我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)區(qū)域差異性財(cái)政補(bǔ)貼研究*

◎常 偉

最近幾年來，我國(guó)出現(xiàn)了多次嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)災(zāi)害，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了巨大的損失，影響了農(nóng)民的正常生活。為了應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害，我國(guó)推出了政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，廣大受災(zāi)農(nóng)民的損失得以減少。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼有效地減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，然而由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，相關(guān)政府部門的財(cái)政實(shí)力差距非常大，怎樣在兼顧社會(huì)公平的前提下，妥善協(xié)調(diào)好中央與地方政府的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策是非常重要的。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)區(qū)域差異性財(cái)政補(bǔ)貼分析

政府針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推出的財(cái)政補(bǔ)貼政策，有助于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)的發(fā)展。在我國(guó)，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距非常明顯，政府財(cái)政補(bǔ)貼政策能夠推動(dòng)和拉動(dòng)各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)的發(fā)展會(huì)反作用于農(nóng)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，有效地緩解區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距，促進(jìn)我國(guó)各地的協(xié)調(diào)發(fā)展?；谡?cái)政補(bǔ)貼的重要性，相關(guān)政府部門應(yīng)從本地區(qū)的實(shí)際狀況出發(fā)，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展的同時(shí)，盡可能地維護(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的公平性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼政策的差別化對(duì)待，從而最大限度地彰顯社會(huì)的公平性。

（一）財(cái)政支出公平評(píng)價(jià)理論視角下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)區(qū)域差異性財(cái)政補(bǔ)貼分析

從本質(zhì)上講，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策出臺(tái)的目的在于維護(hù)社會(huì)財(cái)政支出的公平，促使我國(guó)農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能夠得到更好的發(fā)展。要想實(shí)現(xiàn)公平，最關(guān)鍵的是構(gòu)建科學(xué)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制與矛盾疏導(dǎo)機(jī)制，使得不同類別人群的實(shí)際需要都能夠得到有效的滿足。相關(guān)政府部門應(yīng)有效地整合現(xiàn)有的利益機(jī)制，從而使之契合當(dāng)前社會(huì)多數(shù)人的利益方式。如此一來，社會(huì)資源能夠在更大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)有效流通，從而提高社會(huì)資源的利用率。當(dāng)前，理論界指出財(cái)政支出公平應(yīng)落實(shí)到起點(diǎn)、過程與結(jié)果這幾方面。有關(guān)財(cái)政支出起點(diǎn)公平的有關(guān)觀念是：制定財(cái)政補(bǔ)貼政策的根本出發(fā)點(diǎn)應(yīng)公平，即目標(biāo)理念具備公平性，所規(guī)劃的具體內(nèi)容也應(yīng)該具備公平性。有關(guān)財(cái)政支出過程公平的有關(guān)觀念是：財(cái)政補(bǔ)貼相關(guān)的各項(xiàng)政策在落實(shí)的過程中應(yīng)做到公平，各方利益相關(guān)者具有平等的參與權(quán)等。有關(guān)財(cái)政支出結(jié)果公平的有關(guān)觀念是：所有的社會(huì)成員都能夠公平的享受社會(huì)發(fā)展成本，其該方面的權(quán)利是平等的，他們還應(yīng)該獲得同等的社會(huì)保障權(quán)利。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)帶有明顯的準(zhǔn)公共物品屬性，其相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼也從屬于政策性補(bǔ)貼的范疇，所以，筆者認(rèn)為農(nóng)業(yè)財(cái)政保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼在起點(diǎn)與過程是具備公平性的，關(guān)鍵是財(cái)政支出的結(jié)果也應(yīng)具備公平性［1］。

（二）財(cái)政支出偏好理論視角下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)區(qū)域差異性財(cái)政補(bǔ)貼分析

由于不同地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在顯著差異，導(dǎo)致各地方政府的財(cái)政能力不同，政府在支農(nóng)方面的財(cái)政投入有所不同，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的財(cái)政補(bǔ)貼也是如此，出現(xiàn)一定的地域性差異。也就是說，在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民能夠獲得較高的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障，在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民所能夠獲得的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障比較低。顯然，東西部的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障力度不同，這表明財(cái)政支出結(jié)果存在不公平的問題。

1.地方政府財(cái)政支出偏好。通常地方政府財(cái)政支出的偏好表現(xiàn)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)與本土這幾方面。在規(guī)模方面具體指的是地方政府的流動(dòng)性創(chuàng)造，該方面多和投資密不可分。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這一公共物品具有非常差的外溢性，政府給予該方面的財(cái)政補(bǔ)貼往往不會(huì)產(chǎn)生明顯的溢出效果，這導(dǎo)致很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的財(cái)政支持比較小，經(jīng)濟(jì)水平較好的地區(qū)政府部門則給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度非常大，且這一力度會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高而進(jìn)一步加大。在結(jié)構(gòu)方面，地方政府往往側(cè)重于那些市政建設(shè)、基礎(chǔ)建設(shè)等生產(chǎn)性領(lǐng)域，這些領(lǐng)域能夠產(chǎn)生明顯的績(jī)效。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的財(cái)政支出意愿都比較小。從本土方面來看，不同區(qū)域借助多種因素而將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)分割開來，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展，阻礙了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一體化的發(fā)展，使得不同區(qū)域間的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)發(fā)展水平不一樣，進(jìn)而產(chǎn)生直觀的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外溢性非常差，難以借助短時(shí)間財(cái)政支持而產(chǎn)出明顯的效果，所以不同經(jīng)濟(jì)水平的地方政府會(huì)有不一樣的財(cái)政支出偏好。當(dāng)財(cái)政實(shí)力差距比較大的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)水平較高的地方政府的有更大的能力而對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政不同。這種情況導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支出方面出現(xiàn)顯著的差異性，從而導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)果不公平。

2.中央政府財(cái)政支出偏好。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼來源于兩方面，一方面是中央財(cái)政支出，另一方面為地方財(cái)政支出。從實(shí)際狀況來看，其具體包括兩種模式，一是地方政府獨(dú)立承擔(dān)，另一種是地方政府與中央政府共同承擔(dān)。在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的過程中，地方政府的目標(biāo)是保障農(nóng)民的收入，而中央政府的目標(biāo)是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的非勞動(dòng)力成本投入。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，通過大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)民能夠獲得較高的補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障非常高。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民僅能夠獲得最低的保障，這種情況下中央政府可以給予其必要的財(cái)政補(bǔ)貼，在一些特困地區(qū)，中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼無法全面覆蓋所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入，只有由當(dāng)?shù)卣块T提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼，相應(yīng)的補(bǔ)貼額度比較小，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障比較低。這些現(xiàn)實(shí)狀況會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的收入差距增大，使得政府在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的時(shí)候出現(xiàn)結(jié)果不公平的現(xiàn)象［2］。

二、弱化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼區(qū)域差異性的有效路徑

實(shí)際上，我國(guó)不僅存在著東西部的經(jīng)濟(jì)差距，在同一地區(qū)、同一省內(nèi)部也存在著區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)差距。在提高財(cái)政支出公平性的過程中，地方政府與中央政府都應(yīng)承擔(dān)起自身的職責(zé)，給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)必要的財(cái)政補(bǔ)貼額度。具體額度應(yīng)從各地區(qū)的發(fā)展實(shí)情來定，逐步構(gòu)建起多元化、多層級(jí)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)差異性財(cái)政補(bǔ)貼制度，各級(jí)政府部門應(yīng)相互配合，實(shí)現(xiàn)該方面財(cái)政補(bǔ)貼的統(tǒng)籌管理。針對(duì)特困地區(qū)，相關(guān)政府部門應(yīng)立足于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，以此入手，逐步擴(kuò)展到保障農(nóng)民收入。整個(gè)過程中應(yīng)分階段推進(jìn)，逐步減少區(qū)域間的農(nóng)民收入差距。

一是我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)下的一線城市，如北京、上海等，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值非常小，在GDP中所占比重也僅有1%。但是當(dāng)?shù)卣块T的財(cái)政實(shí)力非常強(qiáng)，當(dāng)?shù)氐墓I(yè)化水平也非常高，農(nóng)民的收入普遍較高。所以，這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼可以由地方政府承擔(dān)。浙江、江蘇與廣東等地的經(jīng)濟(jì)水平也比較高，當(dāng)?shù)卣矒碛凶銐虻呢?cái)政實(shí)力，且本地的工業(yè)化水平非常高，農(nóng)業(yè)在整個(gè)GDP中所占的比重不高，農(nóng)民收入也相對(duì)高很多。針對(duì)這些地區(qū)，地方政府可以承擔(dān)絕大部分的財(cái)政補(bǔ)貼，中央政府則承擔(dān)很少一部分財(cái)政補(bǔ)貼。值得注意的是，海南省也從屬于東部地區(qū)，然而其GDP水平卻比較低，農(nóng)業(yè)在總GDP中所占的比值非常大，也就是說農(nóng)業(yè)對(duì)于海南省來說至關(guān)重要，該省對(duì)于農(nóng)業(yè)有著極高的依賴性，農(nóng)民的主要收入都來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，家庭性的營(yíng)業(yè)收入占據(jù)大部分，這表明當(dāng)?shù)貙?duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有著極高的需求，而地方政府的財(cái)政能力又不強(qiáng)，這種情況下，中央政府有必要給予其更多的財(cái)政補(bǔ)貼支持。從中部地區(qū)來看，山西省的農(nóng)業(yè)在其GDP中所占的比重非常小，還不足1%，農(nóng)民收入水平也相對(duì)低很多，家庭性營(yíng)業(yè)收入在其總收入中不到4%，但是該省對(duì)于農(nóng)業(yè)保障的財(cái)政支持力度非常大，基于此，中央政府有必要給予其一定的財(cái)政補(bǔ)貼，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得到更好的發(fā)展。針對(duì)我國(guó)中部的其他省，中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼力度可以適當(dāng)減小。就我國(guó)西部地區(qū)來看，經(jīng)濟(jì)水平普遍偏低，中央政府承擔(dān)起了大部分的財(cái)政補(bǔ)貼，地方政府承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼較少。針對(duì)新疆與西藏等特困地區(qū)，我國(guó)中央政府有必要承擔(dān)80%以上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

二是我國(guó)同一省市內(nèi)部也存在經(jīng)濟(jì)差異。地方政府在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政支出的過程中，不需要完全由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，可以由各級(jí)政府共同承擔(dān)，也就是說同一省或同一市內(nèi)，根據(jù)具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求，合理地分配財(cái)政支出，從而使得各級(jí)政府部門都能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展貢獻(xiàn)力量，最大限度地保護(hù)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)投入成本與收入［3］。針對(duì)經(jīng)濟(jì)水平較高的區(qū)域，省市縣三級(jí)政府都可以參與到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持中，一方面能夠減輕中央財(cái)政的壓力，另一方面能夠加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的投入，使得本地區(qū)的農(nóng)業(yè)得到較高的保障，促進(jìn)農(nóng)民收入水平的提高。對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，中央財(cái)政與上一級(jí)政府均給予其大力的財(cái)政支持，實(shí)際上，部分地區(qū)對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求非常大，這種多層級(jí)的財(cái)政補(bǔ)貼制度能夠使得該區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民獲得更多的收入與生產(chǎn)成本投入保障，這也是財(cái)政補(bǔ)貼公平性的重要體現(xiàn)，能夠有效地減少各地區(qū)間的農(nóng)民收入差異。

三是我國(guó)特困地區(qū)的自然資源條件比較差，多集中在中部與西部等地。這些地區(qū)的地方政府財(cái)政能力有限，中央政府在立足于保障農(nóng)民生產(chǎn)投入成本的前提下，可以進(jìn)一步保護(hù)這部分地區(qū)農(nóng)民的基本收入。必要的情況下，中央政府可以承擔(dān)起全部的財(cái)政支出，使得該地區(qū)的農(nóng)民擁有足夠的生活保障，同時(shí)，這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)也都能夠得到有效發(fā)展。農(nóng)業(yè)的有效發(fā)展能夠給當(dāng)?shù)貏?chuàng)造更多的效益，促使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平提高，從而使得該地區(qū)與其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距的得以減小。

三、結(jié)束語

在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用，其使得農(nóng)民的生產(chǎn)投入得到保障，為農(nóng)民提供了基礎(chǔ)的收入保障。在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的過程中，各地應(yīng)從實(shí)際情況出發(fā)，構(gòu)建起多層級(jí)、多元化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼制度，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得更高的保障，農(nóng)業(yè)得到更好的發(fā)展。