關(guān)于地方立法權(quán)限與立法規(guī)?？刂?/h1>
2018-01-22 19:16紀(jì)榮榮
人大研究 2018年1期
紀(jì)榮榮
現(xiàn)在有一種不適當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)，只要講到加強(qiáng)某方面工作，不論有無上位法，也不考慮現(xiàn)有法律規(guī)范是否健全，就急于制定相關(guān)地方性法規(guī)，似乎有了地方性法規(guī)，就有了社會(huì)控制手段，相應(yīng)的本領(lǐng)域的問題就會(huì)迎刃而解，陷入一種言必稱立法的泛立法主義誤區(qū)。
黨的十九大報(bào)告明確指出：深化依法治國實(shí)踐，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。這對(duì)新時(shí)代地方立法提出了新的更高的要求。
1979年制定的地方組織法規(guī)定省級(jí)人大及其常委會(huì)行使地方性法規(guī)制定權(quán)，第一次以法律的形式賦予地方立法權(quán)。1982年五屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過的憲法，確認(rèn)了1979年地方組織法規(guī)定的地方立法制度。1986年，再次修改地方組織法，進(jìn)一步規(guī)定省會(huì)市和較大的市的人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。2000年制定立法法時(shí)又增加規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會(huì)也可以制定地方性法規(guī)。2015年修改立法法時(shí)，明確規(guī)定所有設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)都可以根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?？v觀地方立法已走過的不斷發(fā)展壯大歷程，所取得的成果可圈可點(diǎn)，這對(duì)于保障改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，具有重要意義。特別是2015年修改立法法，賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)，地方立法主體進(jìn)一步擴(kuò)充，地方立法的數(shù)量大幅上升。與此同時(shí)，提高地方立法質(zhì)量，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法成為做好地方立法工作的重要課題。
一、正確把握地方立法權(quán)限，維護(hù)法制統(tǒng)一
三十多年來地方立法逐步完善，立法的數(shù)量達(dá)到一定的規(guī)模，立法質(zhì)量不斷有所提高，在地方改革發(fā)展穩(wěn)定等各方面發(fā)揮了重要作用。從我國法律規(guī)范體系看地方立法的性質(zhì)，地方立法從屬于上位法，即從屬于憲法、法律和行政法規(guī)，這種從屬表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是地方立法不得與上位法相抵觸，否則則是無效的。這方面主要是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的情況作具體規(guī)定的立法，通常將這類法規(guī)稱為“實(shí)施性立法”。二是對(duì)一些純屬地方事務(wù)國家不會(huì)立法的事項(xiàng)；或者是國家專屬立法權(quán)以外的事項(xiàng)，國家尚未立法的，地方立法可以試驗(yàn)性與先行性立法，為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)，一旦國家進(jìn)行立法，地方立法與國家立法相抵觸的就要修改或廢止。這方面的立法通常稱之為“創(chuàng)制性立法”。從近些年地方立法的情況看，隨著社會(huì)主義法制的健全和完善，地方立法中實(shí)施性立法逐漸增多，創(chuàng)制性立法逐漸減少，地方立法相對(duì)于國家立法的拾遺補(bǔ)缺的作用更加明顯。這與整個(gè)國家法治建設(shè)的進(jìn)程是相適應(yīng)的。地方立法的定位是非常清楚的，現(xiàn)在關(guān)鍵是提高質(zhì)量。當(dāng)前我國地方立法還不能完全適應(yīng)國家法制建設(shè)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的需要，主要表現(xiàn)在有的地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)之間、地方性法規(guī)之間存在著矛盾或者不協(xié)調(diào)；有的地方性法規(guī)是“大而全”“小而全”，抄上位法的規(guī)定太多，重復(fù)立法比較多；有的地方性法規(guī)比較原則，操作性不強(qiáng)；有的地方性法規(guī)缺乏地方特色，針對(duì)性不強(qiáng)；有的地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)不合理，用語不規(guī)范，邏輯混亂；等等。也就是說，地方立法的工作重點(diǎn)已經(jīng)從加快立法步伐向提高立法質(zhì)量轉(zhuǎn)變。提高立法質(zhì)量已經(jīng)成為當(dāng)前立法工作應(yīng)當(dāng)解決的重要問題。2013年2月，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記在四中全會(huì)決定的說明中強(qiáng)調(diào)：我們?cè)诹⒎I(lǐng)域面臨著一些突出的問題，比如，立法質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問題的有效性不足，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)；立法效率需要進(jìn)一步提高；等等。張德江委員長指出：要“推進(jìn)立法精細(xì)化，盡量具體、明確，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性”[1]。因此，對(duì)我國立法法律制度進(jìn)行完善并切實(shí)貫徹實(shí)施，是提高立法質(zhì)量和水平的重中之重。客觀地說地方立法成績巨大，存在的問題也比較多；方向明確，具體工作還有待完善；總體規(guī)模盤子比較大，質(zhì)量還不夠高；不少立法仍處在起步階段，部門利益傾向尚有待克服。加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量仍是當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時(shí)間需要下大氣力重視和解決的一個(gè)重大課題。
現(xiàn)階段提高地方立法質(zhì)量的一個(gè)重要方面就是正確把握地方立法權(quán)限，維護(hù)法制統(tǒng)一。正確把握地方立法權(quán)限這似乎是一個(gè)比較簡單的問題，立法法第七十三條作出了明確規(guī)定，在地方立法中，屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，以及國家專屬立法權(quán)以外的事項(xiàng)；國家尚未立法的，地方先行制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)會(huì)隨著國家法治的不斷完善，這方面的立法空間將越來越小，這也應(yīng)當(dāng)是單一制國家體制法治推進(jìn)的邏輯必然。國家立法的總目標(biāo)是形成完備的法律規(guī)范體系，地方立法作為法律規(guī)范體系的重要組成部分，必須服從和服務(wù)于法律規(guī)范體系。因此，今后地方立法的事項(xiàng)就是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)。
基于上述認(rèn)識(shí)，地方立法的空間大體厘定，地方立法的權(quán)限也應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)的規(guī)定來把握。從地方立法實(shí)踐看，對(duì)立法空間的掌握是比較準(zhǔn)確的，立法項(xiàng)目的選擇是比較適當(dāng)?shù)?，問題是在具體立法項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)上還存在一些不同認(rèn)識(shí)，有礙法制的統(tǒng)一，需下大力氣加以解決。一是不適當(dāng)?shù)貥?gòu)筑體系，對(duì)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作重復(fù)性規(guī)定，強(qiáng)調(diào)法規(guī)的完整性，貪大求全，形成立法的“四世同堂”“五世同堂”現(xiàn)象，降低了法律、行政法規(guī)相關(guān)規(guī)定的位階，影響了法律、行政法規(guī)的權(quán)威性。對(duì)此，2015年修改立法法時(shí)，在第七十三條專門增加規(guī)定：制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。這個(gè)問題解決方向明確，實(shí)踐中應(yīng)著力推進(jìn)。二是有的立法項(xiàng)目缺乏科學(xué)性、合理性和公正性，具體規(guī)定中存在部門利益傾向，不適當(dāng)?shù)貙?duì)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制作出規(guī)定，違背了法制的統(tǒng)一。這是地方立法長期存在的困擾地方立法質(zhì)量的問題。從法律、行政法規(guī)的規(guī)定看，上位法規(guī)定應(yīng)該是比較清楚的，如行政處罰法第十一條，行政許可法第十五條、第十六條，行政強(qiáng)制法第十條，對(duì)地方立法有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制的設(shè)定和規(guī)定，作出了規(guī)定，這是地方立法作出相關(guān)規(guī)定的法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。從立法工作實(shí)踐看，相關(guān)條款的立法解釋和立法者的目的解釋比較明確，但一些部門對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行學(xué)理解釋和文義解釋，這是不妥當(dāng)?shù)摹７从吃谟械牡胤叫苑ㄒ?guī)的規(guī)定突破了上位法的相關(guān)規(guī)定，與上位法相抵觸，這方面問題在地方立法中并不是個(gè)別現(xiàn)象，應(yīng)引起各方面高度重視。最近，全國人大常委會(huì)法工委對(duì)地方著名商標(biāo)制度進(jìn)行備案審查具體工作，認(rèn)為有關(guān)著名商標(biāo)的地方性法規(guī)缺乏立法依據(jù)，要求各地對(duì)有關(guān)著名商標(biāo)制度的地方性法規(guī)予以清理，適時(shí)廢止。有關(guān)著名商標(biāo)的地方性法規(guī)，是地方越權(quán)立法的一個(gè)鮮活案例。根據(jù)立法法第八條規(guī)定，民事基本制度的事項(xiàng)屬于國家專有權(quán)的立法事項(xiàng)，屬于法律保留的范疇，除非法律作出授權(quán)，否則地方立法不能染指這些事項(xiàng)。民事基本制度就包括有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的制度，如有關(guān)著作權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等方面的制度。在商標(biāo)法律制度中，商標(biāo)法確立了馳名商標(biāo)保護(hù)的法律制度，這一制度是《保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》確定的，我國于1984年加入了該條約，并在商標(biāo)法立法時(shí)將公約規(guī)定的馳名商標(biāo)保護(hù)制度在國內(nèi)法中予以轉(zhuǎn)化。有的地方在馳名商標(biāo)制度之外又創(chuàng)設(shè)了一種地方著名商標(biāo)保護(hù)制度，這不僅違背法制的統(tǒng)一，也違背國內(nèi)市場(chǎng)統(tǒng)一的要求。endprint
二、適度控制地方立法規(guī)模，發(fā)揮地方立法應(yīng)有的作用
對(duì)地方立法的數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，“截至2016年7月底，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)共9915件。其中，省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)5701件，設(shè)區(qū)的市、自治州地方性法規(guī)2936件，自治條例和單行條例967件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)311件”[2]，據(jù)全國人大常委會(huì)的最新統(tǒng)計(jì)，截止到2017年12月5日，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)12559件[3]，地方性法規(guī)數(shù)量之多前所未有，地方性法規(guī)規(guī)模之大前所未有。在全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的大背景下，加強(qiáng)地方立法工作是我們工作的重點(diǎn)，立法工作如何加強(qiáng)是需要認(rèn)真研究和思考的。從社會(huì)治理角度看，促進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要發(fā)揮各種社會(huì)控制手段的作用和功能。當(dāng)然，通過法律的社會(huì)控制無疑是社會(huì)控制的重要形式，立法為法律控制提供依據(jù)和依憑。一個(gè)國家有完善的立法體制，能夠根據(jù)客觀實(shí)際制定法律規(guī)范，提高法律規(guī)范適用的有效性，建立以憲法為核心，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)多層次的法律規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。
就地方立法來說，一方面規(guī)模要適度，另一方面定位要科學(xué)。從地方立法現(xiàn)狀來看，當(dāng)前的地方立法規(guī)模既有在一些領(lǐng)域膨脹的問題，如有的地方一年立十幾部，甚至二十幾部法規(guī)；但同時(shí)也有對(duì)一些領(lǐng)域少有涉及的問題。建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)，立法是前提和基礎(chǔ)，各地重視立法是必然的，但在一些領(lǐng)域立法同質(zhì)化傾向，法律規(guī)范“幾世同堂”問題嚴(yán)重存在?，F(xiàn)在有一種不適當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)，只要講到加強(qiáng)某方面工作，不論有無上位法，也不考慮現(xiàn)有法律規(guī)范是否健全，就急于制定相關(guān)地方性法規(guī)，似乎有了地方性法規(guī)，就有了社會(huì)控制手段，相應(yīng)的本領(lǐng)域的問題就會(huì)迎刃而解，陷入一種言必稱立法的泛立法主義誤區(qū)，這可能會(huì)導(dǎo)致法過度干預(yù)社會(huì)生活，阻滯了社會(huì)的生機(jī)和活力。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)國家和社會(huì)治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。這也揭示一個(gè)道理，就是在社會(huì)治理中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各種社會(huì)規(guī)范的重要作用，多管齊下。
對(duì)現(xiàn)行地方立法進(jìn)行梳理，不少地方性法規(guī)中多是抄上位法的規(guī)定，真正屬于根據(jù)本地實(shí)際作出的規(guī)定很少，有的就是為了立法而立法，這樣的地方性法規(guī)還是少立為好。地方立法應(yīng)進(jìn)行反思和檢討，著力提高立法質(zhì)量，減少與上位法重復(fù)立法的數(shù)量，將有限的地方立法資源用于本行政區(qū)域亟待地方性法規(guī)規(guī)范的事項(xiàng)上，真正發(fā)揮地方立法的效用。法律社會(huì)學(xué)理論告訴我們，在社會(huì)治理中不但要重視法律規(guī)范在社會(huì)治理中的作用，同時(shí)也要重視法律以外的其他形式規(guī)范在社會(huì)治理中的作用，只有通過多種形式的規(guī)范共同發(fā)揮作用，才能建立起良好的社會(huì)秩序。
另一方面，在地方立法中，要科學(xué)認(rèn)識(shí)地方立法的定位，發(fā)揮地方立法應(yīng)有的作用。早在古希臘時(shí)，亞里士多德就說過，“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應(yīng)該本身是制定的良好的法律。”[4]良法是善治之前提，地方立法要努力實(shí)現(xiàn)所立之法為良法，立良法是地方立法的永恒課題。立良法就是要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，所立的法要反映客觀規(guī)律，要符合人民意愿和要求。正如馬克思指出的，“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識(shí)的現(xiàn)行法律之中。如果一個(gè)立法者用自己的臆想來代替事物的本質(zhì)，那么就應(yīng)該責(zé)備他極端任性。”[5]這里我們要特別注意正確把握好地方立法的憲法法律定位，憲法第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會(huì)備案?！钡胤浇M織法對(duì)憲法的規(guī)定作了補(bǔ)充，規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。立法法對(duì)憲法和地方組織法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了重審，擴(kuò)充了地方立法的主體。
從單一制國家制度理論來說，國家權(quán)力由人民直接賦予，地方立法權(quán)來自于中央的授權(quán)，需由法律明確規(guī)定，法律未明確作規(guī)定的，地方不能擅自立法。權(quán)力歸屬不明確時(shí)，由中央定奪。當(dāng)然，在立法中也要注意發(fā)揮地方的能動(dòng)作用。我國憲法規(guī)定中充分考慮了這個(gè)關(guān)系，明確規(guī)定，中央和地方國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則。立法法中對(duì)地方性法規(guī)權(quán)限的劃分方法是，結(jié)合中央立法權(quán)限，對(duì)地方性法規(guī)的權(quán)限作出必要的原則規(guī)定。首先，第八條明確列舉了只能制定法律的事項(xiàng)，這既是全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)，也是制定地方性法規(guī)的禁區(qū)，在這個(gè)范圍以外的事項(xiàng)，地方性法規(guī)可以涉及。其次，在第七十二條中，重申了憲法和地方組織法關(guān)于制定地方性法規(guī)所應(yīng)遵循的不抵觸原則。最后，在第七十三條中規(guī)定了可以由地方性法規(guī)作出規(guī)定的事項(xiàng)，即包括為執(zhí)行法律、行政法規(guī)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)、地方性事務(wù)中需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)以及國家尚未立法需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)明確的一點(diǎn)是，國家法治的不斷完善，地方立法只是起到在堅(jiān)持不抵觸原則的前提下對(duì)法律、行政法規(guī)的補(bǔ)充完善的作用。因此，對(duì)地方立法的作用必須有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，對(duì)地方立法的作用有一個(gè)正確的估量。任何夸大地方立法作用的認(rèn)識(shí)都是不切合實(shí)際的，也是沒有法律依據(jù)的。
注釋：
[1]《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月31日。
[2]《我國現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的數(shù)量》（見第二十二次全國地方立法研討會(huì)會(huì)議交流材料之五），詳見中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.cn/lfzt/rlyw/2016-09/20/comtent_1997847.htm.
[3]中國人大網(wǎng)：http：//law.npc.gov.cn：8081/FLFG/
[4]【古希臘】亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1997年版，第199頁。
[5]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1979年版，第185頁。
（作者系安徽省人大常委會(huì)法工委副主任）endprint
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現(xiàn)在有一種不適當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)，只要講到加強(qiáng)某方面工作，不論有無上位法，也不考慮現(xiàn)有法律規(guī)范是否健全，就急于制定相關(guān)地方性法規(guī)，似乎有了地方性法規(guī)，就有了社會(huì)控制手段，相應(yīng)的本領(lǐng)域的問題就會(huì)迎刃而解，陷入一種言必稱立法的泛立法主義誤區(qū)。
黨的十九大報(bào)告明確指出：深化依法治國實(shí)踐，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。這對(duì)新時(shí)代地方立法提出了新的更高的要求。
1979年制定的地方組織法規(guī)定省級(jí)人大及其常委會(huì)行使地方性法規(guī)制定權(quán)，第一次以法律的形式賦予地方立法權(quán)。1982年五屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過的憲法，確認(rèn)了1979年地方組織法規(guī)定的地方立法制度。1986年，再次修改地方組織法，進(jìn)一步規(guī)定省會(huì)市和較大的市的人大及其常委會(huì)有權(quán)制定地方性法規(guī)報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。2000年制定立法法時(shí)又增加規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會(huì)也可以制定地方性法規(guī)。2015年修改立法法時(shí)，明確規(guī)定所有設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)都可以根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?？v觀地方立法已走過的不斷發(fā)展壯大歷程，所取得的成果可圈可點(diǎn)，這對(duì)于保障改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，具有重要意義。特別是2015年修改立法法，賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)地方立法權(quán)，地方立法主體進(jìn)一步擴(kuò)充，地方立法的數(shù)量大幅上升。與此同時(shí)，提高地方立法質(zhì)量，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法成為做好地方立法工作的重要課題。
一、正確把握地方立法權(quán)限，維護(hù)法制統(tǒng)一
三十多年來地方立法逐步完善，立法的數(shù)量達(dá)到一定的規(guī)模，立法質(zhì)量不斷有所提高，在地方改革發(fā)展穩(wěn)定等各方面發(fā)揮了重要作用。從我國法律規(guī)范體系看地方立法的性質(zhì)，地方立法從屬于上位法，即從屬于憲法、法律和行政法規(guī)，這種從屬表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是地方立法不得與上位法相抵觸，否則則是無效的。這方面主要是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的情況作具體規(guī)定的立法，通常將這類法規(guī)稱為“實(shí)施性立法”。二是對(duì)一些純屬地方事務(wù)國家不會(huì)立法的事項(xiàng)；或者是國家專屬立法權(quán)以外的事項(xiàng)，國家尚未立法的，地方立法可以試驗(yàn)性與先行性立法，為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)，一旦國家進(jìn)行立法，地方立法與國家立法相抵觸的就要修改或廢止。這方面的立法通常稱之為“創(chuàng)制性立法”。從近些年地方立法的情況看，隨著社會(huì)主義法制的健全和完善，地方立法中實(shí)施性立法逐漸增多，創(chuàng)制性立法逐漸減少，地方立法相對(duì)于國家立法的拾遺補(bǔ)缺的作用更加明顯。這與整個(gè)國家法治建設(shè)的進(jìn)程是相適應(yīng)的。地方立法的定位是非常清楚的，現(xiàn)在關(guān)鍵是提高質(zhì)量。當(dāng)前我國地方立法還不能完全適應(yīng)國家法制建設(shè)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的需要，主要表現(xiàn)在有的地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)之間、地方性法規(guī)之間存在著矛盾或者不協(xié)調(diào)；有的地方性法規(guī)是“大而全”“小而全”，抄上位法的規(guī)定太多，重復(fù)立法比較多；有的地方性法規(guī)比較原則，操作性不強(qiáng)；有的地方性法規(guī)缺乏地方特色，針對(duì)性不強(qiáng)；有的地方性法規(guī)結(jié)構(gòu)不合理，用語不規(guī)范，邏輯混亂；等等。也就是說，地方立法的工作重點(diǎn)已經(jīng)從加快立法步伐向提高立法質(zhì)量轉(zhuǎn)變。提高立法質(zhì)量已經(jīng)成為當(dāng)前立法工作應(yīng)當(dāng)解決的重要問題。2013年2月，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出：實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記在四中全會(huì)決定的說明中強(qiáng)調(diào)：我們?cè)诹⒎I(lǐng)域面臨著一些突出的問題，比如，立法質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，有的法律法規(guī)全面反映客觀規(guī)律和人民意愿不夠，解決實(shí)際問題的有效性不足，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)；立法效率需要進(jìn)一步提高；等等。張德江委員長指出：要“推進(jìn)立法精細(xì)化，盡量具體、明確，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性”[1]。因此，對(duì)我國立法法律制度進(jìn)行完善并切實(shí)貫徹實(shí)施，是提高立法質(zhì)量和水平的重中之重。客觀地說地方立法成績巨大，存在的問題也比較多；方向明確，具體工作還有待完善；總體規(guī)模盤子比較大，質(zhì)量還不夠高；不少立法仍處在起步階段，部門利益傾向尚有待克服。加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量仍是當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時(shí)間需要下大氣力重視和解決的一個(gè)重大課題。
現(xiàn)階段提高地方立法質(zhì)量的一個(gè)重要方面就是正確把握地方立法權(quán)限，維護(hù)法制統(tǒng)一。正確把握地方立法權(quán)限這似乎是一個(gè)比較簡單的問題，立法法第七十三條作出了明確規(guī)定，在地方立法中，屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，以及國家專屬立法權(quán)以外的事項(xiàng)；國家尚未立法的，地方先行制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)會(huì)隨著國家法治的不斷完善，這方面的立法空間將越來越小，這也應(yīng)當(dāng)是單一制國家體制法治推進(jìn)的邏輯必然。國家立法的總目標(biāo)是形成完備的法律規(guī)范體系，地方立法作為法律規(guī)范體系的重要組成部分，必須服從和服務(wù)于法律規(guī)范體系。因此，今后地方立法的事項(xiàng)就是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)。
基于上述認(rèn)識(shí)，地方立法的空間大體厘定，地方立法的權(quán)限也應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)的規(guī)定來把握。從地方立法實(shí)踐看，對(duì)立法空間的掌握是比較準(zhǔn)確的，立法項(xiàng)目的選擇是比較適當(dāng)?shù)?，問題是在具體立法項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)上還存在一些不同認(rèn)識(shí)，有礙法制的統(tǒng)一，需下大力氣加以解決。一是不適當(dāng)?shù)貥?gòu)筑體系，對(duì)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作重復(fù)性規(guī)定，強(qiáng)調(diào)法規(guī)的完整性，貪大求全，形成立法的“四世同堂”“五世同堂”現(xiàn)象，降低了法律、行政法規(guī)相關(guān)規(guī)定的位階，影響了法律、行政法規(guī)的權(quán)威性。對(duì)此，2015年修改立法法時(shí)，在第七十三條專門增加規(guī)定：制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。這個(gè)問題解決方向明確，實(shí)踐中應(yīng)著力推進(jìn)。二是有的立法項(xiàng)目缺乏科學(xué)性、合理性和公正性，具體規(guī)定中存在部門利益傾向，不適當(dāng)?shù)貙?duì)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制作出規(guī)定，違背了法制的統(tǒng)一。這是地方立法長期存在的困擾地方立法質(zhì)量的問題。從法律、行政法規(guī)的規(guī)定看，上位法規(guī)定應(yīng)該是比較清楚的，如行政處罰法第十一條，行政許可法第十五條、第十六條，行政強(qiáng)制法第十條，對(duì)地方立法有關(guān)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制的設(shè)定和規(guī)定，作出了規(guī)定，這是地方立法作出相關(guān)規(guī)定的法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。從立法工作實(shí)踐看，相關(guān)條款的立法解釋和立法者的目的解釋比較明確，但一些部門對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行學(xué)理解釋和文義解釋，這是不妥當(dāng)?shù)摹７从吃谟械牡胤叫苑ㄒ?guī)的規(guī)定突破了上位法的相關(guān)規(guī)定，與上位法相抵觸，這方面問題在地方立法中并不是個(gè)別現(xiàn)象，應(yīng)引起各方面高度重視。最近，全國人大常委會(huì)法工委對(duì)地方著名商標(biāo)制度進(jìn)行備案審查具體工作，認(rèn)為有關(guān)著名商標(biāo)的地方性法規(guī)缺乏立法依據(jù)，要求各地對(duì)有關(guān)著名商標(biāo)制度的地方性法規(guī)予以清理，適時(shí)廢止。有關(guān)著名商標(biāo)的地方性法規(guī)，是地方越權(quán)立法的一個(gè)鮮活案例。根據(jù)立法法第八條規(guī)定，民事基本制度的事項(xiàng)屬于國家專有權(quán)的立法事項(xiàng)，屬于法律保留的范疇，除非法律作出授權(quán)，否則地方立法不能染指這些事項(xiàng)。民事基本制度就包括有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的制度，如有關(guān)著作權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)等方面的制度。在商標(biāo)法律制度中，商標(biāo)法確立了馳名商標(biāo)保護(hù)的法律制度，這一制度是《保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》確定的，我國于1984年加入了該條約，并在商標(biāo)法立法時(shí)將公約規(guī)定的馳名商標(biāo)保護(hù)制度在國內(nèi)法中予以轉(zhuǎn)化。有的地方在馳名商標(biāo)制度之外又創(chuàng)設(shè)了一種地方著名商標(biāo)保護(hù)制度，這不僅違背法制的統(tǒng)一，也違背國內(nèi)市場(chǎng)統(tǒng)一的要求。endprint
二、適度控制地方立法規(guī)模，發(fā)揮地方立法應(yīng)有的作用
對(duì)地方立法的數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，“截至2016年7月底，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)共9915件。其中，省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)5701件，設(shè)區(qū)的市、自治州地方性法規(guī)2936件，自治條例和單行條例967件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)311件”[2]，據(jù)全國人大常委會(huì)的最新統(tǒng)計(jì)，截止到2017年12月5日，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)12559件[3]，地方性法規(guī)數(shù)量之多前所未有，地方性法規(guī)規(guī)模之大前所未有。在全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的大背景下，加強(qiáng)地方立法工作是我們工作的重點(diǎn)，立法工作如何加強(qiáng)是需要認(rèn)真研究和思考的。從社會(huì)治理角度看，促進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要發(fā)揮各種社會(huì)控制手段的作用和功能。當(dāng)然，通過法律的社會(huì)控制無疑是社會(huì)控制的重要形式，立法為法律控制提供依據(jù)和依憑。一個(gè)國家有完善的立法體制，能夠根據(jù)客觀實(shí)際制定法律規(guī)范，提高法律規(guī)范適用的有效性，建立以憲法為核心，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)多層次的法律規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。
就地方立法來說，一方面規(guī)模要適度，另一方面定位要科學(xué)。從地方立法現(xiàn)狀來看，當(dāng)前的地方立法規(guī)模既有在一些領(lǐng)域膨脹的問題，如有的地方一年立十幾部，甚至二十幾部法規(guī)；但同時(shí)也有對(duì)一些領(lǐng)域少有涉及的問題。建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)，立法是前提和基礎(chǔ)，各地重視立法是必然的，但在一些領(lǐng)域立法同質(zhì)化傾向，法律規(guī)范“幾世同堂”問題嚴(yán)重存在?，F(xiàn)在有一種不適當(dāng)?shù)恼J(rèn)識(shí)，只要講到加強(qiáng)某方面工作，不論有無上位法，也不考慮現(xiàn)有法律規(guī)范是否健全，就急于制定相關(guān)地方性法規(guī)，似乎有了地方性法規(guī)，就有了社會(huì)控制手段，相應(yīng)的本領(lǐng)域的問題就會(huì)迎刃而解，陷入一種言必稱立法的泛立法主義誤區(qū)，這可能會(huì)導(dǎo)致法過度干預(yù)社會(huì)生活，阻滯了社會(huì)的生機(jī)和活力。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)國家和社會(huì)治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。這也揭示一個(gè)道理，就是在社會(huì)治理中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各種社會(huì)規(guī)范的重要作用，多管齊下。
對(duì)現(xiàn)行地方立法進(jìn)行梳理，不少地方性法規(guī)中多是抄上位法的規(guī)定，真正屬于根據(jù)本地實(shí)際作出的規(guī)定很少，有的就是為了立法而立法，這樣的地方性法規(guī)還是少立為好。地方立法應(yīng)進(jìn)行反思和檢討，著力提高立法質(zhì)量，減少與上位法重復(fù)立法的數(shù)量，將有限的地方立法資源用于本行政區(qū)域亟待地方性法規(guī)規(guī)范的事項(xiàng)上，真正發(fā)揮地方立法的效用。法律社會(huì)學(xué)理論告訴我們，在社會(huì)治理中不但要重視法律規(guī)范在社會(huì)治理中的作用，同時(shí)也要重視法律以外的其他形式規(guī)范在社會(huì)治理中的作用，只有通過多種形式的規(guī)范共同發(fā)揮作用，才能建立起良好的社會(huì)秩序。
另一方面，在地方立法中，要科學(xué)認(rèn)識(shí)地方立法的定位，發(fā)揮地方立法應(yīng)有的作用。早在古希臘時(shí)，亞里士多德就說過，“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應(yīng)該本身是制定的良好的法律。”[4]良法是善治之前提，地方立法要努力實(shí)現(xiàn)所立之法為良法，立良法是地方立法的永恒課題。立良法就是要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，所立的法要反映客觀規(guī)律，要符合人民意愿和要求。正如馬克思指出的，“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識(shí)的現(xiàn)行法律之中。如果一個(gè)立法者用自己的臆想來代替事物的本質(zhì)，那么就應(yīng)該責(zé)備他極端任性。”[5]這里我們要特別注意正確把握好地方立法的憲法法律定位，憲法第一百條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國人民代表大會(huì)備案?！钡胤浇M織法對(duì)憲法的規(guī)定作了補(bǔ)充，規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會(huì)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。立法法對(duì)憲法和地方組織法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了重審，擴(kuò)充了地方立法的主體。
從單一制國家制度理論來說，國家權(quán)力由人民直接賦予，地方立法權(quán)來自于中央的授權(quán)，需由法律明確規(guī)定，法律未明確作規(guī)定的，地方不能擅自立法。權(quán)力歸屬不明確時(shí)，由中央定奪。當(dāng)然，在立法中也要注意發(fā)揮地方的能動(dòng)作用。我國憲法規(guī)定中充分考慮了這個(gè)關(guān)系，明確規(guī)定，中央和地方國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則。立法法中對(duì)地方性法規(guī)權(quán)限的劃分方法是，結(jié)合中央立法權(quán)限，對(duì)地方性法規(guī)的權(quán)限作出必要的原則規(guī)定。首先，第八條明確列舉了只能制定法律的事項(xiàng)，這既是全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)，也是制定地方性法規(guī)的禁區(qū)，在這個(gè)范圍以外的事項(xiàng)，地方性法規(guī)可以涉及。其次，在第七十二條中，重申了憲法和地方組織法關(guān)于制定地方性法規(guī)所應(yīng)遵循的不抵觸原則。最后，在第七十三條中規(guī)定了可以由地方性法規(guī)作出規(guī)定的事項(xiàng)，即包括為執(zhí)行法律、行政法規(guī)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)、地方性事務(wù)中需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)以及國家尚未立法需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)明確的一點(diǎn)是，國家法治的不斷完善，地方立法只是起到在堅(jiān)持不抵觸原則的前提下對(duì)法律、行政法規(guī)的補(bǔ)充完善的作用。因此，對(duì)地方立法的作用必須有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，對(duì)地方立法的作用有一個(gè)正確的估量。任何夸大地方立法作用的認(rèn)識(shí)都是不切合實(shí)際的，也是沒有法律依據(jù)的。
注釋：
[1]《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月31日。
[2]《我國現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的數(shù)量》（見第二十二次全國地方立法研討會(huì)會(huì)議交流材料之五），詳見中國人大網(wǎng)：http：//www.npc.cn/lfzt/rlyw/2016-09/20/comtent_1997847.htm.
[3]中國人大網(wǎng)：http：//law.npc.gov.cn：8081/FLFG/
[4]【古希臘】亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1997年版，第199頁。
[5]《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1979年版，第185頁。
（作者系安徽省人大常委會(huì)法工委副主任）endprint
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