林 琦

福州市臺江區(qū)人民檢察院，福建 福州 350006

一、明確規(guī)定行政壟斷的概念、類型和國家壟斷的范圍

我國《反壟斷法》對行政壟斷的概念和國家壟斷范圍的界定不十分明確、對行政壟斷的表現(xiàn)形式列舉不全，這給反行政壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法工作帶來了一定困難。因此，《反壟斷法》應(yīng)明確界定行政壟斷的概念、類型和國家壟斷的范圍。

第一，明確界定行政壟斷的概念。①可以借鑒俄羅斯等國做法，同時結(jié)合我國法律實踐，將行政壟斷的概念規(guī)定為：除國務(wù)院之外的行政機關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織濫用行政職權(quán)，作出可能導致或者導致限制、排除市場競爭的行為(含不作為)和規(guī)范性法律文件。其中，“濫用行政權(quán)力”具體包括了行使行政權(quán)力不恰當、在權(quán)限之外行使行政權(quán)力以及無權(quán)行使等情形。②

第二，明確行政壟斷具體表現(xiàn)形式的立法界定。我國《反壟斷法》已經(jīng)公布并實施多年，在此過程中，涌現(xiàn)諸多地方保護主義等新的行政壟斷具體表現(xiàn)形式。為了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)能更好更順利地開展工作、及時制止行政壟斷行為，《反壟斷法》應(yīng)補充規(guī)定部門壟斷、行政機關(guān)等政府職能單位之間聯(lián)合實施限制、排除競爭的協(xié)同行為以及地方保護主義的新形式等新的行政壟斷具體表現(xiàn)形式。此外，借鑒俄羅斯等國的做法，“行政機關(guān)給予特定主體的稅收優(yōu)惠待遇、非法的費用優(yōu)惠待遇、債務(wù)特殊處理的優(yōu)惠”也應(yīng)在《反壟斷法》中有所規(guī)定。

第三，細化《反壟斷法》適用除外規(guī)定。《反壟斷法》應(yīng)細化“依照法律規(guī)定有權(quán)開展專營專賣的行業(yè)以及關(guān)乎國家安全和國民經(jīng)濟命脈的行業(yè)”的具體范圍。對于哪些情形應(yīng)該屬于《反壟斷法》適用除外，立法者應(yīng)當經(jīng)過慎重考慮，尤其是不能隨意擴大《反壟斷法》適用除外的范圍。因此，《反壟斷法》還應(yīng)明確劃分自然壟斷行業(yè)的非壟斷業(yè)務(wù)和壟斷業(yè)務(wù)，對于壟斷業(yè)務(wù)要作出明確規(guī)定，明確其原則上不受《反壟斷法》的規(guī)制，但如果利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益，應(yīng)受到反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的處理和制裁。

二、健全行政壟斷法律責任體系

健全的行政壟斷法律責任體系明確規(guī)定了民事責任的方式，甚至一些國家還規(guī)定了懲罰性損害賠償責任，對于行政責任的承擔形式作出較為具體的規(guī)定，規(guī)定了行政壟斷行為的刑事法律責任。而我國目前規(guī)制行政壟斷仍采取單一的法律責任體系方式，達不到威懾行政壟斷實施者的作用。因此，有必要健全我國的行政壟斷法律責任體系，以威懾行政壟斷實施主體、有效規(guī)制行政壟斷行為。

(一)增加刑事責任規(guī)定

大多數(shù)學者贊同在《反壟斷法》中增加行政壟斷的刑事責任，且認為其具有可行性。當然，《反壟斷法》中增加行政壟斷的刑事責任還應(yīng)建立在《中華人民共和國刑法》將部分行政壟斷行為入罪的基礎(chǔ)上。多數(shù)國家的反壟斷法律法規(guī)都明確規(guī)定了行政壟斷的刑事責任。俄羅斯于2002年修訂后的《禁止壟斷及商品市場競爭法》就明確指出，政府機關(guān)及其領(lǐng)導人若出現(xiàn)以下情形之一的，應(yīng)對政府機關(guān)及其領(lǐng)導人苛以刑事責任，包括：①阻礙執(zhí)行聯(lián)邦反壟斷署出具的罰款、警告決定書的；②未按照聯(lián)邦反壟斷署的要求及時執(zhí)行上述決定書的；③觸犯本法的行為在1年之內(nèi)重復發(fā)生的。③此外，日本和美國等國家也有關(guān)于行政壟斷刑事責任的規(guī)定，筆者在此不一一列舉了。鑒于現(xiàn)階段我國反行政壟斷的任務(wù)十分艱巨，筆者認為應(yīng)盡快增加行政壟斷刑事責任的規(guī)定，將部分行政壟斷行為入罪，并苛以刑事責任。這部分行政壟斷行為是指法律、法規(guī)授權(quán)的組織或者行政機關(guān)阻礙或者不執(zhí)行反壟斷執(zhí)法機構(gòu)作出的要求其停止排除、限制市場競爭行為或限期改正的決定書，或者違反《反壟斷法》的行為在1年之內(nèi)重復發(fā)生，情節(jié)嚴重的。④筆者贊同多數(shù)學者的觀點，認為行政壟斷行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)只處罰直接負責的主管人員和其他責任人員，其責任形式包括有期徒刑、罰金、沒收財產(chǎn)等。

(二)完善行政責任規(guī)定

要達到及時有效制止行政壟斷行為的目的，應(yīng)明確細化行政責任的承擔形式，具體包括指令改正、行政處分、撤銷違法行為以及行政處罰等。對于由相關(guān)上級機關(guān)指令改正這一承擔形式，在《反壟斷法》中還應(yīng)補充規(guī)定下級部門應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)予以改正，并將改正情況說明及時地反饋給相關(guān)的上級機關(guān)，否則就要承擔不利的后果如給予相應(yīng)的處分等。撤銷違法行為是指當行政機關(guān)所頒布的公告、意見等規(guī)定含有限制、排除市場競爭內(nèi)容時，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以根據(jù)《反壟斷法》等法律規(guī)定撤銷上述規(guī)定，使之歸于無效。撤銷違法行為還體現(xiàn)為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以根據(jù)《反壟斷法》等法律規(guī)定，撤銷行政壟斷實施者所作出的限制、禁止市場競爭的具體行政行為。行政處罰主要是指反壟斷執(zhí)法機構(gòu)根據(jù)情節(jié)輕重，對壟斷經(jīng)營者所作出的警告、吊銷或暫扣營業(yè)執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)以及罰款等措施，并及時向社會公布相應(yīng)的行政處罰信息。而行政處分主要是視違反《反壟斷法》的情節(jié)輕重，對實施行政壟斷行為的主管人員和其他直接責任人員所作的警告直至開除等措施。

(三)增加民事責任規(guī)定

筆者認為，在《反壟斷法》中增加行政壟斷民事責任規(guī)定的這一做法具有一定的可行性。首先，雖然我國已有行政賠償制度，但其范圍僅限于因具體行政行為造成損害的賠償，不包括抽象行政壟斷行為，意味著僅這部分受害者可以從行政賠償中得到一定的救濟。在實踐中，由于抽象行政壟斷行為的發(fā)生概率要遠遠高于具體行政壟斷行為，為更好保護受害者的合法權(quán)益，因此民事責任的規(guī)定必不可少。其次，我國法律很早就明文規(guī)定，如果國家機關(guān)的工作人員或國家機關(guān)因其侵權(quán)行為而致使市場經(jīng)營者、自然人的合法權(quán)益受到損害的，市場經(jīng)營者、自然人有權(quán)要求上述機關(guān)和人員承擔相應(yīng)的民事責任。⑤由于行政壟斷行為使消費者或用戶、其他經(jīng)營者的合法權(quán)益遭受了侵害，構(gòu)成民事侵權(quán)，因而行政壟斷實施者應(yīng)承擔相應(yīng)的民事責任。

關(guān)于行政壟斷的民事責任，應(yīng)參考借鑒國外的經(jīng)驗做法。例如，《歐盟競爭法》明確規(guī)定，如果其成員國的市場經(jīng)營者、自然人因限制、排除市場競爭行為而遭受到損失的，可以壟斷行為實施者為被告將其起訴至法院，要求其承擔損害賠償?shù)拿袷仑熑巍＂抻秩?，美國的《克萊頓法》和《謝爾曼法》就明確規(guī)定，讓給他人造成損失的行政壟斷實施者承擔懲罰性損害賠償責任，可見其承擔民事責任的主要方式是賠償損失。⑦上述做法的共同點是賦予行政壟斷受害者向法院提起民事訴訟的權(quán)利，以追究行政壟斷實施者的民事責任。筆者建議規(guī)定懲罰性賠償，但不意味著任何行政壟斷行為都可以適用，其范圍應(yīng)僅限于情節(jié)惡劣、后果十分嚴重的行政壟斷行為。在實踐中，行政壟斷也有表現(xiàn)為共同侵權(quán)行為，在這種情況下，侵權(quán)人一般為行政主體以及受行政壟斷保護的經(jīng)營者，此時共同侵權(quán)人應(yīng)負連帶清償責任。

三、健全反壟斷執(zhí)法機構(gòu)相關(guān)規(guī)定

由于我國無統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，而是存在缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導下的多個執(zhí)法主體，容易導致多部門爭奪執(zhí)法或者互相推諉執(zhí)法情形的發(fā)生，不利于制止行政壟斷行為。筆者認為，此可借鑒俄羅斯的成功經(jīng)驗，建議由國務(wù)院設(shè)立統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)如國務(wù)院反壟斷署，下設(shè)各局、署務(wù)委員會、咨議機構(gòu)以及地方分署，國務(wù)院反壟斷署對地方分署進行垂直領(lǐng)導。其中，署務(wù)委員會的主要職責是組織召開署務(wù)委員會全體會議并形成反壟斷工作決議，它是國務(wù)院反壟斷署的常設(shè)議事機構(gòu)，歸國務(wù)院反壟斷署長領(lǐng)導。⑧各局具體包括金融市場監(jiān)督局、交通運輸市場監(jiān)督局、通信市場監(jiān)督局、電力市場監(jiān)督局、反卡特爾局、行政機關(guān)監(jiān)督局以及法規(guī)局等等。地方分署委員會的主要職責是對地方分署的工作進行協(xié)調(diào)、管理，由國務(wù)院反壟斷署署長直接領(lǐng)導，也是國務(wù)院反壟斷署的常設(shè)會議機構(gòu)。國務(wù)院反壟斷署咨議機構(gòu)具體包括反壟斷專家委員會、公共咨議委員會以及地方分署公共咨議委員會。上述咨議機構(gòu)的設(shè)立是為了保障國務(wù)院反壟斷署的決策能夠更加科學、合理，公共咨議委員會的主要任務(wù)是針對《反壟斷法》在施行過程中遇到的困難提出相應(yīng)的解決方案。在不同的市場領(lǐng)域組建反壟斷專家委員會，如電力市場反壟斷專家委員會、通信市場反壟斷專家委員會、廣告市場反壟斷專家委員會等等，上述專家委員會出具的意見對國務(wù)院反壟斷署的執(zhí)法工作具有重要的參考意義。⑨

我國《反壟斷法》應(yīng)授予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)廣泛的權(quán)力如行政裁決權(quán)、執(zhí)法權(quán)和一定的立法權(quán)，確保反壟斷執(zhí)法機構(gòu)處于權(quán)威、獨立的法律地位，以更好地制止行政壟斷行為。對于具體的行政壟斷行為，應(yīng)賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)廣泛的執(zhí)法權(quán)和行政裁決權(quán)，應(yīng)包括立案調(diào)查并作出決定或行政裁決的權(quán)力，決定或行政裁決的內(nèi)容一般有撤銷違法行為、責令相關(guān)責任人向行政壟斷受害者支付賠償金、對受行政壟斷保護的經(jīng)營者處以吊銷營業(yè)執(zhí)照、沒收違法所得等行政處罰、采取行政強制措施、提出行政處分建議等等。但反壟斷執(zhí)法機構(gòu)作出的決定、裁決不具有終局性，當事人如果不服可以向法院起訴。而對于抽象的行政壟斷行為，應(yīng)該授予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)一定的立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，如《反壟斷法》具體實施細則的制定權(quán)、審查規(guī)范性文件以及責令修改或終止法律文件等權(quán)力。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以主動對行政機關(guān)(國務(wù)院除外)頒布的法律文件展開審查，審查其內(nèi)容是否排除、限制市場競爭，進而對其出具是否違反《反壟斷法》的決定或認定書。在認定上述規(guī)范性文件違反《反壟斷法》后，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)有權(quán)責令政府機關(guān)的領(lǐng)導人在一定期限內(nèi)終止或者修改該規(guī)范性文件。逾期未修改、終止的，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有權(quán)建議相關(guān)上級機關(guān)根據(jù)法律規(guī)定對下級部門的主管人員進行處分、罰款；逾期未改正且情節(jié)嚴重的，可以將案件移送檢察院追究主管人員和其他責任人員的刑事責任。另外，建議反壟斷執(zhí)法機構(gòu)也可以通過向法院提起認定行政機關(guān)頒布的違反《反壟斷法》的規(guī)定部分無效或全部無效的申請，由法院認定規(guī)范性文件的效力。

四、規(guī)定行政壟斷受害者救濟途徑

《反壟斷法》并未具體規(guī)定行政壟斷受害者可以通過哪些途徑獲得相應(yīng)的法律救濟。如果行政壟斷受害者的損失不能通過司法等途徑得到相應(yīng)的賠償或補償，這就違背了法律保護自然人、法人以及其他組織合法權(quán)益的基本精神。因此，筆者建議《反壟斷法》應(yīng)規(guī)定行政壟斷受害者享有以下救濟途徑。這些救濟途徑包括：一是可以通過行政復議或行政訴訟的方式取得救濟；二是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)行政壟斷受害者的申請作出行政裁決或主動對行政壟斷行為進行立案調(diào)查并作出行政裁決或決定，但這種決定或裁決不具有終局性，行政壟斷受害者如果不服可以向法院提起民事訴訟，行政機關(guān)等政府職能單位如果不服也可以向法院提起確認行政行為有效之訴；三是行政壟斷受害者可以行政壟斷實施者為被告向法院提起民事訴訟；四是授權(quán)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)向法院提起行政壟斷受害者賠償訴訟，尚未造成損失的，授權(quán)其向法院提起認定行政機關(guān)等政府職能單位頒布的違反《反壟斷法》的規(guī)定部分無效或全部無效之訴。對于以上4種救濟途徑，《反壟斷法》還應(yīng)規(guī)定行政壟斷受害者享有選擇權(quán)，一旦選定其中一種方式后便不能任意更改，否則就違背了一事不再理的訴訟規(guī)則，造成嚴重的法院訴訟負擔。

應(yīng)明確賦予行政壟斷受害者提起行政復議和行政訴訟的權(quán)利，且受害者在提起行政復議或訴訟時可以一同提出損害賠償?shù)脑V訟請求。這一建議的核心在于行政機關(guān)出臺的法律文件應(yīng)當經(jīng)過反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的審查或者法院的司法審查。在實踐中，行政壟斷行為多以制定、頒布規(guī)范性文件限制、排除競爭的形式發(fā)生。因此，傳統(tǒng)抽象行政行為不能提起行政復議和行政訴訟的做法不應(yīng)適用于行政壟斷糾紛案件，否則不利于保護受害者的合法權(quán)益。

行政壟斷受害者通常是不特定的主體如其他經(jīng)營者、廣大的消費者，當某些受害者懼于巨大的訴訟成本等原因而選擇等待其他受害者先行起訴時，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)就可以根據(jù)實際情況，依照《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，代表公共利益向法院提起行政壟斷受害者損害賠償之訴，以實現(xiàn)有效制止行政壟斷并救濟受害者合法權(quán)益的雙重目的。⑩

[ 注 釋 ]

①黃青燕.反壟斷法視野下行政壟斷規(guī)制研究.安徽大學，2009.

②王婉.論行政壟斷的反壟斷法規(guī)制.云南財經(jīng)大學，2013.

③鄭鵬程.行政壟斷的法律控制研究.北京大學出版社，2002：153.

④胡劍波.壟斷犯罪立法研究.中國社會科學出版社，2013：214.

⑤《中華人民共和國民法通則》第121條.

⑥阮方明.歐盟競爭法.中國政法大學出版社，1998：25-26.

⑦丁國峰.反壟斷法律責任制度理論與實踐.云南大學出版社，2013：164.

⑧李福川.俄羅斯反壟斷政策.社會科學文獻出版社，2010：310-319.

⑨李福川.俄羅斯反壟斷政策.社會科學文獻出版社，2010：310-319.

⑩徐曉鳳.我國行政壟斷的反壟斷法規(guī)制研究.中國海洋大學，2009.