“三權(quán)分置”下承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的制度供給

楊紅朝

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，河南鄭州 450046)

2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》指出，完善“三權(quán)分置”制度是深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向。農(nóng)地“三權(quán)分置”是承繼土地承包經(jīng)營權(quán)與土地集體所有權(quán)“兩權(quán)分離”家庭承包責(zé)任制農(nóng)村土地改革基礎(chǔ)上的再次制度創(chuàng)新[1]。黨的十九大報告把“完善承包地‘三權(quán)’分置制度”“深化農(nóng)村土地制度改革”與“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”并列，從三者邏輯關(guān)系來看，承包地“三權(quán)”分置制度的完善是農(nóng)地制度深化改革和農(nóng)村基本經(jīng)營制度完善的實現(xiàn)途徑。農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策推進(jìn)和法權(quán)訴求，勢必會影響到我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和農(nóng)民未來的走向問題。2013年11月，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從政策上明確，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能；2014年，中央一號文件首次提出，在農(nóng)地權(quán)利“三權(quán)分置”語境下建構(gòu)承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資制度。在此之后，中共中央、國務(wù)院和相關(guān)職能部門頒布了多個關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”制度完善與承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的相關(guān)文件，主要是指2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》；2015年8月，《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》；2016年3月，中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)部等五部委頒布的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》；2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》；2017年10月，中共十九大報告；2018年中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，“三權(quán)分置”的思想和政策內(nèi)涵不斷細(xì)化，承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資試點正在推進(jìn)。農(nóng)地“三權(quán)分置”政策表述如何轉(zhuǎn)化為法律文本，正考驗著法律人的思維和智慧。從承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的視角，思考農(nóng)地“三權(quán)分置”制度供給的相關(guān)研究并不多。本研究重點分析“三權(quán)分置”制度。

1 農(nóng)地“三權(quán)分置”與承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

1.1 農(nóng)地“三權(quán)分置”：承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資創(chuàng)新的制度基礎(chǔ)

農(nóng)地“兩權(quán)分離”的理論與實踐解決了國民的溫飽問題，但同時產(chǎn)生了承包地塊的細(xì)碎化和農(nóng)民土地權(quán)利的貧困化現(xiàn)象[2]。在現(xiàn)行法的有效范圍內(nèi)，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性處分(如轉(zhuǎn)讓)受到法律規(guī)范的嚴(yán)格限制，其抵押融資權(quán)能被剝奪，農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)利市場化、資本化的通道被阻隔。隨著農(nóng)村社會生產(chǎn)力的進(jìn)步、城鎮(zhèn)化的發(fā)展與土地流轉(zhuǎn)的加速，土地承包經(jīng)營權(quán)的主體與實際經(jīng)營主體分離的程度日益提升，農(nóng)地“三權(quán)分置”的思想得以萌芽與發(fā)展。

農(nóng)地“三權(quán)分置”理論是習(xí)近平總書記“三農(nóng)”思想的重要組成部分。2013年7月，習(xí)近平總書記考察武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所時提出，農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系值得好好研究，這是農(nóng)地“三權(quán)分置”思想和政策表述的萌芽階段。2013年12月的中央農(nóng)村工作會議首次明確使用了“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的分置并行的政策話語。需要強調(diào)的是，2014年的中央一號文件指出：“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。該文件在表述“三權(quán)分置”思想與制度的基礎(chǔ)上，接著說承包土地經(jīng)營權(quán)被賦予“抵押融資”功能，二者之間使用的標(biāo)點符號為“，”，可見，承包土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資與農(nóng)地“三權(quán)分置”制度之間存在著一定的邏輯關(guān)聯(lián)：承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的試點與運行應(yīng)在“三權(quán)分置”的制度與語境下展開。2015年8月國務(wù)院頒發(fā)的《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見》明確指出：“按照所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置……穩(wěn)妥有序開展‘兩權(quán)’抵押貸款業(yè)務(wù)”。2016年10月的《農(nóng)地“三權(quán)分置”完善意見》更是強調(diào)，在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶承包地抵押等各項權(quán)能。承包農(nóng)戶有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，詳見表1?？梢姡诔邪亓鬓D(zhuǎn)過程中產(chǎn)生了權(quán)利分置，農(nóng)戶對承包地享有的抵押、流轉(zhuǎn)、使用、退出權(quán)能應(yīng)依法得到有效維護(hù)。

1.2 承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資：助推農(nóng)地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)的實現(xiàn)

農(nóng)地“三權(quán)分置”的核心是土地經(jīng)營權(quán)，通過土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)來解決“誰來種地”的問題，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營和建立新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，提高農(nóng)地農(nóng)用的效益。陳小君指出，堅守農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上的兼顧公平與效率是農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的動因之所在[3]。在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，從土地承包經(jīng)營權(quán)中再次分置出土地經(jīng)營權(quán)，從而生成了集體所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)新的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，被經(jīng)濟學(xué)界和中央政策表述為“三權(quán)分置”的學(xué)說和思想?？梢?，推進(jìn)“三權(quán)分置”的主要目的是在堅持集體土地所有制和保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的前提下，促進(jìn)承包地的流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。

一方面，承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資是農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的內(nèi)在組成部分。農(nóng)地“三權(quán)分置”為承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資注入了活力、提供了富有解釋力的理論框架和有效的制度供給。另一方面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為發(fā)展規(guī)模化經(jīng)營，需要改良土地、購買生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)備、引進(jìn)新品種，較大的農(nóng)業(yè)投入僅靠自身的資本是不夠的，以土地經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融通資金是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效手段。因此，承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資法制供給的狀況如何，直接影響到土地經(jīng)營權(quán)市場化、資本化的程度與規(guī)模化經(jīng)營的效益。

2 承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的“三權(quán)分置”法制化因應(yīng)

根據(jù)2016年的《農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押辦法》，承包土地經(jīng)營權(quán)包括農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)。因此，承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資涵蓋了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資和土地經(jīng)營權(quán)抵押融資2種情形。這種區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)在于土地是否發(fā)生了流轉(zhuǎn)，法權(quán)關(guān)系上表現(xiàn)為土地經(jīng)營權(quán)是否被分置。承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資功能的運行與實現(xiàn)需要體系化的法制供給。農(nóng)地“三權(quán)分置”目前主要是政策話語，2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》主要是在農(nóng)地“兩權(quán)分離”理論指導(dǎo)下建構(gòu)的，“三權(quán)分置”中的土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)在現(xiàn)行法中還沒有對應(yīng)的概念和法律制度規(guī)范。在農(nóng)地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)的法制化應(yīng)對和“三權(quán)”權(quán)利屬性以及權(quán)利的具體實現(xiàn)方式上，學(xué)界研究還不夠深入[3]。筆者認(rèn)為，這種缺憾在承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資問題上同樣存在，擬從土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化、土地承包關(guān)系的長久不變、承包土地經(jīng)營權(quán)登記制度的構(gòu)建等方面提出“三權(quán)分置”上的法制化照應(yīng)舉措。

2.1 土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化

2.1.1 照應(yīng)土地經(jīng)營權(quán)可轉(zhuǎn)讓、可抵押的政策要求 為解決城鄉(xiāng)二元背景下農(nóng)民土地權(quán)利貧困的問題，我國農(nóng)地制度改革沿著賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的路徑在演進(jìn)。從法律上的“限權(quán)”到政策文本上的“賦權(quán)”，農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能不斷被細(xì)化和充實。黨的十七屆三中全會提出“賦予農(nóng)民充分且有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”，但如何充實以及充實到什么程度，政策上還比較模糊。黨的十八屆四中全會提出“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)”，對農(nóng)民的賦權(quán)內(nèi)容加以細(xì)化，包括對承包地的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)利和承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保、入股等權(quán)能。2014年的中央一號文件重申了十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能，政策上允許承包土地的經(jīng)營權(quán)成為金融機構(gòu)抵押融資的對象。

2014年的中央一號文件區(qū)分了“承包經(jīng)營權(quán)”和“承包土地的經(jīng)營權(quán)”2個概念，前者是農(nóng)民享有的法律與政策上的固有術(shù)語，而后者是中央文件首次提出的新表述。劉云生等認(rèn)為，該文件對三權(quán)分置中具體法權(quán)的設(shè)置還不夠清晰，2015年和2016年的中央一號文件都使用了承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押的統(tǒng)一表述[4]。當(dāng)下，承包土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓性、抵押性還只是中央文件的政策要求，有待于未來法律的進(jìn)一步落實[5]。

2.1.2 創(chuàng)設(shè)物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán) 土地經(jīng)營權(quán)只是政策術(shù)語，還沒有轉(zhuǎn)化為實定法上的概念。法學(xué)界對土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)看法一致，但對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)存有爭議。一是債權(quán)說。流入方的土地經(jīng)營權(quán)是基于流轉(zhuǎn)合同通過流轉(zhuǎn)方式取得的權(quán)利，性質(zhì)上屬于債權(quán)[6]。溫世揚等認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是實際經(jīng)營人對土地承包人承包土地的“債權(quán)型利用”，具有一定的支配與排他效力[7]。二是物權(quán)說。土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生出的財產(chǎn)化的新型農(nóng)地權(quán)利，未來的民法典物權(quán)編應(yīng)將其塑造為物權(quán)性的財產(chǎn)權(quán)[8]。為了滿足轉(zhuǎn)讓中的交易安全和設(shè)定抵押的需要，相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)設(shè)置物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)[5]。三是“兩權(quán)說”。認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)視土地流轉(zhuǎn)形式而定，如果流轉(zhuǎn)形式是轉(zhuǎn)讓、互換的，為物權(quán)性質(zhì)；采取轉(zhuǎn)包、出租方式的，則為債權(quán)性質(zhì)[9]。

根據(jù)物權(quán)法定原理，我國物權(quán)法并沒有規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的種類與內(nèi)容，但從土地經(jīng)營權(quán)承載的“放活”功能、促進(jìn)承包地的流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)適度規(guī)?；?jīng)營的作用來看，現(xiàn)行法應(yīng)通過修訂將其創(chuàng)設(shè)為物權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的“放活”，不僅指經(jīng)營權(quán)的相對自由流轉(zhuǎn)，也包括土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資權(quán)能的賦予和實現(xiàn)。物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)是推行農(nóng)地抵押融資的重要前提條件。農(nóng)地“三權(quán)分置”后，由于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，經(jīng)營權(quán)人以其享有的作為純粹財產(chǎn)權(quán)利的經(jīng)營權(quán)設(shè)置抵押，能夠充分發(fā)揮土地財產(chǎn)權(quán)的市場化、資本化功能，即使實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)時也不要擔(dān)心農(nóng)民“失地”問題，因為承包農(nóng)戶享有的承包權(quán)不受影響。金融機構(gòu)不能取得農(nóng)戶承包權(quán)人的地位，被擔(dān)保的債權(quán)從土地經(jīng)營收益或流轉(zhuǎn)收入中受償[10]。土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，能夠滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體長期經(jīng)營農(nóng)地和農(nóng)業(yè)的愿望，為經(jīng)營權(quán)人財產(chǎn)權(quán)利提供較充分的法治保障。

2.2 穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)：土地經(jīng)營權(quán)持續(xù)“放活”的基礎(chǔ)

土地承包經(jīng)營制度是我國改革開放40年來農(nóng)村改革所取得的重大成就，土地承包經(jīng)營權(quán)被廣大農(nóng)民理解和接受，成為家喻戶曉的法律概念。穩(wěn)定土地承包關(guān)系和家庭承包經(jīng)營制度，在法權(quán)關(guān)系上表達(dá)為穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)是政策設(shè)計農(nóng)戶的土地承包權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地經(jīng)營權(quán)的制度平臺[8]。根據(jù)“三權(quán)分置”的制度邏輯，伴隨著土地的流轉(zhuǎn)，經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)發(fā)生了分離，土地經(jīng)營權(quán)讓渡給了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而農(nóng)戶仍然享有土地承包權(quán)。土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分別承載了土地對農(nóng)民的社會保障功能和土地財產(chǎn)權(quán)利的經(jīng)濟價值。土地承包經(jīng)營權(quán)是連接農(nóng)地“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”兩大制度創(chuàng)新的樞紐。土地承包經(jīng)營權(quán)為推行農(nóng)地“三權(quán)分置”提供了制度保障和群眾基礎(chǔ)，是“三權(quán)分置”改革不能直接繞過的“坎”，否則，拋開土地承包經(jīng)營權(quán)制度另覓“它途”，其后果是一方面重建和運行“新制度”的成本高昂、“新制度”水土不服，另一方面一定會嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的根本利益和顛覆農(nóng)村土地的集體所有制。

2.2.1 堅持土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”的指導(dǎo)理念 農(nóng)地“三權(quán)分置”政策話語表達(dá)為土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有的土地經(jīng)營權(quán)。關(guān)于農(nóng)戶土地承包權(quán)的含義，學(xué)界還存在著歧義。高圣平認(rèn)為，政策文本中的“農(nóng)戶承包權(quán)”就是現(xiàn)行法上的土地承包經(jīng)營權(quán)[11]。深化農(nóng)村土地制度改革不能“另起爐灶”，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟學(xué)上的“路徑依賴”原理進(jìn)行漸進(jìn)式的變革。如何在堅持土地集體所有制和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度創(chuàng)新，是農(nóng)地改革必須堅守的底線。黨的十七屆三中全會提出土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的指導(dǎo)思想，中央多次呼吁要探索“長久不變”的具體實現(xiàn)形式，黨的十九大提出耕地承包期在第二輪屆滿后再延長30年的論斷，中央的這些決策為農(nóng)民長期流轉(zhuǎn)土地吃上了“定心丸”。

從城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展來看，我國農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的存續(xù)具有長期性，政策的設(shè)計者、立法者和學(xué)者必須保持足夠的歷史耐心和政治定力，不能急于求成。在平等保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)的同時，還應(yīng)考慮新設(shè)的土地經(jīng)營權(quán)可能對農(nóng)戶既有土地承包經(jīng)營權(quán)的妨害情形，修法時應(yīng)建立相應(yīng)的保護(hù)措施[5]。堅持土地承包經(jīng)營權(quán)的長久不變是放活土地經(jīng)營權(quán)，包括推進(jìn)承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的邏輯起點和制度基礎(chǔ)。耕地承包權(quán)再延長30年，說明農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)更加穩(wěn)定和長久，土地經(jīng)營權(quán)的分離期限可以更長些。經(jīng)營權(quán)期限的長短對農(nóng)地的抵押融資會產(chǎn)生直接的影響。一般來說，土地經(jīng)營權(quán)持續(xù)分離時間相對較長，越容易實現(xiàn)承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資和規(guī)?；?jīng)營目標(biāo)。

2.2.2 解禁土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保權(quán)能 現(xiàn)行法禁止對耕地的使用權(quán)進(jìn)行抵押。這種做法盡管對耕地的嚴(yán)格保護(hù)和農(nóng)地社會保障功能的發(fā)揮有利，但同時抑制了農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)利的經(jīng)濟價值和抵押融資功能。欲“分權(quán)”，應(yīng)先“賦權(quán)”。土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能充實了，分離出的土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能才能相對完整。黨的政策多次提出，要賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)充分而有保障，包括占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益、抵押擔(dān)保、入股等權(quán)能，還強調(diào)在土地流轉(zhuǎn)中要維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

在土地流轉(zhuǎn)之前，盡管土地承包權(quán)能和經(jīng)營權(quán)能合二為一，都由享有集體成員權(quán)的農(nóng)民或農(nóng)戶充任權(quán)利主體。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中，小農(nóng)戶同樣也有資金需求，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一項土地財產(chǎn)權(quán)利，法律上應(yīng)允許農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定抵押。如果作為抵押人的農(nóng)戶無法償還金融機構(gòu)的貸款時，在抵押權(quán)實現(xiàn)的方式上可以采取對設(shè)定抵押權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租等流轉(zhuǎn)收益來清償債務(wù)實現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán)。

2.3 承包土地經(jīng)營權(quán)登記制度的構(gòu)建

2.3.1 土地承包經(jīng)營權(quán)的登記生效要件 《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》基于農(nóng)村熟人社會中農(nóng)民對各自承包地塊非常了解和登記會增加農(nóng)民的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)的認(rèn)知，土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立生效不以登記為要件。土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定和長期流轉(zhuǎn)，須以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)邊界的清晰準(zhǔn)確界定為前提，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)接近尾聲。農(nóng)地“三權(quán)分置”的實施，呼喚土地登記制度的建立與完善?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》已規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的登記事項。在民法典物權(quán)編，土地承包經(jīng)營權(quán)的變動應(yīng)采登記生效主義。土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、變更和消滅由意思主義改采登記生效主義，能夠連續(xù)記載土地承包經(jīng)營權(quán)及其負(fù)擔(dān)(抵押)的流轉(zhuǎn)狀態(tài)，通過登記公示產(chǎn)生公信力，進(jìn)而保障承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易安全。

2.3.2 土地經(jīng)營權(quán)(抵押權(quán))依法登記生效 土地經(jīng)營權(quán)被賦予物權(quán)效力，經(jīng)營權(quán)人可以依法對抗第三人，包括流出經(jīng)營權(quán)的承包農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)的不法侵害。物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)是一種不動產(chǎn)物權(quán)，具有一定的支配和排他效力。土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、變更和消滅應(yīng)被納入不動產(chǎn)登記的范疇。土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓與抵押，應(yīng)當(dāng)有具體明確的物權(quán)制度跟進(jìn)[5]，立法如果只設(shè)置一個原則性的法條，肯定無法滿足體系性的制度供給訴求。

土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)應(yīng)以登記為公示方法，登記應(yīng)當(dāng)作為經(jīng)營權(quán)上設(shè)定抵押權(quán)的生效要件，而不是對抗要件。土地經(jīng)營權(quán)及其權(quán)利負(fù)擔(dān)(抵押權(quán))登記能力的賦予，應(yīng)當(dāng)建立在土地承包經(jīng)營權(quán)登記(簿)的基礎(chǔ)之上。目前，土地承包經(jīng)營權(quán)登記還沒有被納入統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記[12]，主要由農(nóng)業(yè)主管部門實施土地承包經(jīng)營權(quán)的登記工作。土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不應(yīng)被具體流轉(zhuǎn)方式左右，流轉(zhuǎn)形式應(yīng)以市場導(dǎo)向為目標(biāo)，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資權(quán)能應(yīng)被解禁。土地經(jīng)營權(quán)(抵押權(quán))的設(shè)立和變動應(yīng)采登記生效主義。

3 承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的配套制度供給

承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資是一個系統(tǒng)工程，在農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下展開，涉及農(nóng)民集體、農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、種植大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)等)、金融機構(gòu)、政府等多個相關(guān)主體以及他們相互之間的法律關(guān)系和利益。承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資涉及的主要環(huán)節(jié)應(yīng)建立和完善對應(yīng)的配套制度機制。

3.1 農(nóng)地價值評估制度

承包土地經(jīng)營權(quán)價值是作為貸款人的金融機構(gòu)設(shè)定抵押權(quán)貸款抵押率和實際貸款額度的重要依據(jù)和參考因素。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)價值大小可由貸款人自己評估、借貸雙方協(xié)商或委托第3方評估機構(gòu)評估確定?！丁皟蓹?quán)”抵押指導(dǎo)意見》強調(diào)，土地經(jīng)營權(quán)抵押僅限于流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益。可見土地經(jīng)營權(quán)的價值主要不是其交換價值，而是流轉(zhuǎn)期內(nèi)的收益價值。承包地價值評估應(yīng)考量地塊的區(qū)位狀況、土地經(jīng)營權(quán)的剩余年限、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對土地的投入等因素而定。

3.2 建立農(nóng)村(土地)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度

建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所或農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心，保障承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)自由。規(guī)范有序的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，能夠為流出方和流入方提供信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交割、權(quán)益評估、抵押融資等服務(wù)。溫世揚等提出，應(yīng)分設(shè)“半開放”的土地承包權(quán)初級市場和完全自由流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)次級市場[7]。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建立與運行中，政府公權(quán)力的干預(yù)應(yīng)適度，更加注重市場配置資源機制的作用。

3.3 構(gòu)建多層級的農(nóng)地抵押融資風(fēng)險分擔(dān)制度

承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資在滿足抵押人貸款有效需求和貸款人商業(yè)營利的同時，還存在著一定的金融風(fēng)險。建立農(nóng)地抵押融資風(fēng)險緩釋和分擔(dān)制度，能夠有效控制和分散風(fēng)險。(1)建立政府風(fēng)險補償基金，當(dāng)發(fā)生貸款損失風(fēng)險時，由政府和金融機構(gòu)按一定比例分別承擔(dān)損失。這種擔(dān)保措施可以鼓勵金融機構(gòu)為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供抵押融資服務(wù)。(2)創(chuàng)設(shè)農(nóng)地抵押貸款的強制保險制度，以保險原理和機制來分擔(dān)農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的抵押貸款風(fēng)險[13]。(3)建立政府性擔(dān)保公司或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所增信機制。由上述機構(gòu)為承包土地經(jīng)營權(quán)抵押提供擔(dān)保，通過融資增信機制分散金融機構(gòu)的抵押貸款風(fēng)險。