李 燾 李儀賢 操 衛(wèi) 馬 強(qiáng) 郭興洲 宗藝晶 李文雅

（1.中國(guó)檢驗(yàn)檢疫科學(xué)研究院 北京 100176；2.國(guó)家質(zhì)檢總局進(jìn)出口工業(yè)品與消費(fèi)品評(píng)估中心）

1 前言

進(jìn)出口商品質(zhì)量安全事關(guān)人民群眾切身利益、國(guó)門安全和對(duì)外貿(mào)易可持續(xù)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量強(qiáng)國(guó)的重要組成部分[1]。近年來，隨著人民生活水平的提高和消費(fèi)能力的提升，大量進(jìn)口消費(fèi)品涌入國(guó)內(nèi)，極大豐富了消費(fèi)者的日常生活，2017年進(jìn)口總值更是高達(dá)12.46萬億元。與此同時(shí)，進(jìn)口消費(fèi)品質(zhì)量安全問題也日益突出?！叭鞘謾C(jī)爆炸”、“宜家奪命抽屜柜”、“蘋果系列手機(jī)自動(dòng)關(guān)機(jī)”等事件再次引發(fā)了消費(fèi)者對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品質(zhì)量安全的質(zhì)疑。缺陷召回作為一種有效的消費(fèi)品質(zhì)量安全保障手段，被國(guó)內(nèi)外廣泛使用。國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局于2015年發(fā)布 《缺陷消費(fèi)品召回管理辦法》，并于2016年1月1日正式實(shí)施。《缺陷消費(fèi)品召回管理辦法》的出臺(tái)實(shí)施推動(dòng)了我國(guó)缺陷消費(fèi)品質(zhì)量安全保障制度的實(shí)質(zhì)進(jìn)步，經(jīng)過兩年的運(yùn)行，成效顯著，但依然存在很多需要改進(jìn)和完善的地方。

2 國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家缺陷召回制度經(jīng)驗(yàn)啟示

美國(guó)是世界上最早實(shí)施召回制度的國(guó)家，1966年美國(guó)通過了《國(guó)家交通與機(jī)動(dòng)車安全法》，第一次明確規(guī)定制造商的召回義務(wù)。1972年，美國(guó)頒布《消費(fèi)品安全法》，授權(quán)美國(guó)消費(fèi)品安全委員會(huì)（CPSC）對(duì)有缺陷的產(chǎn)品實(shí)施召回，標(biāo)志著其缺陷產(chǎn)品召回制度的正式確立。此后，美國(guó)陸續(xù)在多項(xiàng)產(chǎn)品安全和公眾健康的立法中引入了缺陷產(chǎn)品召回制度，召回范圍也擴(kuò)展到幾乎所有可能對(duì)消費(fèi)者造成傷害的產(chǎn)品[2]。美國(guó)消費(fèi)品召回的一般步驟包括：缺陷報(bào)告或投訴、初步危害評(píng)估、產(chǎn)品缺陷鑒定、召回確認(rèn)和召回計(jì)劃的制定、召回信息發(fā)布、召回實(shí)施、驗(yàn)收和召回終結(jié)等。在對(duì)產(chǎn)品缺陷造成的傷害進(jìn)行評(píng)定時(shí)，CPSC的鑒定除了依據(jù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)外，還要監(jiān)測(cè)確定缺陷產(chǎn)品的類型、危險(xiǎn)和傷害幾率等，并根據(jù)產(chǎn)品危害程度不同，將危害分為A、B、C三級(jí)。A級(jí)危害是指產(chǎn)品缺陷導(dǎo)致消費(fèi)者死亡，嚴(yán)重人身傷害或患病的可能性非常大。C級(jí)風(fēng)險(xiǎn)最輕，出現(xiàn)人身傷害和患病的風(fēng)險(xiǎn)不大。此外，美國(guó)通過一系列的召回案例與收集的消費(fèi)品質(zhì)量安全數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)消費(fèi)品安全相關(guān)法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，截至目前已形成一套較為完善的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系[3]。同時(shí)，CPSC開展了大規(guī)模公眾宣傳、教育活動(dòng)，積極鼓勵(lì)消費(fèi)者舉報(bào)不安全產(chǎn)品，通過網(wǎng)絡(luò)、媒體、各種新聞會(huì)議和公開活動(dòng)等途徑向消費(fèi)者傳授產(chǎn)品安全知識(shí)。

與美國(guó)有所不同，歐盟的消費(fèi)者保護(hù)框架既包括直接保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利和利益的實(shí)體性法規(guī)，又包括法律選擇和適用法規(guī)，已形成既包括條約、規(guī)則、指令、決定等，又包括并非完全沒有法律效力的決議、建議、通報(bào)以及行動(dòng)方案等在內(nèi)的有機(jī)統(tǒng)一的政策與法律體系。《產(chǎn)品安全基本指令》是歐盟在產(chǎn)品安全方面最為重要的一部法律，其中提出了產(chǎn)品質(zhì)量安全的基本規(guī)定，特別是對(duì)無專門法規(guī)調(diào)整的產(chǎn)品安全要求作出了基本規(guī)定，其他主要的法規(guī)還有《缺陷產(chǎn)品責(zé)任指令》和《消費(fèi)品安全指令》等[4-5]。歐盟及其成員國(guó)還發(fā)布 《非食品類消費(fèi)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》并據(jù)此對(duì)消費(fèi)品開展評(píng)估，結(jié)合產(chǎn)品危害程度和發(fā)生概率將風(fēng)險(xiǎn)分為嚴(yán)重、中等和輕微3個(gè)等級(jí)。根據(jù)評(píng)定的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)對(duì)產(chǎn)品采取補(bǔ)救措施，如果風(fēng)險(xiǎn)水平是嚴(yán)重的，補(bǔ)救措施覆蓋到已經(jīng)購買該產(chǎn)品的消費(fèi)者；如果水平是中等的，補(bǔ)救措施可能只局限于銷售鏈中的產(chǎn)品；如果水平是輕微的，補(bǔ)救措施只限于設(shè)計(jì)和生產(chǎn)的產(chǎn)品。

在日本，消費(fèi)者組織機(jī)構(gòu)眾多，既有政府性組織，又有民間性團(tuán)體組織，政府性組織有國(guó)民生活綜合中心，其經(jīng)費(fèi)由政府負(fù)擔(dān)；而民間性組織主要由日本全國(guó)消費(fèi)者團(tuán)體聯(lián)合會(huì)聯(lián)合其他消費(fèi)者團(tuán)體組織而成[6]。日本的眾多消費(fèi)者組織涵蓋了全國(guó)各個(gè)領(lǐng)域，這些組織和機(jī)構(gòu)在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、促進(jìn)生產(chǎn)廠家提高產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)方面發(fā)揮了巨大作用。經(jīng)過多年的發(fā)展，日本逐步形成了以基本法《消費(fèi)者保護(hù)基本法》為核心的，其他法律如《禁止壟斷法》、《訪問銷售法》以及 《關(guān)于特定商品等委托交易合同的法律》等受之制約的一系列直接的、間接的消費(fèi)者保護(hù)法律法規(guī)為補(bǔ)充的一個(gè)有機(jī)的法律體系。此外，面對(duì)進(jìn)口消費(fèi)品的安全問題，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省公布了進(jìn)口消費(fèi)品安全保障方針，其中明確了對(duì)生活消費(fèi)用品的管理辦法。為了預(yù)防由進(jìn)口消費(fèi)品引起的糾紛，采取了如下措施：掌握消費(fèi)品的進(jìn)口情況；強(qiáng)化安全信息的收集體制；與出口國(guó)開展安全管理體制的調(diào)查和協(xié)作；要求進(jìn)口商提供信息并保證安全等。同時(shí)，日本經(jīng)產(chǎn)省將通過網(wǎng)站、記者招待會(huì)等不同形式公布包括企業(yè)和商品名稱在內(nèi)的所有事故信息。

綜上可以看出，美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)都已建立了較為完善的消費(fèi)品召回制度，盡管各國(guó)在主管機(jī)構(gòu)、召回分級(jí)制度、召回程序等方面存在差異，這通常受到各國(guó)憲政體制、歷史民俗及法律傳統(tǒng)的影響，但并未影響制度實(shí)施效果。

此外，不管是美國(guó)、歐盟或是日本均建立較為完善的消費(fèi)品風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。CPSC直接面向企業(yè)和消費(fèi)者，接受消費(fèi)者投訴，掌控“國(guó)家人員傷害電子監(jiān)視系統(tǒng)”（NEISS），監(jiān)控全國(guó)約100個(gè)醫(yī)院的急救室，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)不安全消費(fèi)品導(dǎo)致的傷害事件，CPSC使用NEISS收集的信息和其他單個(gè)提交的消費(fèi)品傷害報(bào)告來評(píng)定特點(diǎn)消費(fèi)品的危險(xiǎn)程度，并確定現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)是否充分。根據(jù)危害分析和風(fēng)險(xiǎn)管理原則合理調(diào)配CPSC的資源，對(duì)供應(yīng)鏈進(jìn)行監(jiān)管和檢查，從而防止不安全消費(fèi)品的進(jìn)口。歐盟建立了非食品類消費(fèi)品預(yù)警系統(tǒng)（RAPEX）每個(gè)成員國(guó)都設(shè)有一個(gè)專門的RAPEX聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，無論是消費(fèi)者、生產(chǎn)者、經(jīng)銷商，或者成員國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管部門，一旦在市場(chǎng)上發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)消費(fèi)品，都可以通過RAPEX聯(lián)絡(luò)點(diǎn)將危險(xiǎn)消費(fèi)品詳細(xì)信息向歐盟委員會(huì)通報(bào)，歐委會(huì)收到信息并經(jīng)確認(rèn)后，通過系統(tǒng)迅速發(fā)至所有成員國(guó)，以便共同采取有效措施防止或限制該類消費(fèi)品的市場(chǎng)銷售。這些信息對(duì)消費(fèi)者都是公開的，以便讓消費(fèi)者及時(shí)地了解危險(xiǎn)消費(fèi)品的名稱、商標(biāo)、型號(hào)、“問題消費(fèi)品”可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)以及成員國(guó)采取的措施等。日本設(shè)有消費(fèi)品評(píng)價(jià)技術(shù)基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)（NITE），并根據(jù)其提供的“隱患信息”對(duì)事故發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)較大的消費(fèi)品開展相關(guān)的試購檢查和介入檢查。NITE有自己的信息收集制度，供應(yīng)商（生產(chǎn)商、進(jìn)口商、經(jīng)銷商）、當(dāng)?shù)卣⑾M(fèi)者信息中心、區(qū)域警局、消防站、消費(fèi)者和其他組織等部門通過以電子郵件、電話、傳真或其他方式自愿性將事故信息報(bào)告給NITE，NITE也從報(bào)紙或互聯(lián)網(wǎng)新聞中收集信息，然后調(diào)查收集到的每起事故的情況和原因，檢查措施預(yù)防事故再次發(fā)生，當(dāng)原因未明時(shí)，指導(dǎo)測(cè)試鑒定事故原因，分析事故的趨勢(shì)。通過發(fā)布年度或季度報(bào)告，提供已經(jīng)完成研究和分析的事故的有關(guān)信息。這些風(fēng)險(xiǎn)信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)為消費(fèi)品質(zhì)量安全控制發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

3 我國(guó)缺陷進(jìn)口消費(fèi)品召回制度框架

2004年10月1日發(fā)布的 《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》，標(biāo)志著我國(guó)召回制度的正式建立，經(jīng)過數(shù)十年發(fā)展，目前我國(guó)已相繼在兒童玩具、藥品、食品、醫(yī)療器械等領(lǐng)域建立相應(yīng)的法律法規(guī)及規(guī)章制度，并逐步形成了中國(guó)特色的召回制度體系。

隨著《缺陷消費(fèi)品召回管理辦法》于2016年1月的正式實(shí)施，產(chǎn)品召回制度的范圍正式延伸至消費(fèi)品。隨之，國(guó)家質(zhì)檢總局制定了《缺陷進(jìn)口消費(fèi)品召回工作細(xì)則》，對(duì)缺陷進(jìn)口消費(fèi)品的召回及監(jiān)督管理作出具體規(guī)定。細(xì)則中規(guī)定缺陷進(jìn)口消費(fèi)品的召回主體為進(jìn)口商，即從中國(guó)境外進(jìn)口消費(fèi)品到中國(guó)境內(nèi)銷售的企業(yè)或境外企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的授權(quán)機(jī)構(gòu)；國(guó)家質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)全國(guó)缺陷進(jìn)口消費(fèi)品召回工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等工作，各直屬出入境檢驗(yàn)檢疫局按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)缺陷進(jìn)口消費(fèi)品召回監(jiān)督管理工作。根據(jù)召回發(fā)起者不同，缺陷進(jìn)口消費(fèi)品召回分為兩種類型，一是主動(dòng)召回，即進(jìn)口商自愿發(fā)起的消費(fèi)品召回；二是責(zé)令召回，即在消費(fèi)品明確存在缺陷而進(jìn)口商沒有主動(dòng)召回的情況下，由監(jiān)管部門直接要求進(jìn)口商實(shí)施召回并承擔(dān)主要責(zé)任。從召回程序來說，缺陷進(jìn)口消費(fèi)品召回主要包括缺陷信息收集及初評(píng)、缺陷調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、召回實(shí)施及監(jiān)督管理5個(gè)階段。

在缺陷信息收集階段，我國(guó)已經(jīng)建立較為完善的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)全面收集包括進(jìn)口消費(fèi)品口岸監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、目錄外抽查信息、實(shí)驗(yàn)室及檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢測(cè)信息、國(guó)家監(jiān)測(cè)點(diǎn)采集信息、相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)信息、國(guó)內(nèi)外官方機(jī)構(gòu)通報(bào)信息、相關(guān)投訴舉報(bào)等信息、企業(yè)主動(dòng)或被動(dòng)向產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管部門上報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)信息等在內(nèi)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息，為準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)消費(fèi)品可能存在的缺陷提供基礎(chǔ)；開發(fā)了國(guó)家質(zhì)檢總局進(jìn)出口工業(yè)與消費(fèi)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心網(wǎng)站（www.racicp.org.cn），及時(shí)發(fā)布缺陷進(jìn)口消費(fèi)品召回及風(fēng)險(xiǎn)警示等相關(guān)信息，消費(fèi)者也可登陸該網(wǎng)站對(duì)進(jìn)口消費(fèi)品存在的質(zhì)量安全問題進(jìn)行投訴。

在缺陷調(diào)查階段，通過約談、追溯調(diào)查、專家論證結(jié)合實(shí)驗(yàn)室驗(yàn)證等多種手段明確產(chǎn)品質(zhì)量安全事故的起因、經(jīng)過，并識(shí)別產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)要素，確定風(fēng)險(xiǎn)原因，為缺陷進(jìn)口消費(fèi)品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供支撐。

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段，國(guó)家質(zhì)檢總局將國(guó)家質(zhì)檢總局進(jìn)出口工業(yè)與消費(fèi)品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心作為指定技術(shù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)缺陷進(jìn)口消費(fèi)品召回中的缺陷信息匯總分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及缺陷驗(yàn)證等技術(shù)工作，通過權(quán)衡缺陷類型、缺陷消費(fèi)品銷售量、危害的嚴(yán)重程度以及傷害發(fā)生的幾率等因素決定缺陷產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并對(duì)召回措施的有效性進(jìn)行評(píng)估，此外還成立了由各相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成的缺陷進(jìn)口消費(fèi)品召回管理專家委員會(huì)，負(fù)責(zé)為缺陷進(jìn)口消費(fèi)品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、缺陷調(diào)查等提出建議，共同保證缺陷進(jìn)口消費(fèi)品召回的科學(xué)性和有效性。

召回信息發(fā)布采取管理部門與進(jìn)口商同步發(fā)布的形式。國(guó)家質(zhì)檢總局在向社會(huì)發(fā)布缺陷進(jìn)口消費(fèi)品召回新聞稿和召回公告。同時(shí)，進(jìn)口商可通過網(wǎng)絡(luò)、新聞、海報(bào)、廣告等媒介或直接聯(lián)系消費(fèi)者的方式發(fā)布召回信息。國(guó)家質(zhì)檢總局和相關(guān)直屬檢驗(yàn)檢疫局對(duì)召回全程監(jiān)督管理，對(duì)未按照計(jì)劃實(shí)施召回的，責(zé)令進(jìn)口商改正。

4 建議

盡管我國(guó)已經(jīng)建立缺陷進(jìn)口消費(fèi)品召回制度，經(jīng)過兩年的實(shí)施也取得了較好的效果，但依然存在一些問題，筆者提出以下建議供相關(guān)部門參考：

（1）提升缺陷產(chǎn)品召回制度的立法地位。

目前 《缺陷消費(fèi)品召回管理辦法》已上升成為《缺陷消費(fèi)品召回管理規(guī)定（征求意見稿）》并公開征求意見，但該規(guī)定仍屬于行政法規(guī)，立法層次較低，導(dǎo)致執(zhí)行力度不強(qiáng)；此外，縱觀美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，如果企業(yè)不履行召回義務(wù)，對(duì)企業(yè)的處罰足以讓企業(yè)破產(chǎn)，而在我國(guó)相關(guān)管理規(guī)定中對(duì)企業(yè)的處罰程度尚未明確，難以起到約束作用，對(duì)企業(yè)的震懾力也大打折扣。

（2）加快完善缺陷判定標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

由于我國(guó)消費(fèi)品召回工作開展時(shí)間較晚，相關(guān)判定標(biāo)準(zhǔn)體系還不健全，應(yīng)通過積極探索、研究和推進(jìn)產(chǎn)品缺陷相關(guān)判定工作規(guī)程、認(rèn)定方法、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、產(chǎn)品追溯技術(shù)、召回效果評(píng)估等的標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程，建立完善產(chǎn)品召回標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行體系，實(shí)現(xiàn)缺陷產(chǎn)品管理的程序化、可量化、標(biāo)準(zhǔn)化。

（3）豐富缺陷判定手段。

縱觀自缺陷消費(fèi)品召回工作開展以來已發(fā)布的召回案例，大部分都停留在依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)判定的基礎(chǔ)上，這種做法忽略了 “符合標(biāo)準(zhǔn)性缺陷”。僅依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)判定將會(huì)導(dǎo)致很多消費(fèi)品缺陷在“符合標(biāo)準(zhǔn)”的保護(hù)下蒙混過關(guān)，甚至很多外國(guó)公司在其全球的召回中以此為理由拒絕其缺陷產(chǎn)品在我國(guó)市場(chǎng)的召回。因此，在今后工作中應(yīng)在廣泛收集消費(fèi)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)信息基礎(chǔ)上，通過信息監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)比對(duì)和技術(shù)分析等工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并督促相關(guān)企業(yè)在國(guó)內(nèi)實(shí)施召回，全面保障消費(fèi)者權(quán)益。

（4）加強(qiáng)缺陷召回宣傳擴(kuò)大影響。

面向企業(yè)開展宣傳培訓(xùn)工作，幫助企業(yè)增強(qiáng)履行召回法定義務(wù)、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的意識(shí)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者的宣傳教育，進(jìn)一步暢通投訴渠道，動(dòng)員消費(fèi)者及時(shí)主動(dòng)報(bào)告消費(fèi)品缺陷信息，主動(dòng)配合缺陷調(diào)查和召回，營(yíng)造人人關(guān)注、人人參與召回的良好氛圍。

[1] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于完善進(jìn)出口商品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和快速反應(yīng)監(jiān)管體系切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的意見》[EB/OL].[2017-09-27].http：//www.xinhuanet.com/2017-09/27/c_1121734348.htm.

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