◎張可飛

鑒于土地是稀缺資源，因此土地的使用備受國(guó)家的關(guān)注，各個(gè)國(guó)家分別根據(jù)其自身的基本國(guó)情，建立了具有針對(duì)性的促進(jìn)本國(guó)進(jìn)步的土地制度。在如今新時(shí)代高速發(fā)展的趨勢(shì)下，我國(guó)城市化速度也得以提升。與此同時(shí)，城市和鄉(xiāng)村的土地使用方向上的爭(zhēng)議越來(lái)越大，由于目前我國(guó)農(nóng)村土地法律制度仍存在一定的問(wèn)題，所以要從我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況入手，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌環(huán)境下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況進(jìn)行分析，保障我國(guó)現(xiàn)有的耕地使用面積不被減少是重中之重，并在這一基礎(chǔ)上為農(nóng)村土地法律制度給予具體的解決方式。合理的規(guī)劃土地且完善與之相關(guān)的法律機(jī)制，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中土地使用的沖突，與此同時(shí)，進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀加以改善。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展促使農(nóng)村建設(shè)用地制度的完備加快進(jìn)程

1.村莊建設(shè)需要大量土地使用面積

以筆者所收集得到的資料來(lái)看，我國(guó)鄉(xiāng)村占用的土地面積總數(shù)目約為城市占地面積總數(shù)的4.6 倍，而且大多被村民隨意使用，甚至很大一部分作為閑置的建設(shè)用地。我國(guó)農(nóng)民居住使用的用地面積約為16.4 萬(wàn)平方公里，而人均占地面積高達(dá)185 平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市居民的人均占地面積，且嚴(yán)重高于我國(guó)的農(nóng)村人均用地面積相關(guān)條例。也就是說(shuō)，我國(guó)相關(guān)部門(mén)要對(duì)土地使用情況進(jìn)行嚴(yán)格的管制，盡可能降低土地資源的浪費(fèi)，從而大大提升我國(guó)土地的利用率，這一措施將為城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的用地日益焦灼的矛盾提供有效的解決方式。

2.農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的剛性需求確定了農(nóng)村建設(shè)用地面積將繼續(xù)走高

黨中央的經(jīng)濟(jì)會(huì)議曾清晰表達(dá)，“要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)，加快推進(jìn)農(nóng)村道路、飲水、電網(wǎng)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)這一舉措的實(shí)施，從某個(gè)方面來(lái)說(shuō)，意味著對(duì)土地使用面積的需求量也會(huì)隨之大大提升。而推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也就是提高農(nóng)民的收入水平，也對(duì)可使用土地有著一定的需求量。這二者就產(chǎn)生了矛盾沖突，如何既能降低農(nóng)民人均占地面積，且還能推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。若想解決這一矛盾，只能夠利用非農(nóng)建設(shè)用地的法律制度的改革，從而滿足新農(nóng)村建設(shè)對(duì)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的需求。與此同時(shí)，盡可能的使閑置建設(shè)用地的使用情況活躍起來(lái)。此舉有效的限制了建設(shè)用地快速向外擴(kuò)張的趨勢(shì)，從而確保土地供應(yīng)及滿足了建設(shè)過(guò)程中的需求，也有效地保護(hù)了耕地面積不會(huì)減少。

二、農(nóng)村土地管制情況及發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

1.村民違法圈地建個(gè)人住宅，嚴(yán)重浪費(fèi)集體土地面積

隨著最近幾年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的急速提升，部分先富的農(nóng)民為了方便個(gè)人的交通，沿著公路侵占原有的田地來(lái)修建新的住宅，而原本的住宅卻因?yàn)閭€(gè)人原因并未被摧毀，如此就產(chǎn)生了目前我們所看到的“空心村”。根據(jù)保守估計(jì)，邯鄲縣內(nèi)絕大部分的村落都有“空心村”這一狀況，空心的程度各不相同。在邯鄲縣的225 個(gè)村落中，大約兩萬(wàn)畝的面積都是“空心村”，占總體面積的三成左右。不只是這一個(gè)縣，河南省也存在著數(shù)量不小的“空心村”，再加上閑置的工礦廢棄用地和磚瓦窯的閑置場(chǎng)地，保守預(yù)測(cè)，總面積約達(dá)200萬(wàn)畝。還有濟(jì)南市的農(nóng)村居民內(nèi)部的閑置土地占比例很多，使該地區(qū)的土地利用率大打折扣。根據(jù)該地區(qū)相關(guān)部門(mén)的數(shù)據(jù)顯示，濟(jì)南市的農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部大約有10.66%的土地目前處于閑置的狀態(tài)，也就是約6814 公頃的土地。

2.村委會(huì)隨意批準(zhǔn)隨意占用集體土地面積

由于農(nóng)民本身并不是集體土地使用權(quán)力的主題，并沒(méi)有權(quán)利來(lái)出面保護(hù)屬于整個(gè)村落的集體土地。由于農(nóng)村人口關(guān)系的復(fù)雜性，村民小組長(zhǎng)等和村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)有著一定的親屬關(guān)系或者利益關(guān)系，而且村民小組并沒(méi)有專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)行使其權(quán)利，也就是說(shuō)，即便村里有村民小組在運(yùn)行，也不能夠保證有效保護(hù)村民的集體土地。鑒于一些土地相關(guān)的執(zhí)法部門(mén)的錯(cuò)誤執(zhí)法方式，且集體土地的權(quán)利主體并沒(méi)有明確的歸屬，村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)及其成員及其有可能為了一己私利而隨意占用集體用地，進(jìn)而產(chǎn)生大量的集體用地被違法占用這一現(xiàn)象。

3.部分政府部門(mén)濫用職權(quán)隨意侵占集體土地

隨著城市的發(fā)展，城市的規(guī)模也在不斷地?cái)U(kuò)展，因此勢(shì)必會(huì)侵占城市周邊的農(nóng)民集體土地。甚至部分地方政府官員依據(jù)其征收的職權(quán)，大肆侵占農(nóng)民集體土地的使用權(quán)，農(nóng)村集體土地被大面積的違法侵占，村民們卻只能是啞巴吃黃連。根據(jù)調(diào)查資料顯示，2015年某省的11 個(gè)縣中200 多個(gè)用地面積較大的項(xiàng)目通過(guò)審核，其中真正屬于公共事業(yè)項(xiàng)目的僅有42 項(xiàng)，剩下的項(xiàng)目中，148 項(xiàng)均為盈利項(xiàng)目。

三、導(dǎo)致農(nóng)村土地管制不良后果的法律原因

1.國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的最大障礙

根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)土地管理法》條例中表明，對(duì)于使用農(nóng)村建設(shè)用地的條件分為三個(gè)情況。首先，對(duì)于在農(nóng)村進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)，“興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的”。其次，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共設(shè)施的完善方面，共同促進(jìn)其建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展。最后，針對(duì)農(nóng)民隨意擴(kuò)建住宅基地的情況，加以嚴(yán)格的管控。因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)被國(guó)家壟斷，限制了非農(nóng)利用者與土地所有者進(jìn)行土地交易。而與此同時(shí)城市對(duì)農(nóng)民集體用地和資源的侵占，更加惡化了城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的土地使用糾紛。

2.土地相關(guān)制度法律執(zhí)行強(qiáng)度低

我國(guó)的法律體系中，與土地相關(guān)的法律條文數(shù)目并不少，也都是具有全國(guó)范圍的約束力的條文規(guī)定，卻并沒(méi)有真正的執(zhí)行。主要是我國(guó)的行政管轄區(qū)域就有三十多個(gè)，且各個(gè)區(qū)域的土地使用情況差距很大，而且其土地價(jià)值的利益取向通常受該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，因此土地法很難真正的落實(shí)到具體案例。

3.農(nóng)村建設(shè)用地隱形市場(chǎng)已存在

20世紀(jì)90年代初以來(lái)，一些大城市的郊區(qū)，農(nóng)民將自己建成的倉(cāng)庫(kù)、店鋪等出租出去賺取收入，或者干脆直接將土地違法租出去。隱形市場(chǎng)也就是農(nóng)民違法利用土地賺取收益，雖然表面上看起來(lái)為農(nóng)民增添了收入是有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的。不過(guò)由于是違法行為，不受法律保護(hù)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)矛盾紛爭(zhēng)。因此要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的管制，從而穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)沿著正確的發(fā)展道路前進(jìn)。

四、有效解決土地管理制度現(xiàn)存問(wèn)題的法律政策

1.立法政策

（1）堅(jiān)定正確的立法方向，加快農(nóng)村集體土地的法律制度的建設(shè)。一般來(lái)說(shuō)，如今農(nóng)村的集體土地制度還沒(méi)有形成的良好的法律體制，要從現(xiàn)在所執(zhí)行的法律中不合理的條款著手進(jìn)行整改措施，填充立法方面的空白區(qū)域。在農(nóng)業(yè)立法過(guò)程中對(duì)集體土地的使用制度加以完備，從而在法律層面有效解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的問(wèn)題，進(jìn)而大大加快我國(guó)農(nóng)村集體土地法律制度的改革步伐。（2）完備關(guān)于土地征收的立法要求。在立法內(nèi)容中清晰表明“公共利益”的界線，并且將有關(guān)部門(mén)設(shè)置為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。也就是通過(guò)法律來(lái)規(guī)定集體土地所有權(quán)的主體，不僅僅屬于村委會(huì)和村民小組，更屬于所有村民，也就是說(shuō)若想通過(guò)集體土地的使用方案，必須經(jīng)過(guò)村民小組的每一位成員的同意。（3）完備村民住宅基地立法的相關(guān)條約。通過(guò)立法清晰的規(guī)定村民們的住宅規(guī)劃，若是要變更住宅基地需要向當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)進(jìn)行申請(qǐng)，并經(jīng)過(guò)村委會(huì)和村民小組成員的一致同意后方可進(jìn)行宅基地的改擴(kuò)建行為。且對(duì)原有的房屋基地及時(shí)進(jìn)行回收，且對(duì)于不服從收回老、舊房屋命令的村民，可進(jìn)行嚴(yán)厲制裁。成都率先出臺(tái)了一系列政策，鼓勵(lì)合格的農(nóng)民退出宅基地，且將其用做儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)，當(dāng)然，在此過(guò)程中農(nóng)民會(huì)獲得現(xiàn)金補(bǔ)償，且其補(bǔ)償金額必須高于當(dāng)?shù)氐恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。成都市這一政策的實(shí)施，大大提升了當(dāng)?shù)氐耐恋乩寐?，在故有面積不變的情況下，縮減了宅基地的占地面積，且不同程度的擴(kuò)大了農(nóng)村建設(shè)用地面積，值得各個(gè)省市的借鑒。（4）加強(qiáng)對(duì)于地方政府以及其工作人員違法征收農(nóng)村集體土地的行為的懲罰力度，在立法過(guò)程中，清晰表達(dá)違法者需要擔(dān)負(fù)的行政責(zé)任核刑事責(zé)任的法律準(zhǔn)則，當(dāng)然也要考慮到司法部門(mén)的實(shí)際操作難度。

2.執(zhí)法政策

（1）各級(jí)政府和相關(guān)土地的管理部門(mén)都要正確行使國(guó)家授予的職權(quán)，提升對(duì)管理地區(qū)土地的規(guī)劃程度，清晰集體土地的具體使用情況，及時(shí)對(duì)違法操作進(jìn)行規(guī)范，從而進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體土地的良性流轉(zhuǎn)。（2）相關(guān)的土地管制要提高對(duì)土地違法使用或違法侵占案件的重視程度，并根據(jù)具體情況對(duì)其加以懲治。且要注意懲治的力度，要考慮到社會(huì)輿論方面的壓力，對(duì)情節(jié)不是十分嚴(yán)重的行為給予一定的寬松政策。從而達(dá)到既懲治了違法亂紀(jì)者，又獲得了廣大農(nóng)民的信任。（3）創(chuàng)立完備的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，將集體土地獲得的收入合理分配。提升農(nóng)村建設(shè)用地中非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，從而形成一定的市場(chǎng)系統(tǒng)。（4）對(duì)于國(guó)家相關(guān)法律進(jìn)行適時(shí)的整改和完備工作。為了讓農(nóng)村的建設(shè)用地使用權(quán)能夠真正的進(jìn)入市場(chǎng)參與流轉(zhuǎn)，就必須要有一定的法律依據(jù)，也就是為其創(chuàng)建《農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)法》。

五、結(jié)束語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)農(nóng)村土地現(xiàn)在的土地經(jīng)營(yíng)方式并未發(fā)生改革，繼續(xù)執(zhí)行著“勞動(dòng)群眾集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)”的方法。不過(guò)隨著時(shí)代的飛速發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐日益加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展進(jìn)程對(duì)土地急切的需求量，隨之而來(lái)的城市和農(nóng)村之間的土地使用問(wèn)題漸漸惡化，這一情況的解決迫在眉睫。也就是說(shuō)，迫切的需要一種新的土地制度模式來(lái)對(duì)現(xiàn)狀加以改善，并形成一種有效的體系，使土地產(chǎn)權(quán)在法律的保護(hù)下，無(wú)論是農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市用地還是反過(guò)來(lái)，都有一定的法律法規(guī)可以參考，并對(duì)其進(jìn)行一定的約束與限制。既能滿足城市的用地需求，也保證了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食對(duì)于土地的需求，進(jìn)而保證農(nóng)民群眾的基本權(quán)益。