呂 茜

遼寧師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，遼寧 大連 116000

一、大連市注重地方立法特色的意義

(一)有利于提高地方立法質(zhì)量，彌補(bǔ)立法空白

黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵?！倍胤教厣呛饬康胤搅⒎ㄙ|(zhì)量高低的標(biāo)準(zhǔn)之一，沒(méi)有地方特色的地方立法是沒(méi)有存在的意義的。由于中央立法和省級(jí)法律都只是對(duì)相應(yīng)范圍內(nèi)的一般性問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，而不能對(duì)大連市特有的情況進(jìn)行針對(duì)性的規(guī)定，因此注重地方特色的地方立法一方面可以細(xì)化上位法的各項(xiàng)規(guī)定，使中央法律和省級(jí)法律得到更好的貫徹和發(fā)展，提高立法質(zhì)量。另一方面也可以彌補(bǔ)上位法的不足，特殊問(wèn)題得到特殊的對(duì)待和解決，可以極大減少上位法的法律盲區(qū)，使大連市的實(shí)際問(wèn)題得到切實(shí)的解決。

(二)有利于保障社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

立法是法治的首要環(huán)節(jié)，它與法治是木本水源的關(guān)系，只有立法環(huán)節(jié)做到科學(xué)、客觀、切合實(shí)際，之后的執(zhí)法、守法環(huán)節(jié)才有可能順利地進(jìn)行下去。作為各地方最基本的制度設(shè)計(jì)，立法環(huán)節(jié)對(duì)于法治的順利實(shí)施，社會(huì)治理的順利進(jìn)行至關(guān)重要。因此注重立法特色，提高立法質(zhì)量，注重立法特色保障了地方法規(guī)以地方實(shí)際情況為基礎(chǔ)，使地方法規(guī)與本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，有利于在保護(hù)發(fā)展的現(xiàn)有成果的同時(shí)，為未來(lái)城市的發(fā)展指明方向，鋪平道路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

(三)有利于充分利用好大連市的優(yōu)勢(shì)條件，促進(jìn)大連市地方立法

作為全國(guó)15個(gè)副省級(jí)市之一、5個(gè)計(jì)劃單列市之一、全國(guó)14個(gè)沿海開(kāi)放城市之一，具有著多重身份的大連，早已享有地方立法權(quán)，地方立法歷史較長(zhǎng)，地方立法經(jīng)驗(yàn)較為豐富，立法技術(shù)也較為成熟。作為東北最大港口城市和沿海開(kāi)放城市，大連市地方法規(guī)應(yīng)有相應(yīng)特點(diǎn)，大連具有得天獨(dú)厚的口岸，及港口、工業(yè)、貿(mào)易、旅游于一體。作為遼寧省自由貿(mào)易區(qū)的片區(qū)之一，大連市地方法規(guī)應(yīng)緊跟自貿(mào)區(qū)建設(shè)的步伐，隨著遼寧省自由貿(mào)易區(qū)的獲批和設(shè)立，借助自貿(mào)區(qū)的有利條件，積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，加大對(duì)外開(kāi)放程度，提高對(duì)外貿(mào)易積極性，促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展。

二、大連市地方立法的特色性問(wèn)題現(xiàn)狀

(一)大連市已出臺(tái)的地方性法規(guī)概況

為進(jìn)一步探索大連市立法特色的凸顯程度，本文對(duì)2011年至2018年有大連市人民代表大會(huì)及常委會(huì)出臺(tái)的22部法規(guī)條例為樣本展開(kāi)分析，探索近八年來(lái)大連市地方立法特色。

下文通過(guò)將樣本同中央法規(guī)條例及省級(jí)法規(guī)條例相對(duì)比，將939條條例分為重復(fù)、單純細(xì)化及體現(xiàn)特色三大類(lèi)。重復(fù)條款即為大連地方性法規(guī)與上位法條款中文字表述、語(yǔ)義表達(dá)及規(guī)范內(nèi)容相同的條款；單純細(xì)化既是地方性法規(guī)對(duì)上位法作出的某些規(guī)定或政策進(jìn)行更加細(xì)致的劃分；而體現(xiàn)特色的條款即是“人無(wú)我有”的法規(guī)條例，是地方性法規(guī)相對(duì)于上位法的創(chuàng)新性條款。因此我們主要是以體現(xiàn)特色法規(guī)占總數(shù)的比重來(lái)衡量對(duì)于地方性法規(guī)特色性的凸顯程度。

湖北省自然資源地方性法規(guī)中各類(lèi)型條款數(shù)量

通過(guò)上表我們可以看出體現(xiàn)特色的條款占樣本條款總數(shù)的47.8%，因此從數(shù)量上來(lái)看，大連市地方立法特色處于中等水平，立法特色的質(zhì)量還有較大的提升空間。

(二)大連市特色性立法存在的問(wèn)題

1.地方特色少。根據(jù)上表的統(tǒng)計(jì)重復(fù)性法規(guī)共314條，占樣本條款總數(shù)的35%，部分樣本或是直接將上位法中的法規(guī)直接照搬過(guò)來(lái)，或是做少量文字改動(dòng)后寫(xiě)入地方法規(guī)，或是將多條上位法條款截取部分內(nèi)容進(jìn)行重新組合而形成地方法規(guī)條款。抄襲程度高，直接導(dǎo)致的就是地方立法特色性不足，造成地方法規(guī)脫離地方實(shí)際，失去地方立法的“初心”和作用。

2.追求形式忽視內(nèi)容。對(duì)以上22部大連市地方性法規(guī)展開(kāi)分析，我們可以明確的看出大部分法規(guī)條例存在追求完整性的趨向，而忽視了地方性法規(guī)對(duì)上位法進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充的職能。這樣追求形式的做法使法規(guī)條例中存在大量不必要條款，造成過(guò)多重復(fù)的相似的規(guī)定，這是對(duì)于發(fā)揮地方法規(guī)的功能作用并無(wú)意義和價(jià)值，也在一定程度上影響了地方性法規(guī)對(duì)于特色法規(guī)和創(chuàng)新性法規(guī)的重視程度。

3.實(shí)用性不足。部分法規(guī)仍存在深入程度不夠，操作性不強(qiáng)的現(xiàn)象。地方性法規(guī)的存在意義在很大程度上表現(xiàn)在它能夠提高上位法的明確性，使執(zhí)法者和司法者在法規(guī)具體使用過(guò)程中有明確的法律支撐。地方性法規(guī)難以發(fā)揮出其真正的作用，更加給人一種“無(wú)用感”，極易造成一種不重視-效果差-更加忽視的惡性循環(huán)，這極不利于地方乃至全國(guó)的法治建設(shè)。

三、增強(qiáng)大連市立法特色的對(duì)策

(一)加強(qiáng)立法前的調(diào)查工作

在上文中，我們已經(jīng)談到，通過(guò)立法前的調(diào)查活動(dòng)把握當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)和自然地理狀況至關(guān)重要，在調(diào)查活動(dòng)中，調(diào)查主體，調(diào)查內(nèi)容，調(diào)查方式以及調(diào)查對(duì)象每一環(huán)都不容忽視，只有這樣立法主體才能更準(zhǔn)確地把握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)規(guī)律，及時(shí)有效地了解當(dāng)?shù)氐奶厥庑枨?，制定出相適應(yīng)的地方法規(guī)。

從調(diào)查主體來(lái)看，在以立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的前提下，應(yīng)充分吸引政府、專(zhuān)家智囊團(tuán)、學(xué)校等多元主體參與進(jìn)來(lái)，充分發(fā)揮各方主體的優(yōu)勢(shì)，也有利于幫助立法機(jī)關(guān)從多個(gè)角度看待某項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，從而使調(diào)查活動(dòng)更加具有科學(xué)性和全面性。

從調(diào)查內(nèi)容來(lái)看，調(diào)查主體應(yīng)盡力保障調(diào)查內(nèi)容的廣度和深度的最大化，這樣更有利于立法機(jī)關(guān)統(tǒng)籌掌握當(dāng)?shù)匕l(fā)展全局，同時(shí)易于發(fā)現(xiàn)突出問(wèn)題。

從調(diào)查方式來(lái)說(shuō)，調(diào)查主體可綜合調(diào)查問(wèn)卷手段、行政手段、聽(tīng)證會(huì)等多種手段采集相關(guān)的信息，注重第一手資料的收集，保證信息的真實(shí)性，提高信息使用率，充分發(fā)揮出調(diào)查結(jié)果的價(jià)值。

從調(diào)查對(duì)象來(lái)說(shuō)，調(diào)查主體在抽取調(diào)查對(duì)象時(shí)，一方面，應(yīng)盡可能增加被調(diào)查者的數(shù)量；另一方面，要兼顧不同利益群體，聽(tīng)取各方面利益群體的聲音。

(二)立法過(guò)程中重視法規(guī)條例的實(shí)用性

從大連市法規(guī)條例與遼寧省法規(guī)、中央法律的關(guān)系是來(lái)看，由于大連市法規(guī)條例從屬于上位法，因此，大連市的法規(guī)條例應(yīng)是對(duì)上位法的補(bǔ)充。相較于上位法的一般性，原則性規(guī)定，大連市地方性法規(guī)應(yīng)更傾向于大連市實(shí)際問(wèn)題的解決，法規(guī)條例應(yīng)更多的集中在實(shí)施性法規(guī)上。

因此大連市在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)更加注重以“點(diǎn)”的形式對(duì)上位法的細(xì)化和補(bǔ)充，避免過(guò)度追求地方法規(guī)的完整性，提高本市法規(guī)的可操作性，使其能夠有針對(duì)性地解決具體的問(wèn)題。

(三)注重立法隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)地方立法隊(duì)伍建設(shè)是推進(jìn)地方立法、增強(qiáng)立法特色、提高立法質(zhì)量的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、保障性工作。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，推進(jìn)法治專(zhuān)門(mén)隊(duì)伍正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，建立從符合條件的律師、法學(xué)專(zhuān)家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度。高質(zhì)量的地方立法，離不開(kāi)高素質(zhì)的立法隊(duì)伍。沒(méi)有高素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)化的立法隊(duì)伍作保障，地方立法的質(zhì)量和效益必將受到很大的影響。地方立法人員的專(zhuān)業(yè)化主要是趨向技術(shù)層面的要求，重在熟悉地方立法程序和技術(shù)規(guī)范。要想突出地方立法特色，提升立法質(zhì)量，地方立法工作人員不僅要熟悉立法程序和技術(shù)規(guī)范，準(zhǔn)確理解上位法的規(guī)定，吃透法的精神，還應(yīng)深入了解當(dāng)?shù)氐木唧w情況，對(duì)地方特色有深刻認(rèn)識(shí)。因此，大連市立法機(jī)關(guān)應(yīng)注重對(duì)專(zhuān)業(yè)立法人才的引進(jìn)，逐步提高準(zhǔn)入門(mén)檻，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，逐步提高立法工作人員的業(yè)務(wù)能力，同時(shí)鼓勵(lì)立法工作人員增加基層工作經(jīng)歷，深入群眾了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。

(四)勇于先行立法

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有高有低，發(fā)展速度或快或慢，中央法律及省級(jí)法規(guī)只能對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)進(jìn)行一般性，原則性規(guī)定，而不能針對(duì)各個(gè)地方的不同狀況進(jìn)行特殊性的規(guī)范。因此大連市的地方性立法應(yīng)及時(shí)跟上自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，當(dāng)某些事項(xiàng)已經(jīng)發(fā)展的急需立法加以規(guī)范的時(shí)候，要勇于先行立法。這就要求大連市立法機(jī)關(guān)要有敏銳和前瞻性的眼光，精選立法項(xiàng)目，敢于進(jìn)行先行性立法，在鞏固發(fā)展成果的同時(shí)為繼續(xù)發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)。