李 丹

從清末“新政”中央權(quán)力試圖延伸至基層開始，至南京國民政府20世紀30年代所掀起的鄉(xiāng)村建設(shè)運動，伴隨這一系列進程而至的正是基層政權(quán)不斷從縣伸展到區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，使各級基層政權(quán)不論在政治、文化或經(jīng)濟等各方面，都發(fā)生了巨大變化。正是民國時期在大規(guī)模劃分縣區(qū)劃、發(fā)展縣建設(shè)事業(yè)過程中，界線糾紛頻頻發(fā)生，此類糾紛關(guān)涉地方人事、經(jīng)濟教育資源等問題而顯得格外復(fù)雜。廣東省在民國18-25年（1929－1936）間陳濟棠統(tǒng)治下經(jīng)濟獲得高速發(fā)展，各縣為爭奪經(jīng)濟發(fā)展所需之資源，促使縣界糾紛問題愈演愈烈，甚至深刻影響到地方政治格局?？傮w上，目前學(xué)術(shù)界雖已有少量研究成果關(guān)注民國時期的省縣界糾紛,但對民國廣東省的省縣界糾紛少有論及，關(guān)注不夠。本文使用廣東省檔案館所藏民國檔案，試對抗戰(zhàn)前的廣東縣界糾紛問題作一探討。

一、南京國民政府的界線管理

南京國民政府統(tǒng)治初期，縣界混亂與測繪事務(wù)發(fā)展緩慢，是全國性縣界糾紛問題普遍產(chǎn)生的重要因素，同時也推動了南京國民政府的行政區(qū)劃建設(shè)。

20世紀20年代末至30年代初，各省縣政區(qū)不齊、縣界混亂等情況已比較嚴重：各省“插花地”較多；各縣區(qū)域畸形且大小不一，縣行政區(qū)域邊界處多有犬牙交錯之地，界線曲折而極易混淆；再者各縣多有區(qū)域過大之現(xiàn)象，于治理上極為不便；且由于沒有勘定精密的行政區(qū)域邊界，大量行政邊界以習(xí)慣線方式存在，這些習(xí)慣線含混不清，易致生糾紛。以上區(qū)域不整齊、界線不清之種種情況導(dǎo)致諸多問題產(chǎn)生：首先致使行政管理混亂，使人口、賦稅、田畝的統(tǒng)計無從進行，影響政府治理；同時也給國民黨所推行的地方自治帶來諸多不便：地方自治展開的首要工作便是確定自治區(qū)域，自治區(qū)域不明確窒礙自治工作的進行；再者從經(jīng)濟角度看，區(qū)域之不整齊，界線混亂也將導(dǎo)致國家稅收的大量流失，地方經(jīng)濟亦受極大影響；第三，政區(qū)不整齊，界線混亂，糾紛易起，影響地區(qū)團結(jié)及社會穩(wěn)定，界線糾紛成為影響社會穩(wěn)定的重要問題。

由此南京國民政府加強了對界線的管理，主要措施有：

（1）頒布《省市縣勘界條例》，訂立勘界標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)政部在處理界線糾紛過程中苦于沒有一定標(biāo)準(zhǔn)，爭界雙方爭論不休，莫衷一是，遂依據(jù)“土地天然形勢及行政管理之便利，與其他事實問題”，于民國19年（1930）5月制定了勘界的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)《省市縣勘界條例》（以下簡稱《條例》），后經(jīng)行政院令準(zhǔn)于同年6月頒布。[1]此《省市縣勘界條例》主要意圖是針對出現(xiàn)問題而必須進行重定界線的縣行政區(qū)域邊界，并未打算進行全國性的勘界?！稐l例》共有十二款，為簡單的區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)定，劃分標(biāo)準(zhǔn)比較概括，于具體細節(jié)并無規(guī)定?？赡苁歉魇∏闆r各有不同，具體細節(jié)交由各省自己訂立。

（2）頒布《縣行政區(qū)域整理大綱》，對縣行政區(qū)域進行整理。民國20年（1931）內(nèi)政部根據(jù)各省勘界提案，制定《縣行政區(qū)域整理大綱》，作為《條例》的補充辦法，于同年4月間經(jīng)行政院第18次國務(wù)會議議決通過，對于《條例》中九種需要重定界線的情況確定了四條簡單指導(dǎo)原則，以及部分程序規(guī)定。[2]此后中央政府再未頒發(fā)類似的條例，而這兩份條例也算一直指導(dǎo)著各省縣行政區(qū)域整理、勘界工作。

全國各省于是展開縣行政區(qū)劃整理工作，如改定舊有的行政區(qū)域名稱，厘定舊行政區(qū)域界限，設(shè)立新縣治，劃清省縣與縣之間行政界線等，其中河南、河北、浙江、湖北等省份縣行政區(qū)域整理成果較突出。

（3）實行土地測量。南京國民政府一邊著手解決現(xiàn)存界線混亂問題，一邊展開土地測量。民國18年（1929）國民黨三屆2次中央會議議決案責(zé)成參謀本部辦理邊疆測量，成立陸地測量總局，各省也成立了陸地測量局。參謀本部首先進行首都和江寧地帶的土地測量，并開始整理各省陸軍測量機關(guān)，將原來控制不嚴的各省陸軍測量局歸并總局，以便進行全國測量。民國20年陸地測量總局內(nèi)部設(shè)立航測隊，為近現(xiàn)代航空測量開端，其后陸陸續(xù)續(xù)編制出多種新地圖。全國測量總局更于民國25年訂立《完成全國軍用、地籍圖測量計劃綱要》，陸地測量與航空測量同時進行，計劃對全國土地進行測量，完成全國地籍圖與國防軍事及國民經(jīng)濟建設(shè)所需要之種種地圖。

民國期間，南京國民政府加強了行政區(qū)劃和加快對全國土地的測量，但是后期戰(zhàn)事頻繁，南京國民政府完成全國性的地籍測量計劃最終并未實現(xiàn)。

二、國民廣東省的界線糾紛概況

民國18-25年（1929-1936），廣東省處于陳濟棠治下，大力發(fā)展政治經(jīng)濟試圖與中央抗衡，全省經(jīng)濟獲得高速發(fā)展，各縣為爭取經(jīng)濟發(fā)展競相進行各種建設(shè)事業(yè)，使得縣界糾紛問題一時猛增。因此，廣東縣政建設(shè)及縣界糾紛高潮既具有民國建立以后縣政建設(shè)運動及縣界糾紛的普遍特征，又有廣東地方政權(quán)與中央政權(quán)對立與調(diào)和背景下的鮮明特征。

民國18年（1929），廣東省開始有計劃地進行物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃，以政府干預(yù)經(jīng)濟建設(shè)，重點進行間接生產(chǎn)，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供良好條件。民國21年又制定《廣東省三年施政計劃大綱》?！洞缶V》主要強調(diào)物質(zhì)、精神建設(shè)平衡發(fā)展，城市、鄉(xiāng)村兼顧的原則，一切經(jīng)濟措施力求特別注意改良農(nóng)工生活及增進其利益之原則；并計劃整理財政與吏治，進行鄉(xiāng)村、城市政治、經(jīng)濟、教育、救濟、交通事業(yè)建設(shè)，以經(jīng)濟建設(shè)為重。[3]以上可見廣東省從始至終其較為關(guān)注鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展與交通建設(shè)。雖然《廣東省三年施政計劃大綱》并未得以全部實現(xiàn)，但陳濟棠政府一直堅持按該《大綱》加強廣東建設(shè)，三年施政計劃實后仍取得不少成就。就廣東省公路建設(shè)而言，民國18年時，廣東全省公路已建成近8000公里，其區(qū)域內(nèi)公路密度只雄居全國第二。[4]至民國21年底，公路就已筑成10612.81公里,位居全國首位，還占全國已筑公路總里數(shù)將近1/6。[5]民國22年時，粵省已通車公路線有11244公里，名列全國首位。[6]據(jù)民國25年11月廣東公路處統(tǒng)計，全省公路已建成14518公里，長度與密度均居全國首位。[7]在各項建設(shè)事業(yè)中公路線修筑的成就實最為突出。

此外，廣東省內(nèi)縣區(qū)域界線也存在較多問題。如插花地情形嚴重，其形成可溯及在明代厘定各縣疆界時，以各縣田賦多寡不均而將某縣田賦交與另一縣征收，由此形成地在一縣，田賦、訴訟、教育、治安諸端卻屬另一縣的狀況。廣東省的插花地主要集中在順德、東莞、南海等地，信宜縣也有郁南、云浮等縣的插花地。

隨著廣東省縣自治的推行及經(jīng)濟發(fā)展措施的開展，一方面隨著地方自治，田畝、警察、戶籍等事項的推行，另一方面由于公路、工廠等近代經(jīng)濟事業(yè)的進行，土地日益重要，人們要求界線明確劃分的意識逐漸增強。20世紀二三十年代，廣東全省的各類界線糾紛日益增多，鄉(xiāng)界糾紛、縣界糾紛、省界糾紛時有發(fā)生，其中又以縣界糾紛最為突出。據(jù)當(dāng)時檔案、報刊等資料顯示，這一時期廣東一省的縣界糾紛不下50起，糾紛發(fā)生密集且不絕于縷，多數(shù)糾紛至1949年前仍懸而未決，其聲勢頗緊。廣東省縣界糾紛有省內(nèi)縣與縣界線糾紛、省內(nèi)縣與市界線糾紛、本省與鄰省縣界糾紛。其中省內(nèi)縣與市界線糾紛寥寥，目前所見僅有民國24年廣州市與番禺縣之間的糾紛。本省與鄰省縣界糾紛主要是廣東省與廣西省、福建省、湖南省交界處的縣界糾紛：如廣東省欽縣與廣西省邕寧縣爭那陳墟而產(chǎn)生的縣界糾紛案；廣東省封川縣與廣西省蒼梧縣爭木雙墟而產(chǎn)生的縣界糾紛案；廣東省開建縣與廣西省懷集縣之間的縣界糾紛案；廣東蕉嶺六區(qū)上九鄉(xiāng)與福建武平縣之間的縣界糾紛案；民國27-37年廣東連平縣與湖南臨武縣之間的爭界糾紛。

當(dāng)時省內(nèi)縣界糾紛較多，其發(fā)生的原因主要有：（1）爭田畝利益，當(dāng)時廣東省勘界委員會就曾稱此類縣界糾紛甚多。如民國25年（1936）勘界委員會勘定高要、高明的縣界糾紛案，新會、鶴山，因鶴山縣某區(qū)某鄉(xiāng)“越界”到新會某鄉(xiāng)征收更谷而發(fā)生的縣界糾紛案。（2）爭墟場利益。如吳川、茂名爭梅菉墟場，東莞、寶安爭觀瀾墟墟場，番禺、從化爭獅前市，其中最具代表性的是吳川、茂名爭梅菉縣界糾紛。梅菉原來吳川、茂名接壤處的小墟場，隨著墟場貿(mào)易繁盛，兩縣人民不斷前來居住，地域也不斷向周圍拓展并與周圍繁茂村鄉(xiāng)聯(lián)為一體，發(fā)展成為一個商業(yè)較為發(fā)達的大區(qū)域。此梅菉一域本在吳川、茂名地域上拓展而成，雙方各占一部分，界線錯雜不清，以致發(fā)生界線糾紛。（3）爭礦產(chǎn)利益。如三水、花縣爭鳥石巖糾紛。（4）因公路利益，如連平與和平之爭，番禺與從化之爭，羅定與郁南之爭。（5）因行政管轄不明。各縣在行使區(qū)域管轄時亦產(chǎn)生諸多縣界糾紛，如番禺縣與廣州市毗連，界線混亂，早先就因辦理地方自治事宜而發(fā)生管轄爭議。廣州市與番禺、南海交界處也因此出現(xiàn)警察管轄范圍混亂等問題，甚至，民國23年居然發(fā)生省會公安局與番禺縣爭管大沙頭事件。此五類糾紛中，以因辦理地方自治下的田畝征稅、戶口統(tǒng)計、警察管理等各種事宜及因爭奪公路利益和墟場利益而起者為數(shù)最多，反映各縣縣界混亂，導(dǎo)致地方在發(fā)展過程中凸顯的利益分配矛盾。

三、民國廣東省地政管理概況

民國廣東省基本接受南京國民政府在縣政建設(shè)方面的許多舉措，在具體建設(shè)措施上也與中央同步，在許多具體法規(guī)上仍實行南京國民政府頒布的各種縣政法規(guī)或參照實行，如參照《省市縣勘界條例》、《縣行政區(qū)域整理大綱》進行勘界及整理縣行政區(qū)域。但在縣政事務(wù)上，一方面采納中央的縣政條例，一方面拒絕中央內(nèi)政部對廣東省內(nèi)縣政事務(wù)的管理。廣東省的縣行政區(qū)劃建設(shè)同樣集中在縣行政區(qū)域的整理，諸如清理插花地等事項；以及對行政區(qū)域邊界即縣界的勘定與管理；進行土地測量等。

首先整理縣行政區(qū)域，清理插花地。從南京國民政府頒布《縣組織法》、《縣組織實行法》至民國20年（1931）5月反蔣派在廣州成立國民政府后，廣東省所奉行的地方自治條例，基本不脫離民國17年頒布的《縣組織法》的規(guī)劃，以縣—區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)為自治單位。但是要推行自治，首先就是要劃分好自治區(qū)域，自治區(qū)域范圍不確定將窒礙自治工作的推行。為此，廣東省政府一面命令下屬各縣從速劃分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治區(qū)域，一面命其將劃分好的區(qū)域繪制成地圖上呈。民國21年南京中央政府內(nèi)政部向廣東省民政廳下發(fā)《省市縣勘界條例》與《縣行政區(qū)域整理辦法大綱》，廣東省民政廳又命各縣查明各縣界劃情形，并繪具圖說上呈。擬在各縣上呈圖說之后進行區(qū)域整理。但是真正認真執(zhí)行這項工作的縣份并不多，正如民國23年，省民政廳在派出自治協(xié)助員到瓊屬各縣催辦地方自治事宜時才發(fā)現(xiàn)，由于沒有進行劃界，瓊屬各縣仍有大量區(qū)界糾紛發(fā)生。對此，省民政廳訂定《各縣自治區(qū)域圖繪制辦法大綱》下發(fā)各縣，再次催促其將區(qū)劃工作遵章辦理。

除對自治區(qū)域進行劃分外，廣東省也著手進行插花地的整理。廣東省內(nèi)的插花地主要集中在順德、東莞、南海等地，其形成可溯及至明代厘定各縣疆界時，以各縣田賦多寡不均而將某縣田賦交與另一縣征收，由此形成地在一縣，田賦、訴訟、教育、治安諸端卻屬另一縣的狀況。中區(qū)綏靖委員香翰屏與西北區(qū)綏靖委員李漢魂由此在民國22年廣東全省各縣市會議上提議整理廣東省各縣插花地，并擬定辦法由省民政廳令各縣將屬內(nèi)插花地分別查明，繪具圖說呈復(fù)，再由省民政廳審查并派巡查與測量員會縣履勘，最后由省政府核定判決將插花地劃歸所在地管轄。但是對此命令，各縣都不甚積極，一年之后仍未有縣將插花地圖上呈。

其次為設(shè)立專門機構(gòu)管理縣界。廣東省在行政區(qū)域劃分與插花地清理等方面業(yè)績乏善可陳，對界線糾紛的處理以及土地測量的進行則稍有起色。20世紀20年代末，廣東省就已發(fā)生多起縣界糾紛案，如番禺、從化兩縣互爭獅前市，郁南、羅定互爭塔腳等處，連平、翁源互爭貴塘墟等案。省民政廳審議是以為劃疆分治，本無明顯界線，所根據(jù)的多是各縣圖志，各縣圖志每每因個人修撰者意見及能力而有出入，經(jīng)界爭執(zhí)發(fā)生時根本不足以據(jù)，于是強調(diào)要定一處理辦法。此外，省民政廳還認為應(yīng)在爭執(zhí)大量發(fā)生之前厘定界線免除永久糾紛，因此這才有《廣東省各縣境界厘定辦法》的出臺。民國19年省民政廳也將內(nèi)政部頒發(fā)的《省市縣勘界條例》下發(fā)到各縣，要求遵照辦理。省、縣每日公文不斷，在情況未緊急時總是先辦理重要事項，全面性勘定界線工作不僅十分瑣碎，且技術(shù)性高，采購設(shè)備等所需資金又投入頗多，各縣并未認真奉行勘界指令。廣東省政府也未將其視為重要，省民政廳此時除單獨處理幾例縣界糾紛案例外，并未對全省進行勘界以厘定界線，因此勘界事務(wù)最初未有較大成果。

但隨著30年代以后廣東省各縣、區(qū)、鄉(xiāng)及廣東省縣與鄰省縣有關(guān)界線爭執(zhí)而產(chǎn)生的糾紛越來越多，這些糾紛已成為嚴重的社會問題，致使廣東省政府不得不將處理勘定界線一事列為要務(wù)。省政府為此還專門設(shè)置了處理機構(gòu)，同時加快了對土地進行勘丈測量的各項舉措。在界線糾紛劇增的30年代中期，省政府成立了廣東省市縣勘界委員會專門處理縣界糾紛案件。廣東省市縣勘界委員會于民國23年（1934）成立至民國25年撤銷，此勘界委員會僅由三四位委員組成，加上文書、助理亦不過十人，主要負責(zé)解決縣界糾紛，一般派去勘界的測量員也不得不向省民政廳或省財政廳借用，根本無力進行全省勘界，因此勘界委員會除解決了大部分縣界糾紛，立定部分縣界外，并未能實現(xiàn)厘定全省界線的本意。

最后為土地測量工作。民國25年（1936）廣東省開始整理地政，設(shè)立省地政局，測量土地制作地籍圖，縣界糾紛與土地行政事項慢慢開始由省地政局接手進行。隨后廣東省政府也擬定通過廣東省土地整理計劃，也取得部分成果，計有五縣完成土地整理。[8]隨著陳濟棠的去職以及民國26年廣東省成為南京中央政府控制的勢力范圍后，參謀總部則開始對廣東進行測量，繪制軍用圖和地籍圖?？谷諔?zhàn)爭爆發(fā)后，國內(nèi)政局持續(xù)不穩(wěn)定，參謀總部所展開的全國測量計劃也沒有完成。

注釋

[1]《省市縣勘界條例》，第1-3頁。廣東省檔案館藏民國廣東民政廳檔案，3—2—279，第14-16頁。

[2]《縣行政區(qū)域整理辦法大綱》，焦振東、柳如橋：《縣政資料匯編》（上）。重慶：中央政治學(xué)校研究部，第388頁，1939年12月初版。

[3]陳濟棠：《廣東省三年施政計劃大綱提議書》。《廣東西北區(qū)綏靖月刊》，1932年第7期，第1-11頁。

[4]《交通統(tǒng)計：中國二十五省公路密度之比較》（1929年11月制）：廣東省建設(shè)廳編輯處：《廣東建設(shè)》，1929年11月第11期，第39-40頁。

[5]《全國公路干支線里程》：中央統(tǒng)計處編：《全國公路統(tǒng)計》，1935年1月，第1頁。

[6]廣東省調(diào)查統(tǒng)計局編?。骸稄V東省公路概況》，1936年1月，第5頁。

[7]廣東省地方史志編纂委員會編：《廣東省志·政權(quán)志》，廣州:廣東人民出版社，第374頁，2003。

[8]《地政局限期測竣五縣土地》：《廣東國日報》，1936年10月28日，第2張第1版。