新增財(cái)政事權(quán)的規(guī)范劃分

張方　張?zhí)O蘋(píng)

我國(guó)新增財(cái)政事權(quán)的劃分中存在諸多問(wèn)題，例如法律依據(jù)不明確、缺乏立法權(quán)制衡，常以政策性文件形式表現(xiàn)、常采取“一事一議”模式、不可預(yù)期不穩(wěn)定。國(guó)外對(duì)政府間事權(quán)基本上是依靠立法調(diào)整。雖然立法調(diào)整是法治化規(guī)范化的方式，但立法成本過(guò)高，效率過(guò)低，而我國(guó)當(dāng)下又正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)政治體制的改革，通過(guò)立法調(diào)整必然是高成本的。而此次《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)規(guī)范劃分我國(guó)新增財(cái)政事權(quán)具有重要意義。在構(gòu)建財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮人大立法權(quán)對(duì)中央政府劃分新增財(cái)政事權(quán)的制衡作用，要遵循事權(quán)劃分的一般規(guī)律，制定事權(quán)劃分可行性或科學(xué)性報(bào)告，聽(tīng)取地方意見(jiàn)作為前提，建立中央與地方協(xié)商的平臺(tái)。

2016年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”）的出臺(tái)，是對(duì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的進(jìn)一步落實(shí)。1994年分稅制改革的重點(diǎn)是劃分中央與地方的財(cái)政收入，而此次《意見(jiàn)》是針對(duì)央地財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分開(kāi)展的新一輪財(cái)政體制改革，重點(diǎn)在中央與地方政府財(cái)政支出。財(cái)政事權(quán)的規(guī)范配置是財(cái)政收支規(guī)范劃分的重要基礎(chǔ)。而正是由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的忽視，才導(dǎo)致了我國(guó)央地政府事權(quán)與財(cái)力不相匹配、事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)。此次《意見(jiàn)》提出研究起草政府間財(cái)政關(guān)系法，并提出構(gòu)建財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以解決新增財(cái)政事權(quán)在政府與市場(chǎng)以及央地政府之間的劃分問(wèn)題。但就如何具體構(gòu)建財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，仍舊需要進(jìn)一步的研究與探索。本文從我國(guó)新增財(cái)政事權(quán)劃分中存在的問(wèn)題出發(fā)，借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從而思考如何構(gòu)建我國(guó)的財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

新增財(cái)政事權(quán)劃分中存在的法律問(wèn)題

進(jìn)入21世紀(jì)，伴隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題也日益增多，人民的公共需求也在不斷增加，政府提供基本公共服務(wù)的職能得以擴(kuò)充，政府財(cái)政事權(quán)邊界經(jīng)常發(fā)生變動(dòng)。但在政府新增財(cái)政事權(quán)的劃分中，卻存在著諸多的問(wèn)題。

首先，我國(guó)新增財(cái)政事權(quán)劃分缺少明確的法律法律有廣義和狹義之分，這里僅指狹義的法律，即全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。依據(jù)，也即缺乏人大立法權(quán)的制衡。根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，財(cái)政事權(quán)的增加意味著政府財(cái)政支出的增加，財(cái)政事權(quán)的劃分意味著政府間支出責(zé)任的分配。因此，一方面財(cái)政事權(quán)的劃分應(yīng)當(dāng)要遵守財(cái)政法治主義?！柏?cái)政法治主義要求一切基于國(guó)家權(quán)力或以國(guó)家名義進(jìn)行的收支活動(dòng)，必須依照憲法和法律的規(guī)定進(jìn)行，非經(jīng)法定程序，不以政府更迭和領(lǐng)導(dǎo)人的變更而改變?！绷硪环矫?，財(cái)政事權(quán)的劃分應(yīng)當(dāng)符合財(cái)政民主主義。公共財(cái)政理論認(rèn)為政府是服務(wù)于市場(chǎng)的，政府提供哪些基本公共服務(wù)并不能靠政府自主決定，只有通過(guò)民意的表達(dá)，才能合理確定政府事權(quán)的邊界。但是我國(guó)法律實(shí)踐中很多新增財(cái)政事權(quán)并沒(méi)有明確的法律依據(jù)。

其次，政府間事權(quán)邊界的調(diào)整多以政策性文件形式，新時(shí)期以來(lái)我國(guó)的很多的新增事權(quán)劃分都是以這種形式落實(shí)的，正如有學(xué)者所說(shuō)，“自2003年提出把“三農(nóng)”工作作為黨和政府工作的重中之重以來(lái)，在“三農(nóng)”方而的支出也越來(lái)越多，各級(jí)政府承擔(dān)的“三農(nóng)”支出責(zé)任也不斷增多，農(nóng)業(yè)直補(bǔ)，農(nóng)村公路、農(nóng)村水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新農(nóng)合、新農(nóng)保等社會(huì)保障支出，凡涉及農(nóng)村的支出大多是新增加的支出責(zé)任。而且政府每推動(dòng)一項(xiàng)改革，必然伴隨著事權(quán)和支出責(zé)任的增加，例如，保障性安居工程、醫(yī)療改革，是對(duì)原有缺位的彌補(bǔ)，社會(huì)事業(yè)改革基本靠財(cái)政支出來(lái)推動(dòng)，造成政府支出責(zé)任的增加?！倍@一系列新增的事權(quán)無(wú)不以政策性文件形式頒布。這種政策性文件劃分的形式，固然有著效率較高、程序簡(jiǎn)便的優(yōu)勢(shì)，但是，存在合法性與合理性的問(wèn)題。第一，政府財(cái)政事權(quán)的調(diào)整是政府利用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)職能的變動(dòng)，其變動(dòng)涉及政府與市場(chǎng)關(guān)系的變動(dòng)、公共財(cái)政權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變動(dòng)、政府財(cái)政收入與政府財(cái)政支出的變動(dòng)。而以中央政府的政策性文件調(diào)整財(cái)政事權(quán)，政府的有限理性，將導(dǎo)致人民、地方政府等相關(guān)利益主體的意見(jiàn)難以兼顧，因此，以中央政策性文件調(diào)整財(cái)政事權(quán)有違財(cái)政民主原則。另外，財(cái)政事權(quán)調(diào)整僅僅是通過(guò)政策性調(diào)整有違財(cái)政法治的原則。第二，政策性調(diào)整，不具有可預(yù)期性和穩(wěn)定性，對(duì)于地方政府而言往往很是被動(dòng)，且政策性文件對(duì)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分往往是模糊的，并不具有實(shí)際的操作性，往往導(dǎo)致支出責(zé)任不斷下移，基層政府的財(cái)力愈發(fā)緊張。正如有學(xué)者指出“對(duì)于新增事權(quán)、突發(fā)事權(quán)出臺(tái)增支政策時(shí)，中央政府只負(fù)責(zé)下發(fā)文件，在特殊情況下會(huì)增加一部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，卻硬性化地方基層政府的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)，基層政府只能被動(dòng)接受，如此，新增事權(quán)的支出責(zé)任就自然下移至基層政府?！?/p>

最后，新增事權(quán)在央地政府之間的劃分基本上以一事一議模式為主，缺乏規(guī)范固定的劃分調(diào)整制度和機(jī)制。在這種模式下，事權(quán)劃分較為隨意，無(wú)法通過(guò)固定的制度和機(jī)制穩(wěn)定。由于我國(guó)中央政府居于主導(dǎo)地位，且央地政府之間缺乏有效的財(cái)政協(xié)調(diào)機(jī)制，地方政府往往處于弱勢(shì)地位，其合法利益難以得到相應(yīng)的保障。如上級(jí)部門(mén)出臺(tái)政策，下級(jí)部門(mén)按照比例分?jǐn)?，按照?cái)力和地域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等因素確定分?jǐn)偙壤?，幾乎所有的新增支出都是如此。這樣的事權(quán)劃分模式導(dǎo)致事權(quán)劃分的一事一議模式成為常態(tài)，因項(xiàng)目而異，制度非常零碎，無(wú)統(tǒng)一的設(shè)計(jì)，甚至支出數(shù)據(jù)的統(tǒng)訓(xùn)一也難以獲得。清晰的定位是事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基礎(chǔ)，也是難點(diǎn)。制度的穩(wěn)定性是制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，“一事一議”型的模式只是暫時(shí)性的資金分配方式，并不利于制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和事權(quán)的履行。

國(guó)外新增財(cái)政事權(quán)調(diào)整的啟示

新增事權(quán)的劃分調(diào)整，其實(shí)質(zhì)上仍舊是政府與市場(chǎng)、中央與地方政府之間的事權(quán)分配問(wèn)題，歸根結(jié)底還是財(cái)政分權(quán)的問(wèn)題，借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府間事權(quán)分配的制度，能夠?yàn)槲覈?guó)新增財(cái)政事權(quán)的劃分提供經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

美國(guó)作為一個(gè)聯(lián)邦制的國(guó)家，其聯(lián)邦和州之間不存在行政隸屬關(guān)系，兩者之間權(quán)力由憲法進(jìn)行劃分。美國(guó)憲法列舉了聯(lián)邦政府包括課稅及征收、國(guó)際和州際通商的管理在內(nèi)的17項(xiàng)立法權(quán)限，并例舉了對(duì)州的禁止事項(xiàng)。美國(guó)聯(lián)邦政府的事權(quán)范圍實(shí)際上由聯(lián)邦所享有的立法權(quán)限來(lái)確定，因?yàn)槁?lián)邦法律的實(shí)施都是由聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行的。同時(shí)，美國(guó)憲法賦予了國(guó)會(huì)對(duì)于可由憲法授予權(quán)力引申而來(lái)的權(quán)力立法，這為聯(lián)邦政府事權(quán)擴(kuò)大提供了相當(dāng)大的彈性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，聯(lián)邦政府的事權(quán)通過(guò)國(guó)會(huì)的立法得到了擴(kuò)大，例如，“19世紀(jì)末，美國(guó)貧富分化加劇，偽劣商品盛行，針對(duì)此情況而頒布的《肉品檢查法》和《純粹食品藥品法》使聯(lián)邦政府的事務(wù)管轄范圍擴(kuò)大到食品藥品監(jiān)督領(lǐng)域；面對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，聯(lián)邦政府制定了《緊急銀行法令》，成立了美國(guó)證券交易委員會(huì)，將手伸入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；為安排退役軍人，保證教育公平，聯(lián)邦政府還頒布了《軍人安置法》和《國(guó)防教育法》等，介入始終由州政府扮演領(lǐng)導(dǎo)角色的教育領(lǐng)域?！笨偠灾?，美國(guó)聯(lián)邦與州之間的事權(quán)調(diào)整是在聯(lián)邦憲法給予的彈性空間基礎(chǔ)上，通過(guò)國(guó)會(huì)以及州的立法來(lái)不斷實(shí)現(xiàn)的。無(wú)論聯(lián)邦與州之間事權(quán)如何調(diào)整，這種事權(quán)的劃分始終都是在憲法和法律的控制范圍內(nèi)，都具有明確性。另外，美國(guó)作為一個(gè)判例法國(guó)家，聯(lián)邦法規(guī)在規(guī)范聯(lián)邦與州之間的財(cái)政關(guān)系上也發(fā)揮的重要的作用。聯(lián)邦最高法院通過(guò)對(duì)聯(lián)邦政府以及州政府的行為進(jìn)行違憲性審查，進(jìn)一步界定了政府間的事權(quán)范圍。endprint

法國(guó)作為一個(gè)單一制的中央集權(quán)國(guó)家，則是通過(guò)一系列的法律頒布來(lái)實(shí)現(xiàn)中央與地方政府事權(quán)的調(diào)整。法國(guó)實(shí)施了一系列的地方分權(quán)改革來(lái)調(diào)整中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系?！?983年的《市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和國(guó)家權(quán)限劃分法》，同時(shí)賦予大區(qū)、省和市鎮(zhèn)在各自的區(qū)別內(nèi)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、保健、文化和科學(xué)的管理和發(fā)展，國(guó)家的職能：賦予在這三級(jí)對(duì)于規(guī)劃和住宅的某些職能，并對(duì)這些新翼角的職能給予明確的財(cái)政支持?！?/p>

雖然美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，法國(guó)是單一制國(guó)家，兩國(guó)的央地關(guān)系大相徑庭。美國(guó)是以憲法明確劃分聯(lián)邦與州之間的財(cái)政關(guān)系，法國(guó)可以說(shuō)是中央在財(cái)政關(guān)系中居于主導(dǎo)地位，但是可以看出兩國(guó)仍舊存在一個(gè)共同點(diǎn)，就是對(duì)于政府事權(quán)調(diào)整的規(guī)范化、法治化，而不是依靠強(qiáng)制性的政策性的分權(quán)。“政策性分權(quán)的不利后果就是分權(quán)的不確定性和不穩(wěn)定性，以及由此產(chǎn)生的中央與地方關(guān)系的不明確性和地方政府的不安全感。相對(duì)于政策性分權(quán)，法制化分權(quán)是在法律框架內(nèi)穩(wěn)步進(jìn)行，權(quán)力轉(zhuǎn)移過(guò)程協(xié)調(diào)有序，明確具體?！蓖ㄟ^(guò)立法來(lái)調(diào)整政府間的事權(quán)劃分僅是規(guī)范劃、法治化劃分新增事權(quán)的一種方式。但立法往往耗費(fèi)大量的時(shí)間，成本較高。正如有學(xué)者指出“鑒于我國(guó)目前處于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域的調(diào)整處于多變時(shí)期，政治體制改革也在伊始階段，機(jī)構(gòu)改革隨著認(rèn)識(shí)深入而調(diào)整，如每次變化均啟動(dòng)修法程序，將大大增加立法成本”。因此，在對(duì)我國(guó)新增事權(quán)劃分調(diào)整中既要做到合乎財(cái)政民主、財(cái)政法治原則，也要合理提高效率與控制成本。

關(guān)于我國(guó)財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的思考

此次《意見(jiàn)》提出要建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，即財(cái)政事權(quán)劃分要根據(jù)客觀條件變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，其中指出對(duì)新增及尚未明確劃分的基本公共服務(wù)，要根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求以及各級(jí)政府財(cái)力增長(zhǎng)情況，將應(yīng)由市場(chǎng)或社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)交由市場(chǎng)主體或社會(huì)力量承擔(dān)，將應(yīng)由政府提供的基本公共服務(wù)統(tǒng)籌研究劃分為中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)或中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。此次《意見(jiàn)》提出的財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)于我國(guó)規(guī)范劃分新增財(cái)政事權(quán)具有重要意義。

建立財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的必然性。首先，財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整是公共財(cái)政的應(yīng)有之義。公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上建立的，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的，只有當(dāng)市場(chǎng)不能提供公共需要的前提下，才需要公共財(cái)政的介入。而財(cái)政所服務(wù)的市場(chǎng)又是處于不斷變化之中的，因此，隨著市場(chǎng)的不斷變化，財(cái)政事權(quán)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。其次，目前我國(guó)正處于政治體制改革的時(shí)期，正如張維迎所說(shuō)，未來(lái)三十年，是我國(guó)政治體制改革的三十年。由于財(cái)政事權(quán)與政府的行政管理體制密切相關(guān)，因此伴隨著這種行政管理體制的變更，財(cái)政事權(quán)也勢(shì)必會(huì)發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。最后，從事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力的相互關(guān)系來(lái)看，財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配是應(yīng)然狀態(tài)，財(cái)力與事權(quán)相匹配是實(shí)然狀態(tài)，政府的財(cái)權(quán)與財(cái)力都會(huì)發(fā)生變動(dòng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府財(cái)權(quán)、財(cái)力的變化，相應(yīng)的調(diào)整財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任。因此，即使對(duì)于財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任事先進(jìn)行明確的法律劃分，如制定《財(cái)政收支劃分法》，可以最大程度上避免爭(zhēng)議的產(chǎn)生，但是法律相對(duì)于社會(huì)發(fā)展而言總是滯后的，法律在制定時(shí)應(yīng)當(dāng)為新增事權(quán)預(yù)留一定的調(diào)整空間，并且為財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整從調(diào)整主體、調(diào)整范圍、調(diào)整方式、調(diào)整程序等方面制定一套完善的法律約束機(jī)制，進(jìn)而為我國(guó)財(cái)政事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整提供指向性的規(guī)范劃分模式。

財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的定性?！柏?cái)政權(quán)與行政權(quán)是一體的，行政權(quán)側(cè)重于事，財(cái)政權(quán)側(cè)重于財(cái)?！必?cái)政事權(quán)又可以歸于行政權(quán)領(lǐng)域，近期我國(guó)正開(kāi)展權(quán)力清單制度，各地各級(jí)政府及政府部門(mén)正在制定權(quán)力清單，其中也提及了建立權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，且有學(xué)者認(rèn)為在權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)上建立我國(guó)的事權(quán)清單。那么如何認(rèn)識(shí)權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整制度和財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制呢？表面上是動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的對(duì)象不同，但兩者仍舊存在實(shí)質(zhì)性差異。由于我國(guó)正在推行的權(quán)力清單制度僅是對(duì)政府享有的法定權(quán)力的整理，行政機(jī)關(guān)并不能以權(quán)力清單方式創(chuàng)設(shè)任何一種行政權(quán)力，因此，權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整依據(jù)是法律對(duì)行政權(quán)的修改與調(diào)整，具有被動(dòng)性，受制于立法權(quán)。權(quán)力清單屬于行政自制規(guī)范，因此對(duì)權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整也應(yīng)當(dāng)是行政自制規(guī)范的范疇。而財(cái)政事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制則應(yīng)當(dāng)是立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的限制，通過(guò)確立一套政府動(dòng)態(tài)調(diào)整事權(quán)的機(jī)制保障政府依法劃分財(cái)政事權(quán)，另外，財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整也是政府事權(quán)清單進(jìn)行調(diào)整的前置條件?？傊?，即財(cái)政事權(quán)本身的確定、分配給中央還是政府，都應(yīng)當(dāng)收到立法權(quán)的制衡，而不是單純的行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力調(diào)整。

財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)劃分調(diào)整機(jī)制的具體設(shè)置。如何構(gòu)建我國(guó)的財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制才可以避免我國(guó)現(xiàn)階段在新增事權(quán)劃分中所遇到的一系列問(wèn)題？正是構(gòu)建財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制中必須要考慮的?；谑聶?quán)應(yīng)當(dāng)與支出責(zé)任相適應(yīng)，那么財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整也即對(duì)于新增財(cái)政事權(quán)如何在政府與市場(chǎng)、中央與地方政府之間劃分調(diào)整的問(wèn)題，因此，實(shí)質(zhì)上仍舊是財(cái)政分權(quán)的問(wèn)題。接下來(lái)，筆者便從財(cái)政分權(quán)的角度來(lái)考慮我國(guó)如何構(gòu)建財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

財(cái)政分權(quán)即包括財(cái)政橫向分權(quán)也包括財(cái)政縱向分權(quán)。但是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)更為重視的中央與地方政府之間的縱向財(cái)政分權(quán)，而忽視了財(cái)政橫向分權(quán)。但“財(cái)政橫向分權(quán)是基礎(chǔ)，縱向分權(quán)受制于橫向分權(quán)?！睂?duì)于我國(guó)財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的設(shè)置當(dāng)然無(wú)法擺脫財(cái)政分權(quán)的框架，尤其是我國(guó)現(xiàn)下的財(cái)政橫向分權(quán)?！柏?cái)政橫向分權(quán)以國(guó)家權(quán)力分配為基礎(chǔ)，其間并沒(méi)有太多的特殊之處”。財(cái)政橫向分權(quán)也即財(cái)政權(quán)在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的配置，具體分為立法機(jī)關(guān)的財(cái)政決策權(quán)，行政機(jī)關(guān)的財(cái)政執(zhí)行權(quán)，司法機(jī)關(guān)的財(cái)政爭(zhēng)議解決權(quán)。財(cái)政權(quán)的橫向分立與平衡恰恰是財(cái)政民主主義與財(cái)政法定主義的根本體現(xiàn)。財(cái)政民主主義要求代表民意的立法機(jī)關(guān)通過(guò)財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政預(yù)算審批等財(cái)政決策權(quán)對(duì)政府的財(cái)政執(zhí)行權(quán)進(jìn)行牽制和監(jiān)督，避免政府濫用財(cái)政權(quán)。財(cái)政法定主義政府的財(cái)政行為應(yīng)當(dāng)在法律的規(guī)范控制之內(nèi)。但在我國(guó)人大由于種種原因，其財(cái)政立法權(quán)卻十分的軟弱，處于薄弱的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致我國(guó)行政機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)難以得到有效的制衡。而這也正是我國(guó)在新增財(cái)政事權(quán)劃分中央政府在缺乏法律依據(jù)的情況下，以政策性文件配置中央與地方財(cái)政事權(quán)的根本原因所在。但是我國(guó)這種財(cái)政立法權(quán)與行政財(cái)政權(quán)之間的不平衡正在改善。預(yù)算法的修改就是一個(gè)好的開(kāi)頭，表明我國(guó)立法權(quán)在財(cái)政領(lǐng)域中將發(fā)揮重要的作用，以約束政府的財(cái)政權(quán)。因此，在構(gòu)建財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)劃分調(diào)整機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮我國(guó)全國(guó)人大及其常委會(huì)的財(cái)政決定性作用。首先，這種決定性作用在于政府對(duì)新增事權(quán)的調(diào)整劃分必須是在法律框架之內(nèi)。其次，在具體的新增財(cái)政事權(quán)劃分中，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)全國(guó)人大及其常委會(huì)的制衡作用，來(lái)避免中央政府的隨意劃分。例如，通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)中央劃分新增財(cái)政事權(quán)方案的批準(zhǔn)、通過(guò)對(duì)中央政府劃分新增事權(quán)納入全國(guó)人大或常委會(huì)的備案審查等措施來(lái)制約。與此同時(shí)，將新增財(cái)政事權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整賦予中央政府又體現(xiàn)了動(dòng)態(tài)調(diào)整的靈活性和效率。endprint

財(cái)政縱向分權(quán)，也即一國(guó)各級(jí)政府間縱向的財(cái)政權(quán)限劃分。財(cái)政權(quán)在政府間的縱向分配，包括財(cái)政收入和財(cái)政支出的分配。有學(xué)者將財(cái)政分權(quán)劃分為兩種模式：“對(duì)稱性財(cái)政分權(quán)模式和非對(duì)稱性財(cái)政分權(quán)模式，并指出兩者的財(cái)政收益權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任的匹配程度不同。在對(duì)稱型制度模式下，財(cái)政收益權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任的匹配程度相對(duì)比較高，各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任通常有相應(yīng)的財(cái)政收益權(quán)予以保證。而在非對(duì)稱型制度模式下，財(cái)政收益權(quán)與財(cái)政支出責(zé)任的匹配程度則相對(duì)比較低，一般地方各級(jí)政府承擔(dān)更多的財(cái)政支出責(zé)任，而在財(cái)政收益權(quán)的分配方面則偏向于中央政府?！蔽覈?guó)的財(cái)政分權(quán)是一種非對(duì)稱性財(cái)政分權(quán)模式。而且更為嚴(yán)重的是我國(guó)對(duì)于劃分新增事權(quán)時(shí)，往往將本應(yīng)當(dāng)中央政府或中央政府與地方政府共同承擔(dān)的事權(quán)交由地方程度獨(dú)立承擔(dān)，忽視了財(cái)政事權(quán)在縱向劃分中應(yīng)當(dāng)遵循的一般規(guī)律。因此，構(gòu)建財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)劃分調(diào)整機(jī)制，應(yīng)當(dāng)明確中央政府在具體事權(quán)劃分中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守的依據(jù)，即根據(jù)事務(wù)的受益范圍大小、事務(wù)的復(fù)雜程度等來(lái)確定事權(quán)具體由哪一級(jí)政府承擔(dān)。另外，由于新增事權(quán)的合理劃分并不是一個(gè)單純的法律問(wèn)題，因此，為了合理的劃分，應(yīng)當(dāng)出具新增事權(quán)劃分的可行性與科學(xué)性報(bào)告，以供中央政府合理的配置。

另外，雖然我國(guó)是中央集權(quán)制國(guó)家，中央在一國(guó)之中居于主導(dǎo)地位，但是現(xiàn)今的集權(quán)制國(guó)家都強(qiáng)調(diào)給予地方一定的自主性。且基于事權(quán)與財(cái)力相匹配，中央在劃分財(cái)政事權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分尊重地方的實(shí)際情況，這也是財(cái)政民主原則的要求。但是從我國(guó)新增事權(quán)劃分中來(lái)看，地方成為了中央的執(zhí)行工具。中央往往只負(fù)責(zé)下達(dá)政策文件，而不管地方實(shí)際財(cái)力情況，讓地方承擔(dān)預(yù)算外的財(cái)政支出，而地方在利益訴求難以得到規(guī)范表達(dá)的情況下，也只能通過(guò)預(yù)算外財(cái)政收入以及發(fā)行地方債等不符合法律規(guī)定的行為來(lái)擴(kuò)大財(cái)政收入。因此，在構(gòu)建財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)尊重地方政府的意見(jiàn)和利益訴求，從地方政府的實(shí)際財(cái)力狀況出發(fā)。法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定中央政府在劃分新增財(cái)政事權(quán)時(shí)，將聽(tīng)取地方劃分意見(jiàn)作為前提條件，且要提供一個(gè)中央與地方相互協(xié)商確定財(cái)政事權(quán)劃分的平臺(tái)，將地方意見(jiàn)、以及中央與地方之間的協(xié)商作為新增財(cái)政事權(quán)劃分方案的內(nèi)容之一。

綜上，筆者認(rèn)為我國(guó)財(cái)政事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制應(yīng)當(dāng)由中央政府在法律的授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)調(diào)人大財(cái)政決策權(quán)的制衡作用，遵循嚴(yán)格的事權(quán)劃分規(guī)律，制定可行性和科學(xué)性報(bào)告，將地方政府意見(jiàn)作為劃分財(cái)政事權(quán)的重要條件。endprint