關于提升我國獸醫(yī)體系效能的幾點建議
——以世界動物衛(wèi)生組織（OIE）標準規(guī)則為視角

葛 林，孫 研

（1. 對外經(jīng)濟貿(mào)易大學英語學院，北京 100029；2. 中國農(nóng)業(yè)科學院蘭州畜牧與獸藥研究所，甘肅蘭州 730050）

世界動物衛(wèi)生組織（OIE）是獸醫(yī)領域的權威國際組織，長期致力于全球獸醫(yī)體系能力建設。近些年，OIE立足保障全球動物衛(wèi)生安全、獸醫(yī)公共衛(wèi)生安全和動物源性食品安全，根據(jù)獸醫(yī)工作的政治、經(jīng)濟和生態(tài)屬性，不斷修改和充實《陸生動物衛(wèi)生法典》中有關獸醫(yī)體系能力建設的標準，并基于此在全球推動開展獸醫(yī)體系效能評估工作（Evaluation of veterinary services，PVS），為各成員提高獸醫(yī)體系效能提供了重要支持。深入研究并合理利用OIE標準規(guī)則，對于我國加快提升獸醫(yī)體系管理水平，更好地適應新時代“同一個健康”事業(yè)發(fā)展需要具有重要意義。

1 OIE關于獸醫(yī)體系的基本要求

OIE強調(diào)，一個國家的獸醫(yī)體系質(zhì)量受倫理道德、組織結構、法律制度和技術能力等多重因素影響?！蛾懮鷦游镄l(wèi)生法典》從8個方面對一個國家的獸醫(yī)體系及總體工作標準提出了建議：

一是應具有良好的專業(yè)判斷力。獸醫(yī)體系的人員隊伍應具備相關的專業(yè)能力、科學知識和工作經(jīng)驗，以確保進行科學、專業(yè)地判斷。

二是獸醫(yī)體系應具有獨立性。應采取措施確保獸醫(yī)體系工作人員不受經(jīng)濟、政治和行政等外部壓力的影響，防止其技術性決定出現(xiàn)偏差。

三是獸醫(yī)體系工作應具有公正性。獸醫(yī)體系人員在開展工作時必須保持公正，尤其是對于那些可能受到影響的對象，應該保證公正的、無歧視的監(jiān)管和服務。

四是獸醫(yī)體系應努力確保其隊伍中每一名人員都誠實、正直地工作，應及時發(fā)現(xiàn)和糾正隊伍內(nèi)存在的造假、腐敗、欺騙等不良行為。

五是應努力保證獸醫(yī)體系工作人員在任何時候都以客觀、透明和公正的態(tài)度進行工作。

六是應為獸醫(yī)管理體系科學高效履行職責提供堅強的法律保證。立法中，應保持一定的“彈性”，以有效適應形勢的不斷變化。特別重要的是，在法律制度中應明確負責動物標識系統(tǒng)管理、動物移動控制、動物疫病控制和報告、獸醫(yī)公共衛(wèi)生管理事務的具體機構，以及流行病學監(jiān)測和流行病學信息的溝通機制。

七是應明確基本的組織機構框架，并以適當?shù)姆芍贫刃问?，?guī)定獸醫(yī)體系在開展動物疫病監(jiān)測、動物疫情通報等動物衛(wèi)生和動物福利工作時，如何及時獲取足夠的財政、物資、組織和人員保障。此外，對出具國際獸醫(yī)證書的機構，應予以明確界定其職責。

八是獸醫(yī)系統(tǒng)應確保政策制度的質(zhì)量水平，明確所出臺政策的目標、任務，并使各層級準確了解、把握和遵照執(zhí)行。在可能的情況下，應實施與所開展工作相適應的質(zhì)量保證系統(tǒng)。

2 進一步加強我國獸醫(yī)體系管理的必要性

2004年我國大面積發(fā)生禽流感疫情以后，社會各界對獸醫(yī)工作的重要性有了新的認識，獸醫(yī)體系建設迎來了前所未有的機會。特別是《國務院關于推進獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》（國發(fā)〔2005〕15號）出臺后，獸醫(yī)管理體制改革快速、深入推進，獸醫(yī)管理體制、法律制度得到了極大的健全，基礎設施、機構隊伍得到了極大的完善，經(jīng)費保障、協(xié)作能力得到了極大的提升，為近年來獸醫(yī)工作的有效開展，以及養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展和獸醫(yī)公共衛(wèi)生安全水平的大幅提高提供了有力保障。但是，總的看，隨著經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)文明建設的深入推進，獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展處于新的發(fā)展環(huán)境之中，需要有效應對很多風險挑戰(zhàn)。

一是雖然近年來我國動物疫病防控工作取得了很大成績，禽流感、口蹄疫等重大動物疫病得到了穩(wěn)定控制，但動物疫病防治的復雜形勢并沒有得到根本轉變，動物疫病病原種類多、分布廣、擴散快、影響大等問題仍然同時存在，一些對養(yǎng)殖生產(chǎn)影響嚴重的傳染病和重要人獸共患病甚至呈現(xiàn)出地方性流行態(tài)勢。

二是我國陸地邊境線長，周邊國家多為發(fā)展中國家，動物疫病控制能力普遍不強，邊境地區(qū)動物和動物產(chǎn)品走私問題一直存在。并且，隨著我國改革開放力度的加大，國際人流、物流往來更加活躍，外來動物疫病傳入風險持續(xù)存在。而我國內(nèi)外檢分設的管理體制，在很大程度上限制了科學高效管理外來動物疫病風險的能力。

三是從養(yǎng)殖到屠宰鏈條長、環(huán)節(jié)多，藥物殘留等化學性風險和人獸共患病等生物性風險因素難防范、難控制，而我國目前并未建立起完善的動物標識和動物產(chǎn)品追溯體系，從養(yǎng)殖到加工的風險防范機制和執(zhí)法監(jiān)督體系也不健全，存在養(yǎng)殖生產(chǎn)者主體責任和監(jiān)督機構監(jiān)督責任難落實等問題。

四是獸藥行業(yè)小、散、亂、差現(xiàn)象并存。企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小，創(chuàng)新能力不高，產(chǎn)業(yè)集中度低，產(chǎn)能利用不足，產(chǎn)品同質(zhì)化嚴重，生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等各環(huán)節(jié)的秩序都需要進一步規(guī)范。

五是屠宰行業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩，規(guī)模以上屠宰企業(yè)僅占20%。收費代宰現(xiàn)象普遍存在，質(zhì)量安全主體責任難落實。私屠濫宰、屠宰病死豬、注水注膠等違法行為嚴重干擾正常市場秩序，既容易產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”問題，又嚴重危害動物源性食品安全，影響市場消費信心。

為適應中國特色社會主義進入新時代、經(jīng)濟社會發(fā)展轉型升級深入推進的需要，更好地保障養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全、動物源性食品安全和公共衛(wèi)生安全，獸醫(yī)體系必須解決好上述問題，進一步推進獸醫(yī)管理體制改革，進一步加強獸醫(yī)體系管理能力建設，大幅提升獸醫(yī)體系效能。

3 對加強我國獸醫(yī)體系管理的幾點建議

加強獸醫(yī)體系管理，提高獸醫(yī)體系整體效能是一項系統(tǒng)工程，涉及獸醫(yī)管理體制改革、機制創(chuàng)新、法制完善等多個方面。本文將從實際工作需要出發(fā)，具體探討一些可由獸醫(yī)體系自我主導的管理能力提升問題，對于國家宏觀決策層面的問題，將不做過多討論。

3.1 加強獸醫(yī)官方隊伍管理

目前，國家在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部設立了國家獸醫(yī)官崗位，設立了負責獸醫(yī)行政管理工作的機構——獸醫(yī)局，以及三家技術支持單位，即中國動物疫病預防控制中心、中國獸醫(yī)藥品監(jiān)察所和中國動物衛(wèi)生與流行病學中心。在省、市、縣三級普遍建立了獸醫(yī)行政管理部門、動物疫病預防控制中心和動物衛(wèi)生監(jiān)督所，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立了畜牧獸醫(yī)站（一般為縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所的派出機構，也有一些歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理）。結合OIE關于獸醫(yī)體系的基本要求，為提高這些官方獸醫(yī)機構的管理水平，使其更好地代表政府開展獸醫(yī)衛(wèi)生公共管理事務或提供公共技術服務，有必要從依法行政能力、道德素養(yǎng)、技術能力等方面進一步加強對官方獸醫(yī)工作者的管理，特別是加強對動物衛(wèi)生監(jiān)督機構中負責監(jiān)督執(zhí)法和動物檢疫工作人員的管理，確保獸醫(yī)管理工作和獸醫(yī)行政執(zhí)法工作的合法性、科學性、客觀性和公正性。

3.2 進一步加強動物疫病防治等財政資金的使用管理

應堅持目標導向和問題導向，從提高使用效率出發(fā)，優(yōu)化財政資金的使用方向和使用方式。在使用方向上，應更多地關注風險的監(jiān)測預警和風險的源頭防治。在使用方式上，應考慮更好地發(fā)揮財政資金的杠桿作用，最大限度地調(diào)動市場資源向動物疫病的根除凈化和動物源性食品安全保障等重點工作集聚。在此基礎上，應建立財政資金使用評估機制，定期對資金的使用效率進行客觀評估，并及時優(yōu)化調(diào)整使用方向和使用方式。

3.3 合理開發(fā)整合市場中的獸醫(yī)從業(yè)人員資源

OIE強調(diào)，獸醫(yī)體系的整體工作效能取決于政府獸醫(yī)部門和非政府部門獸醫(yī)的有效合作。國內(nèi)外經(jīng)驗也證明，提高獸醫(yī)體系管理效能，必須發(fā)揮好政府獸醫(yī)機構和非政府獸醫(yī)部門的積極作用。我國有大量從事獸醫(yī)相關工作的人員，如城市寵物診療機構中的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、農(nóng)村地區(qū)的村級防疫員以及養(yǎng)殖場、屠宰場、飼料廠和獸藥廠中相關的獸醫(yī)工作者。這些市場中的獸醫(yī)工作者是推動獸醫(yī)事業(yè)發(fā)展的重要力量，但是長期以來我們并沒有對這支隊伍進行科學有效地引導和利用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，政府獸醫(yī)部門的職責將更多地轉向加強宏觀管理和風險防范，提供公共服務和公共產(chǎn)品。由于動物疫病等獸醫(yī)衛(wèi)生風險具有明顯的外部性，局部問題演化為大范圍問題，甚至是全局問題的可能性非常大，單純依靠政府獸醫(yī)部門的力量很難管理好復雜的獸醫(yī)衛(wèi)生風險。所以，建議先從兩方面入手，對非政府部門的獸醫(yī)資源進行整合、開發(fā)和利用。第一，加強市場中獸醫(yī)從業(yè)人員執(zhí)行行為的管理。在設定法律制度底線的基礎上，加強獸醫(yī)從業(yè)人員職業(yè)道德培養(yǎng)。鼓勵、支持獸醫(yī)相關行業(yè)協(xié)會出臺行業(yè)性、協(xié)會性的執(zhí)業(yè)標準，加強法律制度宣傳和執(zhí)業(yè)能力培訓，引導廣大獸醫(yī)工作者自覺規(guī)范執(zhí)業(yè)行為。第二，合理利用獸醫(yī)診療機構。城鄉(xiāng)獸醫(yī)診療機構直接面向市場，是了解和掌握動物疫病風險的“瞭望塔”，充分發(fā)揮其“烽火臺”作用，有利于及時發(fā)現(xiàn)風險、管理風險。建議一方面研究如何利用好城鄉(xiāng)診療機構的診療數(shù)據(jù)信息，另一方面選擇一些符合條件的診療機構作為政府動物疫病風險和抗生素耐藥性風險的被動監(jiān)測網(wǎng)點，補充完善我國獸醫(yī)衛(wèi)生風險監(jiān)測網(wǎng)絡，在擴大監(jiān)測覆蓋面的同時提高監(jiān)測效率。