土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制的法律問(wèn)題研究*

◎富新梅

在解放農(nóng)村生產(chǎn)力的過(guò)程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為非常重要的頂層設(shè)計(jì)，是法律賦予農(nóng)民的重要權(quán)益之一。當(dāng)前，國(guó)家借助法制力量而維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)狀，杜絕出現(xiàn)違背社會(huì)公平原則的大規(guī)模土地?fù)碛姓?。這樣符合農(nóng)民的均田思想，能夠?yàn)檗r(nóng)民的基本生活提供保障，但是也產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，如土地碎片化現(xiàn)象，影響了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；c產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。針對(duì)此，我國(guó)有必要完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制，使得土地這一重要的生產(chǎn)資料能夠流動(dòng)起來(lái)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的法律路徑

一是自動(dòng)退出，為農(nóng)民依法放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》中的有關(guān)內(nèi)容我們可知，在統(tǒng)一組織承包的過(guò)程中，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有自愿放棄承包土地的權(quán)利。在承包期間中，承包方可以將土地交還發(fā)包方。在自愿交還土地的過(guò)程中。承包方需要提前六個(gè)月通知發(fā)包方［1］。二是被動(dòng)退出，具體包括如下情形：因政府的征收活動(dòng)而使得農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出；承包方在承包期間內(nèi)戶口性質(zhì)發(fā)生變動(dòng)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，這種情況下其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被回收，發(fā)包方應(yīng)給予一定的補(bǔ)償；因不可抗拒的自然力量而導(dǎo)致承包地嚴(yán)重毀壞，這個(gè)時(shí)候可以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。三是準(zhǔn)退出。承包方可以以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制存在的法律問(wèn)題

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出補(bǔ)償不合理

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出過(guò)程中，農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償太少，無(wú)法體現(xiàn)出土地的價(jià)值?！锻恋爻邪鼨?quán)》內(nèi)指出當(dāng)前農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的時(shí)候，應(yīng)給予農(nóng)民必要的補(bǔ)償，然而其未體現(xiàn)土地的資本屬性。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的過(guò)程中，補(bǔ)償款的額度非常龐大，使得很多基礎(chǔ)政府與農(nóng)村自治組織無(wú)力承擔(dān)。因?yàn)槿狈ρa(bǔ)償能力，導(dǎo)致農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的時(shí)候缺乏動(dòng)力。很多農(nóng)民都認(rèn)為土地是其基本生活保障，失去了土地，其將無(wú)法維系生活。一是退出程序存在問(wèn)題。從實(shí)際操作情況來(lái)看，我國(guó)并未針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制的需要而設(shè)置常態(tài)的組織，負(fù)責(zé)該方面工作的主要為臨時(shí)性機(jī)構(gòu)。因此，其所采用的退出程序也為臨時(shí)性的。現(xiàn)存法律并未就退出程序進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，現(xiàn)有的該方面內(nèi)容太過(guò)模糊，退出方案的公布、實(shí)施及配套措施方面均未進(jìn)行有效規(guī)定。二是扶持的力度嚴(yán)重不足［2］。從當(dāng)前的試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，大部分的農(nóng)村集體組織還沒(méi)有足夠的實(shí)力來(lái)對(duì)退地農(nóng)民進(jìn)行有效扶持。即便是政府部門承擔(dān)了扶持經(jīng)費(fèi)，其力度也非常小，難以滿足農(nóng)民的實(shí)際需要。三是法權(quán)結(jié)構(gòu)方面存在問(wèn)題，現(xiàn)有的農(nóng)村土地使用權(quán)法權(quán)結(jié)構(gòu)為封閉性狀態(tài)。在退出過(guò)程中，社會(huì)資本難以有效地參與進(jìn)來(lái)，導(dǎo)致大量的農(nóng)業(yè)資源浪費(fèi)。

（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的過(guò)程中缺乏有效的監(jiān)督

在對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出展開(kāi)研究的過(guò)程中，首要做的是明確相關(guān)法律關(guān)系，如市場(chǎng)作用、家庭經(jīng)營(yíng)、政府指導(dǎo)等因素的作用。從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)際狀況來(lái)看，集體經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還未針對(duì)監(jiān)管方面而設(shè)置專門的信息平臺(tái)，也未構(gòu)建起完善的再分配與利用監(jiān)管機(jī)制。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的過(guò)程中，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股其實(shí)也為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的一種狀況。但是，我國(guó)還沒(méi)有針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行全方位的監(jiān)管。針對(duì)此，集體經(jīng)濟(jì)組織與地方政府都應(yīng)做好監(jiān)管工作，杜絕出現(xiàn)騙取農(nóng)業(yè)扶持資金的狀況，有效地保護(hù)好農(nóng)業(yè)用地屬性。針對(duì)改變土地使用用途的情況，相關(guān)監(jiān)管部門可以依法終止土地流轉(zhuǎn)，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)回收。在此過(guò)程中，很多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自身的經(jīng)營(yíng)水平與管理水平有限，影響了自身的發(fā)展。針對(duì)和農(nóng)民共同持有股份的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，其商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)突出，貫穿在整個(gè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中。相關(guān)政府應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)戶自愿以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，使得農(nóng)民獲得更得的經(jīng)濟(jì)收益，并針對(duì)此構(gòu)建起更為完善的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制的法律問(wèn)題解決辦法

（一）完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制的相關(guān)法制

在深化改革的過(guò)程中，應(yīng)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出相關(guān)的法律制度入手。導(dǎo)致農(nóng)村土地承包關(guān)系退出的原因有多種，基于法律層面來(lái)看，主要包括法律行為導(dǎo)致的退出和法律事實(shí)導(dǎo)致的退出。法律行為導(dǎo)致的退出主要有：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的退出，比方說(shuō)土地入股與三權(quán)抵押等；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿有償?shù)耐顺?。法律事?shí)導(dǎo)致的退出行為主要有：因死亡、婚姻、征收、遷居、自然災(zāi)害等導(dǎo)致的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)制退出。在自愿有償退出的過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)行等價(jià)有償補(bǔ)貼，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。在強(qiáng)制退出的狀況下，只有法律規(guī)定的有關(guān)事項(xiàng)才是強(qiáng)制退出的事由，農(nóng)民所持有的合作社股份也必須進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或被回購(gòu)。在退出過(guò)程中，所涉及到的法律程序有成立專門的組織、商討與確定退出方案、公示退出方案、退出通知與表決、退出合同與登記等。倘若農(nóng)民自愿放棄，則農(nóng)民能夠獲得與城鎮(zhèn)居民同等待遇的社會(huì)保障。

（二）針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出構(gòu)建起完善的政府服務(wù)機(jī)制

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出出現(xiàn)于集體經(jīng)濟(jì)組織中，政府部門應(yīng)承擔(dān)起必要的職能，做好社會(huì)服務(wù)與行政管理工作。針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出，應(yīng)提供配套的土地用途管理、產(chǎn)權(quán)變更與公益性土地收儲(chǔ)管理。對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民而言，其最擔(dān)心的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出會(huì)導(dǎo)致其生存狀況受到影響，這使得政府部門在此過(guò)程中提供的公共服務(wù)尤為重要。除了政府部門之外，還應(yīng)該大力發(fā)展中介服務(wù)企業(yè)。在補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中，第三方專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)起價(jià)值評(píng)估工作。相關(guān)部門應(yīng)針對(duì)第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作需要而制定出資格要件與資格審查方面的制度。在此過(guò)程中，土地管理部門、土地交易部門與規(guī)劃部門等應(yīng)當(dāng)做好登記與備案工作。

（三）為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制提供必要的金融與財(cái)政支持

針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出，政府部門有必要給予財(cái)政與金融支持，具體包括失業(yè)保險(xiǎn)、補(bǔ)償金、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置等。在財(cái)政方面，政府部門可以引入PPP項(xiàng)目模式，借助公共服務(wù)購(gòu)買與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等形式提供必要的財(cái)政支持。在此過(guò)程中，有必要引入市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)資源的優(yōu)化配置。因?yàn)檗r(nóng)村金融缺乏良好的基礎(chǔ)，針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出而提供金融服務(wù)，有助于農(nóng)村金融發(fā)展，優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)的金融環(huán)境。金融機(jī)構(gòu)的參與，還能夠提供必要的資金保障。針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出，金融支持體系能夠提供多方面的服務(wù)，如市場(chǎng)信息發(fā)布、金融保險(xiǎn)與交易代理服務(wù)等。針對(duì)融資難的問(wèn)題，可以積極推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的股份化進(jìn)程。農(nóng)民在退出土地經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，當(dāng)其需要資金的時(shí)候，其可以將土地股份抵押或轉(zhuǎn)讓。這樣能夠使得農(nóng)民無(wú)后顧之后，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順利退出。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，農(nóng)民只需要在土地交易所內(nèi)進(jìn)行土地股份出讓。針對(duì)此，商業(yè)性金融、政策性金融與合作性金融可以深入合作，構(gòu)建起多層次性的農(nóng)村金融體系。針對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)退出，金融機(jī)構(gòu)可以推出四權(quán)抵押與三權(quán)抵押業(yè)務(wù)。在土地交易所的作用下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展。雖然我國(guó)法律還沒(méi)有就農(nóng)村土地信托進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，但是農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)已經(jīng)在實(shí)際中開(kāi)展開(kāi)來(lái)。盡管農(nóng)村土地所有權(quán)并非為農(nóng)民所有，但是商業(yè)銀行應(yīng)允許農(nóng)民運(yùn)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行信托。在這一過(guò)程中，農(nóng)民能夠得到資金信托產(chǎn)品與財(cái)產(chǎn)權(quán)［3］。

（四）強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的有關(guān)措施

完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出方面的各項(xiàng)法制時(shí)，最根本的目的在于農(nóng)民合法權(quán)益的有效保護(hù)與農(nóng)村土地使用權(quán)的科學(xué)運(yùn)用。在對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革的過(guò)程中應(yīng)從農(nóng)民的權(quán)益出發(fā)，完善相關(guān)法律制度。在法律方面，農(nóng)民集體身份權(quán)和集體財(cái)產(chǎn)權(quán)間存在著嚴(yán)重的關(guān)系問(wèn)題。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)推出的過(guò)程中，必須處理好土地承包財(cái)產(chǎn)權(quán)與社會(huì)權(quán)益之間的矛盾。如果農(nóng)民的權(quán)益得不到有效保障，那么將會(huì)引發(fā)大量社會(huì)矛盾。導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩不安。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善戶籍改革工作，構(gòu)建起統(tǒng)一化的社會(huì)保障體系。從現(xiàn)有的試點(diǎn)單位來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的補(bǔ)償金一方面來(lái)源于財(cái)政支持，另一方面來(lái)源于集體經(jīng)濟(jì)組織的自籌［4］。為了降低土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出過(guò)程中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，有必要完善農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制，具體策略有：一是加快社保方面的改革，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一化的公共服務(wù)體系，使得土地的社保功能降低；二是積極拓寬農(nóng)民的就業(yè)路徑，使得農(nóng)民獲得更多的收入，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收入在農(nóng)民總收入中所占有的比重下降；三是加快構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村土地評(píng)估制度，確定恰當(dāng)?shù)耐说匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；四是為退地農(nóng)民提供健全的公共服務(wù)，包括教育、醫(yī)療與養(yǎng)老等方面。

（五）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制的立法工作

我國(guó)有必要針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制而加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順利退出提供必要的基礎(chǔ)保障。我國(guó)有必要將土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)融合進(jìn)來(lái)，加快該方面的市場(chǎng)化建設(shè)，發(fā)展土地交易所等；針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出過(guò)程中的各種糾紛，有必要制定風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制與糾紛解決機(jī)制；構(gòu)建起科學(xué)的社會(huì)服務(wù)體制，強(qiáng)化政府管理職能，從法律層面上確認(rèn)各項(xiàng)改革工作。

四、結(jié)束語(yǔ)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順利退出是我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；c產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的前提。當(dāng)前，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制中存在著諸多法律問(wèn)題，相關(guān)政府部門應(yīng)從多方面加以解決。我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出方面的各項(xiàng)法規(guī)，提高土地的利用度，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。