◎王允華 楊興東

黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，綠色發(fā)展戰(zhàn)略作為五大發(fā)展理念之一，對農(nóng)村工作的開展具有重要的指導(dǎo)意義。要實現(xiàn)全面建成小康社會的偉大目標(biāo)，離不開鄉(xiāng)村振興。而鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實現(xiàn)，離不開農(nóng)村環(huán)境治理工作的推進(jìn)。在綠色發(fā)展戰(zhàn)略視野下，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理工作，建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的內(nèi)在要求。

一、綠色發(fā)展視野下農(nóng)村環(huán)境治理亟需引入法律機制

農(nóng)村環(huán)境治理是建設(shè)生態(tài)、宜居、美麗鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)，是綠色發(fā)展視野下實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國農(nóng)村因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活和開發(fā)建設(shè)活動造成的水污染、土地污染、空氣污染問題日益嚴(yán)重，農(nóng)村環(huán)境治理工作顯得日益必要而迫切。

第一，農(nóng)村生產(chǎn)及生活污水增長快、處理率低。截止2017年底，我國農(nóng)村大部分地區(qū)的江河湖泊都有不同程度的污染。尤其是生產(chǎn)、生活污水未經(jīng)處理任意排放，加重了地表水和地下水的污染程度，對農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)、生活造成了極大困然。生活污水點多、面廣、難以集中，處理率低；而生產(chǎn)污水導(dǎo)致的農(nóng)村面源污染使農(nóng)村地區(qū)的水污染問題進(jìn)一步惡化。

第二，農(nóng)村土地污染問題突出。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)資料，在保障國家糧食安全，維護(hù)國家長治久安方面具有不可替代的重要作用。近年來，隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，不僅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的農(nóng)藥、化肥殘留急劇增加，造成土壤板結(jié)、肥力下降。同時，農(nóng)村地區(qū)工礦企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的重金屬等也成為我國農(nóng)村土地污染的重要源頭。因此，對于農(nóng)村土地污染問題必須給予足夠重視。如果聽之任之，長此以往，勢必動搖我國的糧食安全。

第三，農(nóng)村空氣質(zhì)量堪憂。近年來，全國各主要城市的霧霾天氣成為各方關(guān)注的焦點。殊不知，我國農(nóng)村地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的京津冀等周邊地區(qū)的農(nóng)村空氣質(zhì)量也正日益惡化，主要原因在于：受環(huán)保政策影響，重化工等污染嚴(yán)重企業(yè)開始從城市向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；農(nóng)村地區(qū)燃煤替代率低，尤其是取暖季分散供暖造成的二氧化碳、硫排放問題嚴(yán)重；農(nóng)作物秸稈問題長期未得到有效解決，秸稈露天燃燒或作為日常生活用能，加重了農(nóng)村地區(qū)的空氣污染。

由此可見，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境污染的嚴(yán)峻程度已經(jīng)到了黨和政府不得不加以重視并予以解決的時候了。當(dāng)前，由農(nóng)村環(huán)境污染問題引發(fā)的農(nóng)村居民環(huán)境維權(quán)等群體性事件時有發(fā)生，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染問題不單單是一個自然環(huán)境的問題，更是當(dāng)前社會面臨的一個嚴(yán)峻的社會問題。要破解如此復(fù)雜的問題，單純依靠傳統(tǒng)的道德或者行政技術(shù)手段，能夠得到一定程度的緩解，但顯然不能從根源上解決。因此，要實現(xiàn)從根源上來破解當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染困局，就亟需引入專門針對農(nóng)村環(huán)境污染問題的法律機制，在法律框架內(nèi)，做到依法有序的進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境治理。同時，隨著社會普法工作的不斷推進(jìn)，依法治國理念逐步深入人心，農(nóng)民依法維權(quán)的意識有所提高，這也為農(nóng)村環(huán)境治理引進(jìn)法律機制提供了良好的社會觀念基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理法律規(guī)制建設(shè)存在的問題

依法治國是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會主義民主國家的重要基礎(chǔ)。因此，我國農(nóng)村環(huán)境治理工作也要在法治框架下開展。目前，我國農(nóng)村環(huán)境治理法律規(guī)制建設(shè)過程中存在的國家環(huán)保立法滯后、環(huán)保執(zhí)法力度不足、群體性環(huán)境維權(quán)法律援助機制不健全等諸多問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)村環(huán)境治理工作的推進(jìn)和綠色發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

（一）國家環(huán)境保護(hù)立法滯后，地方立法積極性不高

當(dāng)前，雖然我國已經(jīng)建立了以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為核心，以《中華人民共和國水污染防治法》等為依托的環(huán)境保護(hù)法律體系。但綜合性法律中的相關(guān)條款對農(nóng)村環(huán)保問題規(guī)定較為籠統(tǒng)，同時由于國家尚未出臺一部針對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專門法律，導(dǎo)致目前在農(nóng)村畜禽糞便處理、土壤污染、農(nóng)作物秸稈綜合利用等重要領(lǐng)域均缺乏規(guī)制依據(jù)。國家針對農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)立法之滯后。環(huán)境保護(hù)立法的初衷是為了調(diào)節(jié)人與環(huán)境之間的關(guān)系，達(dá)到人與自然和諧共處。我國針對環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)制雖多，但大都針對城市，目前尚未出臺一個全國性的針對農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)法規(guī)。農(nóng)村地區(qū)環(huán)保立法工作進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，阻礙了農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理工作的推進(jìn)。而綜合性法律法規(guī)中的相關(guān)條款與農(nóng)村環(huán)境治理契合度較低、針對性較差。當(dāng)前，在綜合性法律中涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)條款數(shù)量較少、針對性和可操作性較差，對農(nóng)村環(huán)境治理工作開展的指導(dǎo)意義不強。由于當(dāng)前農(nóng)村和城市處于同一環(huán)保法律制度框架內(nèi)，法律法規(guī)中規(guī)定的內(nèi)容多以城市為假想地，農(nóng)村地區(qū)環(huán)境治理工作的開展亟需出臺一部全國性的法律為依據(jù)。同時地方政府對于出臺地方性的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法規(guī)積極性也不高，主要原因在于當(dāng)前國家唯GDP 數(shù)據(jù)論英雄的考核體制，導(dǎo)致地方政府對于推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法積極性不高。在多數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的印象中，環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終處于天平的兩端。一旦推進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境治理立法進(jìn)程，勢必會給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展套上“緊箍咒”。因此多數(shù)地方政府抱著能拖就拖的態(tài)度應(yīng)對地方環(huán)保立法，只要上級行政主管部門沒有硬性要求，地方政府往往處于推一推、動一動的狀態(tài)。中央政府意識到這一問題的存在，開始試點將自然資源保護(hù)狀況納入地方主要負(fù)責(zé)同志政績考核指標(biāo)體系，但目前尚處于探索階段。另外，由于城市經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)大于農(nóng)村，地方政府的施政重點始終偏重于城市，對農(nóng)村環(huán)境治理工作重視程度不夠。推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理工作立法，不可避免的要增加地方財政對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入力度。由于農(nóng)村地區(qū)點多面廣，財政資金投入不足難以見到成效；財政資金投入多了，地方財力又不允許。因此，地方政府目前往往對農(nóng)村環(huán)境治理立法猶豫觀望、積極性不高。

（二）事前預(yù)防機制缺失，事后執(zhí)法力度不足

亡羊補牢不如曲突徙薪，對于農(nóng)村環(huán)境污染的事前預(yù)防優(yōu)于污染發(fā)生之后的環(huán)境治理。但是，當(dāng)前“誰污染、誰治理、誰開發(fā)、誰保護(hù)”原則在實踐當(dāng)中卻往往體現(xiàn)為重治理、輕保護(hù)。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事前預(yù)防機制缺失，首先，對于作為農(nóng)村環(huán)境主要污染源的農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便、重金屬等產(chǎn)業(yè)缺少事前的統(tǒng)一規(guī)劃，重視事后監(jiān)管，忽視事前預(yù)防。產(chǎn)生這一問題的主要原因，一方面在于事前對污染源的預(yù)防缺少明確的法律依據(jù)，而事后的懲戒往往更加簡單直接，便于操作。另一方面，對污染源的事前預(yù)防要以完備的環(huán)保監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)為依據(jù)，當(dāng)前在我國農(nóng)村地區(qū)往往尚未具備這方面的條件。其次，高風(fēng)險污染企業(yè)強制責(zé)任保險制度尚處于起步階段，效果欠佳。由于城市環(huán)保檢查力度持續(xù)加強，眾多高污染企業(yè)開始由城市向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移。但農(nóng)村地區(qū)對于高風(fēng)險污染企業(yè)尚未建立起完備的環(huán)保風(fēng)險強制保險制度，一旦出現(xiàn)環(huán)保問題，往往陷入曠日持久的訴訟大戰(zhàn)，農(nóng)村弱勢群體的利益得不到及時有效的保障。而且，在事后的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法過程中，也存在著執(zhí)法力度不足的問題。當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度不足面臨體制和現(xiàn)實兩方面的原因，首先，從體制角度來說，各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門隸屬于本級政府，環(huán)境保護(hù)工作難以切實做到客觀、獨立。由于本級政府與環(huán)保部門之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，造成環(huán)保部門處境尷尬。在地方政府重大項目準(zhǔn)備上馬時，環(huán)保部門要從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)，充當(dāng)項目上馬的“急先鋒”，為項目上馬進(jìn)行環(huán)保背書；在出現(xiàn)重大環(huán)保責(zé)任事件時，地方環(huán)保部門又成為當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染的“替罪羊”，要承擔(dān)環(huán)保問責(zé)的直接責(zé)任。地方政府往往從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度出發(fā)，對污染問題睜一只眼、閉一只眼，這也極大的損害了環(huán)境保護(hù)部門從業(yè)人員的工作積極性。其次，從現(xiàn)實角度來說，政府財政資金對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的投入力度不足，嚴(yán)重制約了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的開展與推進(jìn)。從全國來看，主要的工業(yè)污染源在城市。長期以來，國家對城市環(huán)保的投入力度遠(yuǎn)大于農(nóng)村。當(dāng)前，我國農(nóng)村環(huán)境治理面臨的難點之一就是財政資金對農(nóng)村環(huán)保投入不足，農(nóng)村地區(qū)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)村地區(qū)環(huán)保專業(yè)人才缺失、環(huán)保機構(gòu)向農(nóng)村延伸不夠，尚未建立農(nóng)村基層環(huán)保監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

（三）法律援助機制不健全，污染企業(yè)違法成本低

當(dāng)前，對農(nóng)村環(huán)境污染群體性事件的法律援助機制不健全。影響較大的農(nóng)村環(huán)境污染事件往往涉及較多個體，集體訴訟協(xié)調(diào)難度大、訴訟成本高、維權(quán)難。例如：2009年8月，陜西省鳳翔縣發(fā)生的血鉛超標(biāo)事件。由于東嶺集團(tuán)的鉛鋅冶煉公司違規(guī)排放污染物，造成數(shù)百個農(nóng)村家庭的六百多名兒童血鉛超標(biāo)。情緒激動的家長在廠區(qū)門口進(jìn)行圍堵，一些村民圍堵了途經(jīng)村口的冶煉廠車輛。涉事公司附近數(shù)百村民沖擊廠區(qū)，廠區(qū)鐵路專用線近三百米圍墻掀翻，造成大規(guī)模群體性事件。最終，陜西省相關(guān)部門對11 名責(zé)任人進(jìn)行了處罰，但相關(guān)患病兒童的后續(xù)治療、康復(fù)問題仍需通過訴訟渠道解決。法律援助機制不健全，普通群眾利益難以得到有效保護(hù)。利益受損群眾訴訟成本高、維權(quán)難，難以真正體現(xiàn)社會公平正義。與此形成鮮明對比的是，污染企業(yè)違法成本低。環(huán)境污染責(zé)任主體不清，由于污染造成的損失難以量化，“誰污染、誰治理”的要求又過于寬泛。環(huán)境污染企業(yè)往往將污染責(zé)任推給直接實施的個人，最終往往以對直接責(zé)任人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰了之。而對于與直接責(zé)任人存在雇傭關(guān)系的相關(guān)污染企業(yè)，懲戒力度的嚴(yán)重不足，從而難以對企業(yè)的環(huán)境污染行為真正起到震懾作用。例如，2015年11月，山東晨鳴紙業(yè)等偷排廢水、廢氣、固體廢物，形成了以壽光市、東營市局部村鎮(zhèn)為主的廢渣分揀場地和油墨渣堆放、填埋場地，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活環(huán)境，引起當(dāng)?shù)匕傩盏膹娏也粷M。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，僅晨鳴紙業(yè)一家2015年污染物處理費用就比2014年減少近千萬元，但對其偷排問題最后的處罰也不過僅僅數(shù)百萬元。

三、綠色發(fā)展視野下農(nóng)村環(huán)境治理法律規(guī)制建設(shè)路徑

綠色發(fā)展視野下，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理法律規(guī)制建設(shè)，必須從推進(jìn)國家環(huán)保立法進(jìn)程著手，強化事前預(yù)防與事后監(jiān)督體系建設(shè)，同時加大對農(nóng)村環(huán)境污染群體性事件的法律援助，切實保護(hù)農(nóng)村弱勢群體的環(huán)保權(quán)益。

（一）推進(jìn)國家環(huán)保立法進(jìn)程，提高地方立法積極性

推進(jìn)國家環(huán)保立法進(jìn)程，逐步健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系。推動政府相關(guān)部門出臺專門的農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)，建立起完善的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系，將農(nóng)村環(huán)保立法從國家環(huán)保法律體系中凸顯出來?？梢钥紤]在對《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》修訂時增加和明確關(guān)于農(nóng)村環(huán)境治理的條款，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)法對農(nóng)村環(huán)境治理的引導(dǎo)作用。一方面，要明確農(nóng)民對于農(nóng)村環(huán)境治理應(yīng)享有的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和環(huán)境參與權(quán)等。另一方面，要以環(huán)保立法的形式推動地方出臺相應(yīng)的農(nóng)村環(huán)境治理規(guī)范性文件，填補相關(guān)規(guī)定的空白。同時，可以嘗試針對農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便等制定針對性較強的單行法規(guī)，增強對農(nóng)村環(huán)境治理日常工作的指導(dǎo)。而在地方政府層面，要提高其環(huán)境保護(hù)立法的積極性。國家改革唯GDP 數(shù)據(jù)的考核體制，將農(nóng)村環(huán)境治理工作成績納入地方主要負(fù)責(zé)同志考核指標(biāo)體系，作為地方主要負(fù)責(zé)同志政績考核的內(nèi)容之一。同時可以嘗試推行農(nóng)村環(huán)境治理一票否決制，對于任期內(nèi)推動農(nóng)村環(huán)境治理工作不力，甚至出現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村環(huán)境污染群體性事件地區(qū)的主政官員，一定年限內(nèi)取消其評優(yōu)、晉升資格。通過發(fā)揮考核制度的指揮棒作用，提高地方政府對于農(nóng)村環(huán)境治理工作的重視程度。地方政府主要負(fù)責(zé)同志也要切實轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，真正領(lǐng)會“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)發(fā)展思想。切實以習(xí)近平總書記提出的五大發(fā)展理念為工作指南，將綠色發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹實施擺在各項工作的突出位置。

（二）建立事前預(yù)防機制，強化環(huán)保執(zhí)法力度

牢固樹立預(yù)防為主、治理為輔的農(nóng)村環(huán)境治理觀念，建立主要污染源事前預(yù)防制度。地方政府要加強對農(nóng)村高污染產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、引導(dǎo)力度。例如，對于畜禽糞便可以嘗試建立統(tǒng)一的畜禽養(yǎng)殖區(qū)，將畜禽糞便集中統(tǒng)一處理。加大對利用畜禽糞便生產(chǎn)生物有機肥等相關(guān)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持力度。對于農(nóng)作物秸稈，可以嘗試在糧食主產(chǎn)區(qū)附近支持建立一部分畜禽養(yǎng)殖小區(qū)，使秸稈就近轉(zhuǎn)化為畜禽飼料；也可以引導(dǎo)具備條件的地區(qū)建立秸稈固體燃料加工生產(chǎn)線，減少露天焚燒秸稈造成環(huán)境污染的同時，努力實現(xiàn)農(nóng)作物秸稈經(jīng)濟(jì)價值的最大化。同時，也要強化地方環(huán)保部門的執(zhí)法力度，國家要調(diào)整環(huán)保機構(gòu)頂層設(shè)計，切實把農(nóng)村環(huán)境治理工作放在同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的地位來抓。要改革環(huán)保部門與地方政府的隸屬關(guān)系，從現(xiàn)在的由地方政府領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橛森h(huán)保部垂直管理，保障地方環(huán)保部門開展環(huán)保督查工作的獨立性。加大各級財政資金對于農(nóng)村環(huán)境治理工作的投入力度，給予農(nóng)村環(huán)境治理工作開展充足的經(jīng)費保障，配備足夠數(shù)量的專業(yè)環(huán)保督查工作人員，建立起覆蓋城鄉(xiāng)的環(huán)保督查、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，增強對污染物偷排企業(yè)、個人的震懾作用。同時，可以嘗試以智能手機為平臺，開展農(nóng)村環(huán)境污染有獎舉報活動，打一場農(nóng)村環(huán)境治理的人民戰(zhàn)爭。

（三）建立健全法律援助制度，提高污染企業(yè)違法成本

要建立健全對涉及農(nóng)村環(huán)境污染群體性事件的法律援助制度。各基層政府可以充分利用法律科研單位、大中專院校等法律援助社會資源，建立起制度化的農(nóng)村環(huán)境污染群體事件的法律援助制度，切實維護(hù)農(nóng)村弱勢群體的環(huán)保權(quán)益，維護(hù)社會公平正義。而中央政府可以從司法層面啟動農(nóng)村環(huán)境公益訴訟制度，破解農(nóng)村環(huán)境污染群體事件中廣大群眾訴訟成本高、維權(quán)難的問題。農(nóng)村環(huán)境公益訴訟制度的建立，將會對農(nóng)村環(huán)境治理工作的推進(jìn)起到至關(guān)重要的作用。與此同時，要大幅提高污染企業(yè)違法成本，使其不敢污染。從法律層面降低環(huán)境污染罪的“門檻”，可以嘗試將原來的七年刑罰上限修改為上不設(shè)限，增強對環(huán)境違法行為單位和個人的震懾力。另一方面，可以嘗試事前與污染高風(fēng)險企業(yè)簽訂環(huán)保承諾書。一旦出現(xiàn)環(huán)保問題，對環(huán)境污染企業(yè)與直接責(zé)任人實施雙罰制度。除經(jīng)濟(jì)處罰外，建議對企業(yè)附加實施停業(yè)整頓或計入企業(yè)誠信檔案，一定年限內(nèi)取消該類企業(yè)申請國家環(huán)境保護(hù)專項資金補助的資格。

綠色發(fā)展戰(zhàn)略是黨中央確定的實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的五大發(fā)展戰(zhàn)略之一。農(nóng)村環(huán)境治理的法律規(guī)制建設(shè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和踐行綠色發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。因此，只有從推進(jìn)國家環(huán)保立法進(jìn)程著手，注重強化農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力度，不斷提高污染排放企業(yè)違法成本。才能切實推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理工作進(jìn)程，為建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村奠定堅實的基礎(chǔ)。