田成有

立法是一件非常嚴(yán)肅的事情，匆匆忙忙審議，稀里糊涂地通過，必然影響到法規(guī)的質(zhì)量和執(zhí)行。立法審議在立法過程中具有非常特殊的意義和地位，完善以審議為中心的立法變革，是實(shí)現(xiàn)良法的重要前提，是保證法規(guī)質(zhì)量的必然要求，應(yīng)注重和發(fā)揮審議在立法過程中的首要和基礎(chǔ)作用。

目前我國規(guī)范立法審議行為的法律制度，僅是一般性的概括性規(guī)范，缺少對審議行為的細(xì)節(jié)規(guī)范。應(yīng)逐步調(diào)整立法調(diào)研、起草、審議、表決之間的權(quán)重，將審議作為比較重要的選優(yōu)環(huán)節(jié)，將立法的重點(diǎn)環(huán)節(jié)引領(lǐng)和調(diào)整到對審議的加強(qiáng)和完善中來。針對地方立法“不抵觸、有特色、可操作”的原則和“立得住、行得通、真管用”的取向，以及針對地方立法的合理性、針對性、操作性、有效性，要保證在審議環(huán)節(jié)得到充分的體現(xiàn)和矯正，以凸顯審議集體議決的性質(zhì)和效力，克服和消解立法質(zhì)量不高的問題。

實(shí)踐中，提高審議質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)采用以下招數(shù)或?qū)Σ摺?/p>

一、細(xì)化制度，優(yōu)化規(guī)則

立法審議中的方式、步驟、次序、時(shí)限，直接關(guān)系到立法主體審議權(quán)限的行使及其成效。

1.細(xì)化出席制度、發(fā)言制度、說明制度及其審議活動規(guī)程，這既是行使權(quán)力的前提，也是行使權(quán)力的保證。對于立法審議活動的規(guī)則要予以精細(xì)化設(shè)置，明確每次審議的重點(diǎn)，嚴(yán)格確立書面審議的條件與范圍，健全逐條審議分階段表決、重要條款單獨(dú)表決的操作規(guī)程，保證有足夠的時(shí)間對法規(guī)草案及其說明進(jìn)行研究，讓代表和委員盡早知道法規(guī)案的內(nèi)容，早做準(zhǔn)備，做到心中有底。

2.規(guī)范提前送達(dá)制，確保知情。法規(guī)議案提出者，應(yīng)當(dāng)在審議時(shí)指派負(fù)責(zé)人到會作說明，如實(shí)提供立法依據(jù)、背景材料和科學(xué)論據(jù)，并回答審議者提出的詢問。要創(chuàng)造條件保證每一位代表或者組成人員能夠充分行使法定權(quán)利，充分發(fā)表審議意見和表達(dá)意志。要給每一位成員創(chuàng)造平等發(fā)言的機(jī)會，對每一成員發(fā)言的次數(shù)、時(shí)間、順序等作出明確規(guī)定和要求。

3.優(yōu)化時(shí)間保證制，確保議透。立法實(shí)踐中，一般是一個法規(guī)草案審議半天，審議項(xiàng)目多時(shí)，也有半天審議幾個法規(guī)草案的。由于審議時(shí)間不足，往往只能就結(jié)構(gòu)、文字表述等技術(shù)性問題發(fā)表一些淺顯的常識意見，而難以就法規(guī)草案的主要問題和矛盾，提出有針對性、有深度、有價(jià)值的具體意見，有時(shí)，即使準(zhǔn)備了意見，卻由于時(shí)間不充裕，無機(jī)會發(fā)言，加之審議前缺乏認(rèn)真、細(xì)致的調(diào)查研究，會上審議發(fā)言時(shí)往往針對性不強(qiáng)，興之所至，憑感覺漫無邊際地侃侃而談，就會偏離議題。時(shí)間是質(zhì)量的保證，質(zhì)量為王，一定要給立法留足調(diào)研的時(shí)間、審議的時(shí)間、修改的時(shí)間。

4.開展座談、討論、辯論制，確保弄實(shí)。為保證法規(guī)審議質(zhì)量，在統(tǒng)一審議前，有必要召開法規(guī)草案的交接座談會，與一審委員會互相溝通對法規(guī)草案的意見；召開有關(guān)專家學(xué)者的座談會，聽取專家學(xué)者對法規(guī)草案的專業(yè)性意見；召開管理相對人座談會，重點(diǎn)聽取對法規(guī)草案中權(quán)利義務(wù)設(shè)定是否合理的意見，召開論證會，突出對法規(guī)草案中重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行充分論證，使法規(guī)草案的審議，更好地反映各方的意愿、形成共識。

有時(shí)圍繞法案審議的焦點(diǎn)問題，還可以嘗試運(yùn)用立法辯論方式。建立健全審議會前征詢焦點(diǎn)問題及其發(fā)言人、會上進(jìn)行輪流發(fā)言，交叉提問和征詢不同意見等的議事規(guī)則，將立法辯論的資訊公開、過程公開，在法制委員會集中審議和有關(guān)分組審議會議上逐步試行針對相關(guān)問題進(jìn)行逐條審議的立法辯論。

嘗試建立立法助理制度。常委會組成人員來自不同的工作部門，固化的工作性質(zhì)和工作經(jīng)驗(yàn)，決定了其看問題的高度、角度、力度、深度是有限的。一部法規(guī)案到委員們手中時(shí)，往往已經(jīng)基本成型，需要有更高的站位，更嚴(yán)的把關(guān)進(jìn)行贊同或反對的決斷，如果這種決斷是建立在專業(yè)知識基礎(chǔ)上或者得到某種輔助，必然會對立法決斷有所裨益，為了幫助委員們在決斷時(shí)有高度的清醒和審慎，建立立法助理制度能起到一定的作用。實(shí)踐中，立法助理可以發(fā)揮以下幾個方面的作用。（1）提供有專業(yè)價(jià)值的參考意見。（2）幫助提高委員們審議法規(guī)案的深度和效率。（3）探索出一條與專家立法相結(jié)合的路子，擴(kuò)大立法的民主參與渠道。

二、注重發(fā)揮好不同審議環(huán)節(jié)的不同功能

1.發(fā)揮各專門委員會的作用。專門委員會是立法機(jī)關(guān)的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，各專門委員會其組成人員是按照其專長或所熟悉的領(lǐng)域組合而成，在其相關(guān)的領(lǐng)域有較深的研究，比較熟悉業(yè)務(wù)，針對某些特定的法規(guī)案，專門委員會最重要和最經(jīng)常履行的職責(zé)就是對提交立法機(jī)關(guān)的立法議案進(jìn)行先行審議，這種初審，實(shí)質(zhì)是一種內(nèi)行審。

有關(guān)專門委員會的特點(diǎn)是“專”，其審議應(yīng)當(dāng)以專業(yè)性、可行性為重點(diǎn)；作為立法機(jī)關(guān)的常委會的特點(diǎn)是“廣”，其審議應(yīng)當(dāng)以必要性、可行性為重點(diǎn)；作為法定的統(tǒng)一審議機(jī)構(gòu)的法制委員會的特點(diǎn)是“統(tǒng)”，其審議應(yīng)當(dāng)以合法性、規(guī)范性為重點(diǎn)。在立法日益專業(yè)化、技術(shù)化和復(fù)雜化的今天，要充分發(fā)揮各專門委員會的審議作用。

2.完善初審與統(tǒng)審的銜接。法制委員會的統(tǒng)一審議與有關(guān)委員會審議，不存在誰高誰低、權(quán)大權(quán)小的問題，他們的關(guān)系是分工配合關(guān)系，不是接力關(guān)系，不是鐵路警察各管一段。必須充分發(fā)揮兩個積極性，既發(fā)揮法制委員會“統(tǒng)”的作用，又要發(fā)揮有關(guān)委員會“?！钡膬?yōu)勢。

審議時(shí)，重點(diǎn)是什么不清楚，重點(diǎn)在哪里不突出，必然影響審議的質(zhì)量，不分一審、二審、三審泛泛地討論，會讓初審與統(tǒng)審脫節(jié)。在審議中，為了避免專門委員會完全憑借自身的閱歷、知識和經(jīng)驗(yàn)來提出審議意見的情形，必要時(shí)，可以讓法制委員會或?qū)ｉT負(fù)責(zé)立法工作的法工委提前介入?yún)⑴c。

3.理順法制委員會與工作委員會的關(guān)系。法制委員會所擔(dān)負(fù)的立法審議職責(zé)，決定了其作為人大專門委員會扮演重要的法律地位。實(shí)踐中，法制委員會審議法律草案的基本做法是先對法工委提出的修改建議進(jìn)行逐條審議，由法工委匯報(bào)各個方面對某一條提出了哪些意見、修改的理由，再由法制委員會成員進(jìn)行審議，決定是否采納。

作為一項(xiàng)政治性、法律性很強(qiáng)的工作，需要相對穩(wěn)定的工作機(jī)構(gòu)為人大及其常委會、為法制委員會服務(wù)，這是基礎(chǔ)，也是保障。法制工作機(jī)構(gòu)有一定的連續(xù)性，對法律、法規(guī)的歷史沿革、相互銜接比較熟悉。所以，地方人大法制委員會在審議地方性法規(guī)時(shí)，必須高度重視法制工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)。endprint

法制委員會提出的審議結(jié)果報(bào)告或表決稿，是提交常委會表決前的最后一次把關(guān)。在統(tǒng)一審議中，不只是僅僅審議法工委提出的建議、意見，必要時(shí)，還要審議沒有接受的意見，不只是審議準(zhǔn)備修改的條文，還要對所有條文進(jìn)行審議。法制委員會如果不對所有條文進(jìn)行審議，就沒有一個部門對法規(guī)案進(jìn)行全面審議，就難以從全局的高度保證立法的質(zhì)量。

法制委員會所做工作就是使工作機(jī)構(gòu)在權(quán)力機(jī)關(guān)的運(yùn)作中保持“中立”，就是強(qiáng)化人大立法工作的主動參與水平，使其“權(quán)力”復(fù)位。

4.規(guī)范后分組審議的議題設(shè)置。法規(guī)案到了最后的常委會審議階段，由于數(shù)量大，審議時(shí)間短，往往容易成了走過場，很多甚至來不及通讀一遍法規(guī)草案，更說不上仔細(xì)研究，還有的過分依賴工作人員，審議馬馬虎虎，完成例行程序，這些都使得權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)大打折扣。

立法實(shí)踐中，常委會審議法規(guī)案，往往采用大會審議和分組審議相結(jié)合的方式，由于常委會組成人員人數(shù)較多，大會審議的時(shí)間非常有限，不可能讓太多的組成人員在全體會議上得到審議發(fā)言的機(jī)會，這就需要通過分組會議的方式，使更多的組成人員有機(jī)會發(fā)表意見。

大會審議的優(yōu)勢在于集思廣益，視野開闊，避免個人認(rèn)識的局限性和片面性；分組審議的優(yōu)勢在于討論和交換意見比較充分，有助于提高審議的深度。目前，分組審議還顯得比較松散。有的發(fā)言未能緊扣議題，有的發(fā)言過于拖沓，有的甚至?xí)┎逡恍╊}外話，應(yīng)當(dāng)對分組審議作出明確規(guī)范，使分組審議同大會審議具有同等的嚴(yán)密程序和法律地位，成為常委會集體行使審議權(quán)的重要途徑。

三、明確每次審議的側(cè)重點(diǎn)

每次審議既有共通問題，也各有側(cè)重。一般來說，一審要側(cè)重審議地方立法的宗旨和意圖，必要性和可行性，結(jié)構(gòu)和技術(shù)規(guī)范問題；二審則應(yīng)把法規(guī)案內(nèi)容的可行性以及是否與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，與本地方已經(jīng)出臺的法規(guī)相銜接作為重點(diǎn)，側(cè)重審議法規(guī)草案存在的主要原則性分歧意見，部門間的協(xié)調(diào)共識問題；三審則要側(cè)重審議地方性法規(guī)之間的銜接問題，進(jìn)行文字技術(shù)把關(guān)。

無論一審、二審還是三審，都要把著眼點(diǎn)鎖定在合法性基礎(chǔ)上，注意立法依據(jù)是否充分、是否同上位法相抵觸、與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重大問題的結(jié)合是否緊密。凡是調(diào)整對象不明確、行政主管部門不明確、法律責(zé)任不明確、有關(guān)管理部門的體制尚未理順、涉及重大問題尚未協(xié)調(diào)解決的，應(yīng)視為立法條件不成熟，暫緩審議。

四、提高審議的公開性和透明度

民眾參與的程度，關(guān)乎立法民主的深度、參與的廣度。應(yīng)發(fā)揮立法參與、民意調(diào)查、立法論證等多渠道、多環(huán)節(jié)的作用，增強(qiáng)立法全程的開放度，避免審議過于內(nèi)部化和隨意性。

目前，全社會對地方立法的進(jìn)程了解甚少，對人大常委會的法定職能和工作機(jī)制也了解甚少。新聞媒體的立法報(bào)道，往往是以會議新聞為主，以會議的片斷和結(jié)果為主，報(bào)道或者是聞其聲而不見其人，或者是見其人而不聞其聲，使社會公眾難以對立法審議有直接的感受。

隨著政務(wù)公開的不斷推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高人大立法工作的透明度。凡是同市民切身利益相關(guān)的法規(guī)案的審議，可以嘗試由電視臺作實(shí)況轉(zhuǎn)播，使常委會委員們反映民心、集中民智、聲情并茂的審議發(fā)言直接同市民見面。此舉，不但可以使市民對法規(guī)產(chǎn)生親近感，知法、懂法從而自覺守法、護(hù)法，而且可以體現(xiàn)對人大立法工作的監(jiān)督，有助于增強(qiáng)常委會組成人員的責(zé)任感，提高常委會的立法審議質(zhì)量。

五、努力提高立法技能

立法技能的提高，一個靠人，一個靠物。立法者水平的高低是決定法規(guī)質(zhì)量的基礎(chǔ)和前提，缺乏必要的立法知識，不能熟練掌握立法的“話語權(quán)”，缺乏應(yīng)有的責(zé)任心，不能盡心盡力地履行自身職責(zé)，就不能保證立法質(zhì)量。實(shí)踐中，有兩種現(xiàn)象應(yīng)引起高度重視。一是不調(diào)查研究，對情況一無所知，不把握審議要點(diǎn)。只有了解真實(shí)情況，掌握豐富材料，才能有言可發(fā)，有話可說，才能言之有物，有的放矢。審議發(fā)言時(shí)“隨便說說”，文不對題，過分糾纏標(biāo)點(diǎn)符號的使用等細(xì)枝末節(jié)，只說感受、談觀點(diǎn)、講看法，不提出可操作的修改建議，不解決實(shí)際問題，只會使人聽了不知所云。二是“諱不直言”，無話可說。敢講真話，敢講實(shí)話，直言相諫是賦予每一位代表、委員的法定權(quán)力與職責(zé)，怕傷了和氣，怕得罪了人，拐彎抹角，隔靴搔癢，不愿觸及深層次問題，不把注意力和審議重點(diǎn)集中到實(shí)質(zhì)性內(nèi)容上，也會讓法規(guī)質(zhì)量大打折扣。要以主人翁的態(tài)度，敢于堅(jiān)持真理，不存偏見，理直氣壯地為人民仗義執(zhí)言，做到“意見提到點(diǎn)子上，審議議到關(guān)鍵處”，言之有理，評之有度，議之有序。

另一個就是物的利用，引入更加科學(xué)、合理的審議手段、技巧，充分利用信息化、大數(shù)據(jù)，豐富立法審議方法。

應(yīng)當(dāng)健全立法審議的數(shù)據(jù)支持系統(tǒng)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)決策的分析技術(shù)，對社會主體及其關(guān)系形態(tài)的痕跡數(shù)據(jù)進(jìn)行追蹤、提取和分析，最大限度地呈現(xiàn)出法律法規(guī)調(diào)整的總體形態(tài)、類型狀態(tài)，以及其中各種因素的關(guān)聯(lián)關(guān)系，將問題導(dǎo)向轉(zhuǎn)換為對策的有效性導(dǎo)向，將法律規(guī)范設(shè)計(jì)的針對性、目的性轉(zhuǎn)換或細(xì)化為回應(yīng)性、實(shí)效性上，避免立法審議中主觀隨意、經(jīng)驗(yàn)決策的依賴或慣性。

（作者系云南省人大常委會法工委副主任）endprint