論房屋拆遷公告行為的可訴性

程 剛

浙江京衡律師事務(wù)所，浙江 杭州 310000

2016年9月28日，最高人民法院做出裁定認(rèn)為縣級以上地方人民政府依法發(fā)布征收公告的行為，僅僅是拆遷批準(zhǔn)事項予以公布，對被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的是征收土地批復(fù)以及后續(xù)相關(guān)征收土地行為，而非征收公告行為。因此，征收公告行為原則上屬于不可訴的行政行為。[1]

據(jù)此，人民法院對土地征收公告類案件的審理目前已經(jīng)有了一個明確的裁判標(biāo)準(zhǔn)，但對地方人民政府在城中村改造過程中發(fā)布《房屋拆遷公告》的行為是否具有可訴性則還沒有一個統(tǒng)一的裁判尺度。

一、房屋拆遷公告的概念

2001年，國務(wù)院發(fā)布的《城市房屋拆遷管理條例》第八條規(guī)定：“房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時，應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布。[2]

因此拆遷公告的內(nèi)涵是指房屋拆遷或其他拆遷過程中，由拆遷管理部門將拆遷許可證的內(nèi)容向被拆遷人及其利害關(guān)系人以廣而告之的形式予以告知的行為，其目的是讓社會公眾知曉該拆遷許可行為。與此同時拆遷公告是正式宣布拆遷區(qū)域?qū)⑦M(jìn)行拆遷凍結(jié)的一個時間點，公告發(fā)布后，即將拆遷的房屋以及房屋戶口會因此無法進(jìn)行過戶等動作，直到拆遷結(jié)束后方可解除凍結(jié)。

二、房屋拆遷公告的性質(zhì)

此外針對房屋拆遷公告的性質(zhì)在學(xué)界爭議較大，部分學(xué)者認(rèn)為拆遷公告屬于抽象行政行為，而其他學(xué)者持相反觀點，認(rèn)為其屬于具體行政行為。主要的分歧在于，房屋拆遷公告的對象是否針對特定人群，以及它對行政相對人的權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生了實際影響。

筆者認(rèn)為不能簡單將房屋拆遷公告歸于抽象行政行為或者是具體行政行為。在實踐中，如果拆遷公告僅僅是復(fù)制了行政機(jī)關(guān)的相關(guān)決議，目的是將相關(guān)決議公之于眾，真正起到約束作用的是相關(guān)決議而非拆遷公告，此時的拆遷公告從內(nèi)容上看應(yīng)當(dāng)歸入抽象行政行為范圍，但是，如果拆遷公告包含對特定對象的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等涉及當(dāng)事人切身利益的拆遷事項，對特定對象產(chǎn)生了實際約束，此時則需將其認(rèn)定為具體行政行為。

三、房屋拆遷公告行為的可訴性

拆遷公告作為行政行為是否可以對其提起訴訟，目前全國各省市的做法略有不同，有的省市規(guī)定不予受理，有的省市則規(guī)定應(yīng)當(dāng)受理。不受理起訴拆遷公告行為的原因主要有兩個：第一，是拆遷公告對象不明確，雖然對拆遷當(dāng)事人或者第三人等廣泛公眾規(guī)定了相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，但沒有直接針對特定對象設(shè)定的權(quán)利義務(wù)，因此不具有強(qiáng)制約束力，屬于抽象行政行為的范圍。第二，拆遷公告只是拆遷過程中的一個環(huán)節(jié)，沒有必要單獨告拆遷公告，利害關(guān)系人可以通過起訴拆遷許可證或者后續(xù)進(jìn)行的拆遷行為來達(dá)到目的。

筆者認(rèn)為拆遷公告是否可訴應(yīng)當(dāng)針對具體問題進(jìn)行具體分析，關(guān)鍵是要看拆遷公告的內(nèi)容，而不僅僅是關(guān)注公告的形式：第一種情況，如果拆遷公告內(nèi)容只是包含了政府的某項區(qū)域性建設(shè)決定，并未針對特定對象作出強(qiáng)制性措施，此時拆遷公告只起到了公之于眾的作用，僅屬于抽象行政行為，不可起訴較為恰當(dāng)。第二種情況，拆遷公告中包含補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，搬遷方式和針對特定對象作出的強(qiáng)制性措施等，公告內(nèi)容已經(jīng)實際影響了相關(guān)利害人，具有一定約束力，此時拆遷公告具有可訴性，針對公告內(nèi)容申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)受理。

例如，筆者曾代理的案例屬于第二種情形，具有可訴性。何某某在未與有關(guān)部門達(dá)成征收補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下其房屋被某拆遷公司非法拆除。何某某為了查清自己的房屋是否被某區(qū)政府列入了城中村改造的征收范圍，遂委托筆者向某區(qū)政府申請信息公開，某區(qū)政府僅向筆者提供了一份《拆遷公告》，該公告明確將何某某的房屋列入了拆遷范圍，何某某認(rèn)為某區(qū)政府發(fā)布《拆遷公告》的行為違法，遂向某中級人院提起行政訴訟。

某中級人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為該《拆遷公告》對何某某的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，何某某對拆遷公告提起行政訴訟，不屬于行政訴訟受案范圍，于是裁定駁回了何某某的起訴。

筆者的看法是某區(qū)政府發(fā)布的《拆遷公告》已將何某某的房屋列入了拆遷范圍，這直接導(dǎo)致何某某的房屋被拆遷公司非法拆除，因此該公告明顯對何某某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響。首先，《拆遷公告》規(guī)定，安置人口計入截止日為2014年7月23日，這就為何某某及其家庭成員將戶籍地遷入涉案房屋設(shè)定了一個最后期限，明顯具有時間約束力。其次，《拆遷公告》第4條發(fā)布的關(guān)于騰空簽約獎勵的標(biāo)準(zhǔn)和期限對上訴人的權(quán)利和義務(wù)會產(chǎn)生實際影響，若何某某未在公告規(guī)定的最后期限內(nèi)簽約并騰空，將不能享受搬遷獎勵，該條款為何某某設(shè)置了搬遷義務(wù)。最后，《拆遷公告》一經(jīng)發(fā)布，拆遷范圍內(nèi)所有房屋的所有權(quán)、使用權(quán)則受到限制，不能再行轉(zhuǎn)讓、出租，更不能擴(kuò)建、翻建。拆遷公告發(fā)布后會對何某某的正常生活產(chǎn)生很大的影響。某區(qū)政府發(fā)布《拆遷公告》的實質(zhì)目的就是想通過發(fā)布公告的形式代替《建設(shè)用地審批決定》(即名為《公告》，實為《決定》)。因此，房屋拆遷公告中若包含對特定對象的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等涉及當(dāng)事人切身利益的拆遷相關(guān)事項，人民法院應(yīng)當(dāng)受理行政相對人提起的訴訟。