馬啟仁 禹寧寧

西北民族大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730030

從現(xiàn)有的理論研究來看，我國村民自治制度大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段：從1980年——1987年村民自治的產(chǎn)生和自治制度的形成；第二階段：1988年《中華人民共和國村委會組織法》的試行和1998年村民自治制度的基本確立；第三階段：1998年《中華人民共和國村委會組織法》的正式施行到現(xiàn)在，村民自治制度正式形成并漸趨完善。我國基層群眾自治實踐取得了顯著發(fā)展和進步。但不可否認的是，村民自治權(quán)在行使過程中有許多法律問題，如村民自治權(quán)是公權(quán)力還是私權(quán)利的法律定性問題、村民自治權(quán)的主體和界限問題以及村民自治權(quán)的司法救濟問題等，理論界對于上述問題已有相當(dāng)?shù)难芯?，但對于像村民自治?quán)的性質(zhì)問題一些學(xué)者避而不談，從而在解決其他類似問題時缺乏應(yīng)有的理論和法律依據(jù)。因此，有必要對上述問題予以分析和研究，從而提出解決實踐問題的可行性方案。

一、村民自治

根據(jù)我國現(xiàn)有的法律和實踐，可以對村民自治做如下定義：“村民自治，是指農(nóng)村特定的區(qū)域內(nèi)的全體村民，依照憲法和法律的規(guī)定，根據(jù)民主的原則建立自治組織，確立自治規(guī)范，自我管理本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)的群眾治理模式。”[1]從立法和實踐來看，村民自治主要涉及村民自我管理、教育、服務(wù)監(jiān)督等方面的權(quán)利。村民自治權(quán)與村民自治的關(guān)系，可以比照民族區(qū)域自治權(quán)和民族區(qū)域自治制度兩者的關(guān)系，即村民自治權(quán)是村民自治的前提，村民自治制度是村民行使村民自治權(quán)的法律保障和有效手段，兩者相輔相成，共同為基層群眾自治性組織服務(wù)。

二、村民自治權(quán)的法律定性問題

對于村民自治權(quán)的法律定性問題，理論界存在很大爭議和分歧，因此也并未形成統(tǒng)一的認識。目前主要形成三種觀點[2]。第一，村民自治權(quán)屬于公權(quán)力。這種理論建構(gòu)是比照政府組織而形成的，認為村委會是類似于政府的組織，其地位、性質(zhì)和職能趨近于政府，受黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，自主管理村內(nèi)事務(wù)。第二，村民自治權(quán)屬于私權(quán)利。村民自治是全體村民共同治理村內(nèi)事務(wù)，廣大村民可以在行使權(quán)利的過程中獲益。而且，這種自治權(quán)利不僅來自于憲法和法律的規(guī)定，更是廣大村民對于自身權(quán)利的讓渡，通過村規(guī)、民約等方式，將其自治權(quán)交由全體村民民主選舉產(chǎn)生的村委會代替行使，這種權(quán)利根源于村民，屬于私權(quán)利的范疇。第三種觀點就是村民自治權(quán)具有公權(quán)力兼私權(quán)利的共同屬性。這種觀點認為村民自治權(quán)的權(quán)力主體是村委會和村民，二者在法律上具有相同的地位。事實上，村委會僅僅是全體村民的權(quán)利代位行使者，并不具有法律上的真正權(quán)利主體地位，這種將二者等同的觀點是不可行的。

綜上，筆者認為村民自治權(quán)應(yīng)屬于公權(quán)力的屬性。村委會是根據(jù)《村委會組織法》及相關(guān)法律的規(guī)定而設(shè)立的，受黨的領(lǐng)導(dǎo)和上級政府的指導(dǎo)和監(jiān)督，在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力，通過民主決策、共同協(xié)商的方式自主管理本村的事務(wù)，同時以村務(wù)公開、信息透明等方式受廣大村民的監(jiān)督。

三、村民自治權(quán)的法律救濟問題

雖說《村委會組織法》規(guī)定了村民自治權(quán)的行使規(guī)則，但實踐中還是存在村民自治權(quán)不規(guī)范行使的現(xiàn)象。理論界將此定義為村民自治權(quán)的“異化”[3]。其主要表現(xiàn)為兩方面：第一，村民與村民自治組織之間的矛盾，即內(nèi)部矛盾，主要體現(xiàn)為村民的自治權(quán)利和村民自治組織的自治權(quán)力間的沖突以及二者的界限問題、村民小組和村民會議與村民自治組織的矛盾問題；第二，村民自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的矛盾，即外部矛盾，集中表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多的干預(yù)村內(nèi)事務(wù)，村民自治權(quán)不能得以有效行使。

四、村民自治權(quán)的權(quán)力主體問題

根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定和實踐來看，村民自治權(quán)的主體有村民個體和村民自治組織，自治區(qū)權(quán)的類型包含個體自治和集體自治。

村民個體作為村民自治權(quán)的權(quán)力主體無可爭議，廣大村民根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，依法行使其自治權(quán)利，包括民主選舉、事務(wù)決策、管理村內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督權(quán)力的運行等[4]。村民個體可以在法律框架內(nèi)制定村規(guī)民約，通過民主協(xié)商和決策的方式，處理村內(nèi)事務(wù)，并就村內(nèi)治安，糾紛調(diào)解等事項進行決策和處理。村民自治權(quán)的行使是與村民個體不可分離的，村民自治權(quán)應(yīng)當(dāng)是屬于村民的一項政治性權(quán)利。實踐中對于村民身份的確認有些許爭議，但不管采用何種標(biāo)準，只要是本村村民，即可享有村民權(quán)利，是村民自治權(quán)的合法主體。

村民自治組織是村民小組、村民代表會議、村民會議、村民選舉委員會、村民委員會的統(tǒng)稱。這些自治組織代表全體村民行使集體的村民自治權(quán)。村民選舉委員會是村民委員會的臨時機構(gòu)，負責(zé)村委會的選舉工作；村民代表會議和村民會議負責(zé)制定在法律框架內(nèi)的村民自治章程和村規(guī)民約，對村內(nèi)的重大事務(wù)享有決策權(quán)。村民委員會是村內(nèi)事務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)和對外代表機構(gòu)，村民小組則是村民委員會的下一級機構(gòu)，協(xié)助村委會開展工作。目前我國《村委會組織法》對村民委員會的產(chǎn)生、職能等做了較為具體的規(guī)定，但對于村民自治組織的其他組成部門的規(guī)定較少，立法上有待完善。

五、村民自治權(quán)完善的幾點建議

(一)明確界定村民自治權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)涵

現(xiàn)有的法律中未對村民自治權(quán)的性質(zhì)做出明確的規(guī)定，這種權(quán)利性質(zhì)的模糊性致使村民自治權(quán)的行使經(jīng)常出現(xiàn)矛盾，此外，對于村民自治權(quán)的內(nèi)涵有爭議和規(guī)定不全面，這使得權(quán)利的界限不明確，有望出臺《中華人民共和國村民自治法》及相關(guān)司法解釋對這一問題予以明確規(guī)定。

(二)確定、完善村民自治組織的職能

現(xiàn)有的《村委會組織法》對于村民小組、村民會議、村民代表會議、村民選舉委員會的職權(quán)、具體產(chǎn)生程序都未做出規(guī)定，這種立法的缺陷容易導(dǎo)致這些自治組織間的權(quán)力職能劃分不清，在日常運作中難以協(xié)調(diào)、有序地處理村內(nèi)事務(wù)?；诖?，有必要出臺相關(guān)司法解釋彌補這一缺陷。

(三)完善村民自治權(quán)的救濟途徑

村民自治權(quán)在行使過程中容易受到政府行政權(quán)力的侵害。村民及村民自治組織可以通過行政救濟和司法救濟的方式維護自己的合法權(quán)益[5]。

1.行政救濟

(1)申請行政訴訟。村民和村民自治組織可以向人民法院提起行政訴訟以維護其自治權(quán)；

(2)申請行政復(fù)議。村民和村民自治組織可以向行政復(fù)議機關(guān)對于原具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進行審查，糾正違法行為、維護自己的合法權(quán)益。

(3)申請行政補償和賠償。對于行政機關(guān)的合法行政行為和不合法行政行為使村民權(quán)利受侵害時，村民及村民自治組織可申請行政補償或行政賠償。

2.司法救濟

在司法救濟方面，應(yīng)明確規(guī)定政府行政機關(guān)干預(yù)村民自治的事項和范圍并賦予村民就受侵害事項提起訴訟的訴權(quán)，通過訴訟解決自治權(quán)的界限問題，從而可以更好的行使其自治權(quán)。

[1]翟志光.村民自治司法救濟問題研究[EB/OL].中國選舉與治理網(wǎng)，2003-04-11.

[2]石鳳剛.村民自治權(quán)的性質(zhì)研究綜述[J].法制與社會，2016(6)：170-171.

[3]陳忠禹.村民自治權(quán)研究綜述[J].政法學(xué)刊，2010(2)：34.

[4]謝明.淺析村民自治權(quán)[J].法制與經(jīng)濟，2008(174)：41.

[5]陳森林.論村民自治權(quán)的法律救濟[J].法制與社會，2008(2)：190.