哈冠群

(西北政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，陜西 西安 710000)

自1958年伊拉克共和國建立，巴格達政府與庫爾德人的斗爭與和解貫穿于伊拉克數(shù)十年的政局演變。尼克松上任伊始，美國政府將伊拉克庫爾德問題視為別國內(nèi)部事務(wù)，遂無意施加任何影響。自1972年8月，尼克松政府改變對伊拉克庫爾德人的政策，開始有計劃地援助庫爾德人，旨在牽制巴格達復(fù)興黨政府的軍事力量，阻止蘇聯(lián)將伊拉克扶植為地區(qū)代理國。對于尼克松政府緣何轉(zhuǎn)變對伊拉克庫爾德人的政策，國外學(xué)界的認(rèn)知亦有所差異。大部分西方學(xué)者將此解釋為美國政府對《蘇伊友好條約》的回應(yīng)[注]Gerard Chaliand,Ed., People Without A Country:The Kurds and Kurdistan ,London:Zed Press,1978,p.169;Pelletiere,Stephen,The Kurds:An Unstable Element in the Gulf,London:Westview Press,1984,p.167;Marr,Phebe.The Modern History of Ira, London:Westview Press,1985,pp.232—234.，而部分中東國家研究的學(xué)者認(rèn)為，伊朗利用超級大國對抗的國際背景，誘導(dǎo)美國扶植其成為地區(qū)霸權(quán)國，并協(xié)同美國援助庫爾德人，削弱伊拉克的地區(qū)競爭力。[注]Randal,Jonathan,After Such Knowledge,What Forgiveness? My Encounters with Kurdistan,London:Westview Press,1999,p.150;Alvandi,Roham,“Nixon,Kissinger,and the Shah:The Origins of Iranian Primacy in the Persian Gulf”,Diplomatic History,36/2 ,2012,pp.363—364.國內(nèi)中東問題專家韓志斌教授認(rèn)為，美國援助庫爾德人主要出于石油利益與冷戰(zhàn)考量。[注]韓志斌：《伊拉克復(fù)興黨：民族主義理論與實踐研究》，中國社會科學(xué)出版社2011年版，第144—146頁。近年來，隨著伊拉克戰(zhàn)后重建的展開與“伊斯蘭國”的迅速崛起，伊拉克庫爾德問題成為國內(nèi)外學(xué)界關(guān)注的焦點。[注]余建華、羅愛玲：《伊拉克聯(lián)邦制構(gòu)建與境內(nèi)庫爾德人問題》，《世界民族》2006年第3期；田宗會：《伊拉克庫爾德人問題的新變化及前景》，《世界民族》2010年第4期；敏敬：《伊拉克庫爾德自治的最新發(fā)展與影響》，《國際論壇》2011年第1期；王晉：《“伊斯蘭國”與恐怖主義的變形》，《外交評論》2015年第2期；Brendan O'Leary,The Future of Kurdistan in Iraq,Philadelphia:University of Pennsylvania Press,2005.本文根據(jù)美國外交關(guān)系檔案(Foreign Relations of United States)、解密文件參考系統(tǒng)(Declassified Documents Reference System)與學(xué)界相關(guān)的研究成果，闡述尼克松執(zhí)政期間美國政府對伊拉克庫爾德問題的政策，分析在冷戰(zhàn)背景下伊拉克及庫爾德人扮演何種重要角色。

一、早期尼克松政府對庫爾德沖突的不干預(yù)政策

庫爾德人是中東地區(qū)的第四大民族，其中伊拉克北部的庫爾德人人數(shù)眾多，分布集中，傳統(tǒng)部族組織根深蒂固，加之群山縱橫的地理環(huán)境，離心傾向超過伊朗和土耳其境內(nèi)的庫爾德人，長期處于相對自治的狀態(tài)。[注]Peretz,D.,The Middle East Today,New York:Holt Rinehart and Winston,1994 ,p.432.一戰(zhàn)后期，庫爾德人試圖擺脫奧斯曼帝國的統(tǒng)治，進而尋求英軍的支持。一戰(zhàn)結(jié)束后，英國當(dāng)局拒絕承認(rèn)庫爾德人的自治地位，委派印度人和阿拉伯人統(tǒng)治庫爾德人地區(qū)，庫爾德人與巴格達之間的矛盾由此萌生。[注]Stansfield,G.R.V.,Iraq:People,History,Politics,Malden:Polity Press,2007,p.40.

縱觀伊拉克共和國政府與庫爾德人的紛爭與和解，美國政府始終將美伊關(guān)系與庫爾德問題緊密聯(lián)系起來。1958年伊拉克共和國建立之后，庫爾德民主黨與巴格達政府一度建立良好的合作關(guān)系，但由于庫爾德人要求卡希姆(Abd al-Karim Qasim)結(jié)束獨裁統(tǒng)治和承認(rèn)庫爾德地區(qū)的自治權(quán)利，雙方的關(guān)系隨之破裂。1961年10月初，伊拉克庫爾德代表接觸美國駐伊拉克大使館，積極爭取美國政府的援助，遭到美國官員嚴(yán)詞拒絕，其原因在于，美國政府希望伊拉克建立親美政權(quán)，以保證海灣石油對西方國家的充分供應(yīng)，防止蘇聯(lián)在中東地區(qū)擴大影響。在缺乏備選方案的情況下，美國政府不得不接受卡希姆的中立主義政策，繼續(xù)與伊拉克政府保持密切聯(lián)系，同時將庫爾德自治問題歸為伊拉克內(nèi)部事務(wù)，旨在避免兩國外交關(guān)系受到影響。[注]“Near East,U.S.Policy toward the.NSC 5820/1”,National Security Council,Nov 4,1958,CK2349431817,DDRS.

1963年2月，伊拉克復(fù)興黨在巴格達發(fā)動軍事政變，重新組建國家機器。期間，庫爾德人與巴格達之間的關(guān)系曾出現(xiàn)轉(zhuǎn)機，政府軍解除對于庫爾德人地區(qū)的經(jīng)濟封鎖，開始撤出庫爾德人地區(qū)。但多次談判失敗后，1965年初，伊拉克政府軍與庫爾德人之間戰(zhàn)火再起。在庫爾德戰(zhàn)爭臨近之時，庫爾德人開始尋求外界援助，但再次遭到美國政府抵制。與此同時，美國政府增加對伊拉克政府的軍售行為，并告誡伊朗與土耳其避免介入伊拉克內(nèi)部事務(wù)。[注]“Memorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy) ”,March 1,1963,FRUS,1961—1962,Volume XVIII ,1962—1963,Document 173,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1961—63v18/d173.實際上，美國方面非常希望巴格達政府與庫爾人達成和解。但如果和談宣告失敗，美國更希望伊拉克政府能夠?qū)崿F(xiàn)國內(nèi)穩(wěn)定，盡快鎮(zhèn)壓庫爾德獨立行動。在華府看來，由于美蘇兩國在中東地區(qū)的勢力爭斗愈發(fā)激烈，鞏固伊拉克新政權(quán)有助于消除共產(chǎn)主義勢力奪權(quán)的威脅，確保海灣國家繼續(xù)向西方世界輸送石油。

1968年初，復(fù)興黨領(lǐng)導(dǎo)人再次發(fā)動政變，伊拉克政府高層重新洗牌。1970年3月，伊庫雙方達成停火協(xié)議，巴格達政府首次正式承認(rèn)庫爾德地區(qū)的自治權(quán)利，承諾在庫爾德人居多的地區(qū)設(shè)立特別行政區(qū)，由庫爾德人出任伊拉克共和國副總統(tǒng)，庫爾德語與阿拉伯語同為庫爾德地區(qū)的官方語言，庫爾德人武裝并入伊拉克軍隊，庫爾德民主黨中止與伊朗的聯(lián)系，協(xié)議將在4年后即1974年生效[注]Marr,P.,The Modern History of Iraq,p.222.，史稱“三月聲明”(The March Manifesto)。對此，初登政壇的尼克松政府并未作出任何表態(tài)。一方面，1967年中東戰(zhàn)爭后，伊拉克斷絕與美國的外交關(guān)系，這導(dǎo)致美國無權(quán)干預(yù)巴格達事務(wù)。另一方面，尼克松政府不介入庫爾德問題的政策源于美國外交的重大調(diào)整。

20世紀(jì)60年代末，美國霸權(quán)勢力出現(xiàn)嚴(yán)重下滑，國際秩序面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面對于此，美國新任總統(tǒng)尼克松調(diào)整美國外交政策，倡導(dǎo)“伙伴關(guān)系”、“實力”與“談判”三原則,即:以伙伴關(guān)系為核心,將盟國和伙伴國推上第一線,采取美國出錢出槍,用當(dāng)?shù)厝舜虍?dāng)?shù)厝说牟呗?；以實力為基礎(chǔ)和后盾,建立一支強大的“現(xiàn)實威懾力量”,提供“核保護”；以談判為主要手段,從實力地位出發(fā)進行談判,改善美國的地位。其目的是從印度支那脫身,在亞洲收縮兵力,以加強戰(zhàn)略重點歐洲,在新的形勢下與蘇聯(lián)爭奪霸權(quán)。作為踐行尼克松主義的重要舉措，美國政府在海灣地區(qū)極力扶植伊朗和沙特，協(xié)助其實現(xiàn)海灣政策目標(biāo)，尤其支持伊朗成為保衛(wèi)海灣地區(qū)的主要力量。20世紀(jì)70年代，美國對海灣地區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)在于穩(wěn)定保守政權(quán)統(tǒng)治，保證海灣石油資源對西方世界的充足供應(yīng)，以及遏制蘇聯(lián)染指中東地區(qū)的行動。事實證明，“雙柱”戰(zhàn)略在成型初期協(xié)助了美國實現(xiàn)對海灣地區(qū)的全面控制。[注]張新利、翟曉敏：《20世紀(jì)70年代美國對波斯灣的“雙柱”政策》，《世界歷史》2001年第4期，第23—24頁。鑒于此，在尼克松執(zhí)政初期，美國政府對伊拉克庫爾德問題秉持不干預(yù)的態(tài)度。

相較于美國政府的冷淡態(tài)度，伊朗始終關(guān)注著伊拉克局勢。伊朗與伊拉克之間的矛盾素來已久，其中伊拉克北部的庫爾德人地位與阿拉伯河以及波斯灣水域諸島嶼的主權(quán)歸屬，構(gòu)成兩伊爭端焦點。伊拉克共和國建立后不久，卡希姆政府退出巴格達條約組織，并實行親蘇外交政策，導(dǎo)致伊朗與伊拉克之間關(guān)系的急劇惡化。自1958年，伊朗的巴列維王朝開始支持庫爾德反政府武裝，旨在削弱伊拉克政府，為解決阿拉伯河的主權(quán)歸屬問題爭取談判優(yōu)勢。因此，當(dāng)伊拉克政府與庫爾德武裝達成和解之后，伊朗政府極力希望美國參與到庫爾德問題中，增強自身對抗伊拉克政府的實力。為此，伊朗極力向美國政府證明，“三月聲明”是蘇聯(lián)擴大其中東地區(qū)影響力的舉措之一。在伊朗看來，蘇聯(lián)正全力支持伊拉克復(fù)興黨政府，扶植其成為海灣地區(qū)的主導(dǎo)力量，為蘇聯(lián)在中東地區(qū)的滲透行動奠定基礎(chǔ)，而庫爾德問題的解決即是伊拉克政府爭取蘇聯(lián)支援的重要舉措。但尼克松政府并不接受這種觀點，認(rèn)為伊朗明顯夸大了蘇聯(lián)在伊拉克庫爾德問題中的作用。[注]“Telegram 37806 from the Department of State to the Embassy in Iran”,March 14,1970,FRUS,1969—1976,Volume E—4,Document 268,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969—76ve04/d268.

事實證明，美國的判斷并非毫無根據(jù)。在暫時解決庫爾德問題之后，巴格達政府將共產(chǎn)黨視為復(fù)興黨執(zhí)政的重要威脅，發(fā)起大規(guī)模反共行動，這導(dǎo)致伊拉克與蘇聯(lián)的關(guān)系逐漸惡化。但之后不久，伊拉克與蘇聯(lián)關(guān)系出現(xiàn)緩和跡象。1971年9月，復(fù)興黨政府與蘇聯(lián)簽署秘密武器協(xié)議，兩國軍事合作總額達到7.5億美元。[注]“Telegram 12737 from the Department of State to the Embassies in Iran,the United Kingdom,and the Soviet Union”,January 22,1972,FRUS,1969—1976,Volume E—4,Document 295,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969—76ve04/d295.根據(jù)中情局報告，該協(xié)議包括價值2.5億美元的防空武器、反坦克導(dǎo)彈、裝甲運兵車與戰(zhàn)斗機。[注]“Intelligence Memorandum No.0865/72,Washington”,May 12,1972,FRUS,1969—1976,Volume E—4,Document307,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969—76ve04/d307.1972年2月，伊拉克副總統(tǒng)薩達姆(Saddam Hussein)率領(lǐng)代表團出訪莫斯科，兩國發(fā)表聯(lián)合聲明，雙方達成臨時協(xié)議。伊拉克政府承諾組建全國民族進步陣線(The Progressive National and Patriotic Front)，換取蘇聯(lián)的軍事裝備、防御領(lǐng)域的雙邊合作與發(fā)展石油產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟援助。[注]“Telegram 1501 from the Embassy in the Soviet Union to the Department of State”,February 18,1972,FRUS,1969—1976,Volume E—4,Document 298,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969—76ve04/d298.由于莫斯科方面將庫爾德人加入戰(zhàn)線視為伊拉克穩(wěn)定的前決條件，蘇聯(lián)派遣高級代表于1972年2月28日訪問庫爾德斯坦，力勸庫爾德人加入民族進步陣線。

面對蘇聯(lián)與伊拉克的關(guān)系逐漸加強，伊朗政府與庫爾德人深表不安，遂共同向美國尋求援助，力勸華府改變不干預(yù)政策。1972年3月6日，伊朗情報機構(gòu)薩瓦克(Savak)官員接觸美國中情局，請求美國援助庫爾德人，強調(diào)美國與伊朗有必要推翻巴格達復(fù)興黨政府。但美國中情局與國務(wù)院傾向于繼續(xù)采取不干預(yù)政策。在華府看來，伊朗與以色列完全能夠承擔(dān)援助庫爾德人的任務(wù)，且美國參與援助庫爾德的行動有可能被蘇聯(lián)視為嚴(yán)重的敵對行動。[注]“Memorandum from Harold Saunders of the National Security Council Staff to the President's Deputy Assistant for National Security Affairs (Haig),Washington”,March 27,1972,FRUS,1969—1976,Volume E—4,Document 301,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969—76ve04/d301.

1972年4月3日，在美國駐聯(lián)合國代表的安排下，美國伊拉克事務(wù)司主管托馬斯·斯科茨(T.J.Scotes)在華盛頓會見伊拉克庫爾德代表賽義德·奧斯曼(Zayd Uthman)，后者表達出對薩達姆訪問莫斯科與蘇聯(lián)施壓庫爾德民主黨的擔(dān)憂。庫爾德人認(rèn)為，在蘇聯(lián)與埃及未來關(guān)系并不明朗的情況下，蘇聯(lián)的行為旨在確立與鞏固其在海灣地區(qū)的地位。為此，蘇聯(lián)有意利用伊拉克，發(fā)動針對伊朗與土耳其的顛覆行動，而唯有美國援助庫爾德人才能阻止蘇聯(lián)繼續(xù)擴大其地區(qū)影響力。[注]Bryan Robert Gibson,“U.S.Foreign Policy,Iraq,and the Cold War 1958—1975”,Thesis(PH.D.),The London School of Economics and Political Science,2013,p.194.然而，美國官方繼續(xù)做出消極回應(yīng)。在美方看來，華府拒絕援助庫爾德人的政策基于幾點考量：第一，面對伊拉克國內(nèi)反對勢力的聯(lián)合絞殺，庫爾德人主導(dǎo)巴格達的政府很難實現(xiàn)長久穩(wěn)定；第二，蘇聯(lián)已在伊拉克擁有諸多經(jīng)濟利益，而復(fù)興黨政府倒臺依舊無法打破伊拉克與蘇聯(lián)的政經(jīng)聯(lián)系；第三，華府支持伊拉克政變的行動有可能加劇美國與阿拉伯國家關(guān)系的緊張程度；第四，扶植庫爾德政權(quán)會激發(fā)周邊國家?guī)鞝柕氯说膴Z權(quán)熱情，導(dǎo)致中東地區(qū)陷入混亂狀態(tài)。[注]“Memorandum from Andrew Killgore of the Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs to the Assistant Secretary for Near Eastern and South Asian Affairs (Sisco),Washington”,April 3,1972,FRUS,1969—1976,Volume E—4,Document 304,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969—76ve04/d304.

由此可見，在尼克松執(zhí)政早期，美國政府對伊拉克庫爾德問題采取不干預(yù)政策。即便伊朗政府與庫爾德人持續(xù)強調(diào)伊拉克局勢的嚴(yán)重性，尼克松政府始終將海灣事務(wù)視為外交政策的次要考慮對象，集中精力解凍美中關(guān)系與緩和美蘇關(guān)系。換言之，相較于更為重要緊迫的全球性議題，美國尚未意識到伊拉克與庫爾德人在冷戰(zhàn)背景下的重要作用。同理推導(dǎo)，一旦伊拉克庫爾德議題演變?yōu)榫哂欣鋺?zhàn)性質(zhì)的地區(qū)爭端，美國政府必然重新考慮政策選擇。

二、尼克松政府對援助庫爾德人問題的態(tài)度轉(zhuǎn)變

1972年4月7日，蘇聯(lián)部長會議主席柯西金(Kosygin)訪問巴格達，與伊拉克政府簽署為期15年的友好合作條約。面對于此，美國政府的反應(yīng)較為平靜，這源于華盛頓方面此時正專注于美蘇首腦峰會籌備的相關(guān)事宜。換言之，尼克松政府低調(diào)回應(yīng)蘇伊協(xié)議，旨在避免在莫斯科峰會召開前美蘇關(guān)系再次緊張。因此，美方此舉只是凸顯出尼克松政府的政策優(yōu)先考量，并沒有真實反映出美國政府對海灣局勢的擔(dān)憂情緒。實際上，在中情局看來，蘇伊條約的簽署象征著蘇聯(lián)正逐步加強其在伊拉克的存在感，這主要表現(xiàn)為政治聯(lián)系、軍事支持與經(jīng)濟援助。[注]“Memorandum from the Executive Secretary of the Department of State (Eliot) to the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) ”,April 13,1972,FRUS,1969—1976,Volume E—4,Document 305,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969—76ve04/d305.自此，美國政府開始密切關(guān)注伊拉克及庫爾德問題。

在伊拉克政府宣布石油國有化運動后不久，1972年6月7日，華府中東事務(wù)顧問哈羅德·桑德斯(Harold Saunders)向基辛格遞送一份備忘錄，分析了美國援助庫爾德人的正反論據(jù)。在桑德斯看來，美國同意援助庫爾德人基于三點論據(jù)：第一，此舉能夠阻止蘇聯(lián)與復(fù)興黨政府組建民族進步陣線，防止共產(chǎn)主義勢力進入伊拉克領(lǐng)導(dǎo)層；第二，庫爾德武裝能夠牽制伊拉克軍隊，迫使復(fù)興黨政府專注于國內(nèi)事務(wù)，進而無法威脅伊朗、以色列、約旦、科威特等國家；第三，庫爾德爭端能夠促進美國與伊拉克軍方的聯(lián)系，并可能尋求到伊拉克政府內(nèi)部動蕩的關(guān)鍵信息。另一方面，桑德斯也羅列出四項反對支援庫爾德人的理由：第一，美國將參與曠日持久的游擊戰(zhàn)爭；第二，沙特與伊朗完全有能力支援庫爾德人；第三，尼克松主義鼓勵地區(qū)國家解決各自的區(qū)域性問題；第四，如果美國的援助行動不慎暴露，美蘇緩和的局面將受到嚴(yán)重影響。[注]“National Security Council (NSC) Staff member Harold Saunders Provides National Security Adviser Henry Kissinger with Text of A Message to Kissinger from Iranian Shah Mohammad Reza Pahlavi in which the Shah Discusses the U.S. Position toward Kurdish Autonomy”,National Security Council,Jun 7,1972,CK3100668720,DDRS.由此可見，尼克松政府增加了對伊拉克庫爾德問題的關(guān)注力度，并開始為下一步行動進行政策考量。

由于美國政府仍未表現(xiàn)出援助庫爾德人的明確態(tài)度，伊朗國王于1972年6月5日致信基辛格，建議其會見伊拉克庫爾德人代表，討論美國援助行動的具體細節(jié)。對此，美國國家安全委員會提出異議，不建議基辛格親自會見庫爾德人代表，因為此舉將被理解為尼克松總統(tǒng)已經(jīng)認(rèn)可援助行動。為此，國安會建議中情局主管理查德·赫爾姆斯(Richard Helms)或中東事務(wù)顧問桑德斯等人擔(dān)任美國會談代表。雖然國務(wù)院與中情局繼續(xù)認(rèn)為，美國沒有必要援助庫爾德人，但華府高層開始意識到，援助庫爾德人能夠阻止蘇聯(lián)鞏固伊拉克復(fù)興黨政權(quán)。最終，基辛格同意國家安全委員會的建議。[注]“National Security Council (NSC) Staff Member Harold Saunders Provides National Security Adviser Henry Kissinger with Text of A Message to Kissinger”,National Security Council,June 7,1972,CK2349668720,DDRS.

1972年6月30日，美國中情局主管赫爾姆斯會見兩名伊拉克庫爾德人代表。在此期間，庫爾德代表請求美國政府給予其政治、經(jīng)濟與軍事援助，以抵御蘇聯(lián)與復(fù)興黨政府的進攻，使庫爾德斯坦成為美國在海灣地區(qū)的重要基地。赫爾姆斯回應(yīng)道，基辛格授權(quán)其表達對伊拉克庫爾德人的同情，承諾美國準(zhǔn)備重新考慮庫爾德人的援助請求，但同時提醒庫爾德代表，援助行動必須保證完全的隱秘性，其中軍事裝備援助將借助伊朗、以色列或約旦等第三方國家的渠道。[注]“Memorandum of Conversation”,July 5,1972,FRUS,1969—1976,Volume E—4,Document319,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969—76ve04/d319.會談結(jié)束后，中情局依舊對援助庫爾德問題持保留意見，并認(rèn)為庫爾德人對軍事行動與武器裝備具有不切實際的想法。比如，他們希望將軍隊擴充至6000人，但并未考慮后勤保障問題。他們還希望獲得坦克，爭取與伊拉克軍隊進行傳統(tǒng)作戰(zhàn)，但這需要軍事顧問加以指導(dǎo)。對此，中情局敦促庫爾德人避免進行傳統(tǒng)作戰(zhàn)，而是堅持穿梭于山間的游擊戰(zhàn)。此外，中情局還指出源于庫爾德行動的潛在問題。第一，蘇聯(lián)直接參與庫爾德戰(zhàn)爭的可能性依舊存在；第二，土耳其敏感于庫爾德民族主義，將會對美國援助庫爾德人的行為感到失望；第三，根深于部落間的派別分歧將會導(dǎo)致諸多庫爾德部落陷入競爭敵對的狀態(tài)；第四，伊拉克庫爾德領(lǐng)袖巴爾扎尼年事已高，并缺少繼承者；第五，該行動將阻礙美國向伊拉克派遣外交官的行動。

如果說桑德斯的政策備忘錄與中情局會見庫爾德代表顯示出美國開始考慮援助庫爾德人的相關(guān)事宜，那么蘇聯(lián)與埃及的關(guān)系惡化堅定了美國援助庫爾德人的決心。[注]Bryan Robert Gibson,“U.S.Foreign Policy,Iraq,and the Cold War 1958—1975”,pp.213—214.納賽爾時代，埃及政府長期奉行依靠蘇聯(lián)的支持和與以色列軍事對抗的外交政策，阿拉伯民族主義則是埃及政府制定外交政策的指導(dǎo)思想。薩達特政權(quán)建立后，埃及的外交政策出現(xiàn)明顯的變化，國家利益至上成為埃及政府實施外交政策的指導(dǎo)思想，打破自第三次中東戰(zhàn)爭以來形成的“不戰(zhàn)不和”的尷尬狀態(tài)進而全面改善與西方國家的外交關(guān)系則是埃及政府的外交準(zhǔn)則。埃及外交傾向的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致蘇聯(lián)與埃及的關(guān)系逐漸惡化。1972年上半年，薩達特兩次出訪莫斯科，請求蘇聯(lián)增加軍事援助力度。但此時適逢美蘇首腦峰會期間，蘇聯(lián)擔(dān)心援助埃及的行動將有損莫斯科峰會的順利進行，遂一再擱置埃及政府提出的軍事援助請求。在美蘇首腦會晤期間，兩國總統(tǒng)一致認(rèn)為中東局勢應(yīng)維持現(xiàn)狀，這與薩達特的政治理念存在嚴(yán)重分歧。在屢次遭遇蘇聯(lián)拒絕之后，1972年7月17日，薩達特勒令蘇聯(lián)軍事顧問撤離埃及。對于此事件，基辛格認(rèn)為這可能將導(dǎo)致中東政治重新洗牌，強調(diào)蘇埃關(guān)系惡化必然提升伊拉克在蘇聯(lián)中東政策中的價值。事實上，蘇聯(lián)多年來致力于增強埃及與敘利亞的軍事能力，使兩國成為蘇聯(lián)在中東地區(qū)的重要支點，且早前蘇聯(lián)幾乎從未認(rèn)真考量伊拉克的地緣價值。因此，在美國看來，埃及的行動必然會驅(qū)使蘇聯(lián)轉(zhuǎn)變中東政策的重心，開始扶植伊拉克復(fù)興黨政府作為其中東利益的代理國。

考慮到冷戰(zhàn)因素，美國白宮首席顧問亞歷山大·海格(Alexander Haig)于1972年7月28日向基辛格表示，由于蘇聯(lián)專家撤出埃及，蘇聯(lián)有可能在伊拉克擴大自身影響力，因此支援庫爾德人的行動顯得愈發(fā)重要。同日，海格將軍將中情局制定的行動備忘錄遞交給基辛格，旨在尋求美國高層同意援助庫爾德人。根據(jù)中情局推算，援助庫爾德人的行動每年總共需要1800萬美元，其中伊朗支付半數(shù)援助，另外600萬美元出自其他國家。[注]“Memorandum to National Security Adviser Henry Kissinger from his deputy Alexander Haig”,White House,July 28,1972,CK2349647972,DDRS.在援助程序方面，白宮方面應(yīng)當(dāng)向跨部門委員會闡述行動計劃，但考慮到行動的高度敏感性，中情局提出兩項選擇：第一，援助行動越過跨部門委員會，直接匯報尼克松總統(tǒng)，并僅允許行政管理與預(yù)算局以及中情局直接參與；第二，避免任何書面記錄，告知跨部門委員會主管，總統(tǒng)已經(jīng)同意實施援助計劃。對此，海格建議采取第二種選項。1972年8月1日，基辛格向白宮遞送一頁紙的備忘錄，表明尼克松已經(jīng)同意援助庫爾德人的秘密行動，并將援助行動的簡要內(nèi)容告知跨部門委員會主管。[注]“Memorandum from the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) ”,FRUS,1969—1976,Volume E—4,Document 322,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969—76ve04/d322.至此，美國援助庫爾德人的計劃得到尼克松總統(tǒng)的完全認(rèn)可。

綜上所述，自1972年4月蘇聯(lián)與伊拉克簽署友好合作條約，尼克松政府開始認(rèn)真審視伊拉克政局與海灣形勢，考量美國援助伊拉克庫爾德人的效用與風(fēng)險。鑒于蘇聯(lián)與埃及關(guān)系逐漸惡化，美國愈發(fā)認(rèn)識到中東形勢正發(fā)生轉(zhuǎn)變，認(rèn)為伊拉克將成為蘇聯(lián)在海灣地區(qū)的衛(wèi)星國，并最終決定援助庫爾德人在伊拉克的武裝行動。

三、尼克松政府對庫爾德人援助計劃的執(zhí)行過程

自庫爾德行動實施至尼克松卸任總統(tǒng)期間，美國對伊拉克庫爾德政策呈現(xiàn)出兩大特點。第一，基辛格無視巴格達方面有意改善與西方關(guān)系的行動，堅決執(zhí)行援助庫爾德人的政策，旨在牽制復(fù)興黨政府的軍事力量。第二，基辛格與中情局始終關(guān)注援助行動的適度范圍，告誡庫爾德人不要采取冒進政策，有意防止庫爾德人實施完全自治。

1972年10月5日，基辛格向尼克松遞送備忘錄，匯總中情局對庫爾德行動的報告。文件顯示，中情局對庫爾德人的軍事與經(jīng)濟援助行動已全面實施，且后續(xù)的資金與武器亦處于籌集階段。截止到報告發(fā)布，伊拉克庫爾德人已經(jīng)得到前兩個月的現(xiàn)金支付與武器裝備，包括500支AK47步槍，500支蘇聯(lián)沖鋒槍與20萬圈的彈藥。至10月底，伊朗將從中情局庫存得到22萬磅的武器彈藥，用于供給庫爾德武裝部隊。中情局相信，庫爾德人能夠利用這些裝備，牽制伊拉克三分之二的軍隊，防止伊拉克對伊朗發(fā)動軍事襲擊。[注]A.T.Vis,“U.S.Foreign Policy on the Kurds of Iraq,1958—1975”,Thesis(Bachelor),Universiteit Leiden,2014,p.37.中情局的報告進一步證明了尼克松政府注意到伊拉克在冷戰(zhàn)中扮演的重要角色，以及庫爾德行動對牽制伊拉克軍隊的重要性。

就在白宮方面積極運作庫爾德行動的同時，美國國務(wù)院尋求改善美國與伊拉克政府的關(guān)系，其重要舉措就是在巴格達建立美國外交利益辦事處，旨在向華府搜集有關(guān)伊拉克政局的重要信息。1972年10月21日，該辦事處主管亞瑟·勞里(Arthur Lowrie)致信國務(wù)院地區(qū)主管大衛(wèi)·科恩(David Korn)，建議華府尋求兩國友好合作。[注]“Memorandum from the U.S.Interests Section in Baghdad to the Department of State”,October 21,1972 ,FRUS,1969—1976,Volume E—4,Document 326,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969—76ve04/d326.同年12月，勞里向美國國務(wù)院遞送一份名為“對伊拉克狀況的初步評估”的報告，再次強調(diào)伊拉克的重要戰(zhàn)略地位，并警告國務(wù)院，伊拉克內(nèi)部動蕩局勢迫使復(fù)興黨政府向蘇聯(lián)尋求支持，而蘇聯(lián)正好能夠利用這一機會完全控制巴格達政府。[注]“Airgram A—6 from the Interests Section in Baghdad to the Department of State”,December 1,1972,FRUS,1969—1976,Volume E—4,Document 328,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969—76ve04/d328.1973年3月27日，勞里向國務(wù)院表示，伊拉克政壇存在極端主義者與務(wù)實主義者的權(quán)利爭斗，建議華府采取高度靈活的政策，適時支持務(wù)實派，積極回應(yīng)務(wù)實派的請求。

然而，即便勞里對伊拉克局勢的評估較為客觀準(zhǔn)確，基辛格仍舊堅信自己對蘇伊關(guān)系的判斷，繼續(xù)援助庫爾德人，削弱復(fù)興黨政府。1973年3月29日，基辛格命令中情局新任主管詹姆斯·施萊辛格(James Schlesinger)將每年向伊拉克庫爾德人提供300萬美元的經(jīng)濟援助增加至500萬美元。根據(jù)統(tǒng)計，美國的援助能夠保證庫爾德武裝人數(shù)達到2.5萬人，這極大地提升了伊拉克庫爾德人的軍事實力，同時促使庫爾德民主黨拒絕伊拉克政府與蘇聯(lián)誘騙與威脅，為伊朗提供了應(yīng)對伊拉克破壞者與恐怖主義者的緩沖地區(qū)，迫使伊拉克政府在北部地區(qū)部署三分之二的地面部隊，降低巴格達方面發(fā)動對外進攻的能力。

1973年7月初，薩達姆向西方記者表示，伊拉克愿意與英美兩國恢復(fù)正常外交關(guān)系。對此，庫爾德人表現(xiàn)得極其敏感，遂于7月27日派遣代表訪問美國國務(wù)院，詢問美伊關(guān)系問題。作為回應(yīng)，基辛格向赫爾姆斯發(fā)送電報，詢問美國是否應(yīng)當(dāng)進一步增加對庫爾德人的援助，以表達出美國對援助庫爾德人的堅定態(tài)度。8月7日，赫爾姆斯建議增加50%的現(xiàn)金補貼，并認(rèn)為在戰(zhàn)爭升級的情況下，中情局應(yīng)當(dāng)向庫爾德人提供更多的庫存武器。該建議得到基辛格的同意。值得注意是，1973年9月22日，伊拉克政府授予美國公司一份價值1.22億美元的合同，修建離岸的深海油港。這是伊拉克簽署的單筆最大額合同。[注]Bryan Robert Gibson,“U.S.Foreign Policy,Iraq,and the Cold War 1958—1975”,pp.227—229.由此看來，在伊拉克尋求改善美伊關(guān)系的同時，基辛格仍舊秉持既定立場，堅決支持庫爾德武裝的叛亂行動。尤其在中東戰(zhàn)爭期間，基辛格更加確信庫爾德叛軍的重要性，因為他相信庫爾德武裝的存在能夠防止伊拉克派遣大量軍隊至敘利亞。此外，在戰(zhàn)爭結(jié)束后，基辛格與埃及總統(tǒng)薩達特提出一項計劃，要求伊朗在伊拉克庫爾德人地區(qū)煽動矛盾，迫使伊拉克從敘利亞撤軍。

基辛格對援助庫爾德問題的堅定態(tài)度顯示出明顯的冷戰(zhàn)思維傾向，即借助庫爾德叛亂，削弱復(fù)興黨政府，防止伊拉克成為蘇聯(lián)在中東地區(qū)的重要盟國。與此同時，基辛格與中情局無意協(xié)助伊拉克庫爾德人完成民族獨立事業(yè)，僅是將庫爾德人視為向巴格達政府施壓的重要工具，遂不建議庫爾德人采取任何進攻行動。

早在尼克松政府制定庫爾德援助計劃初期，中情局即在政策備忘錄中明確表示，庫爾德人意圖發(fā)動大規(guī)模進攻的前提條件是擁有基本防空能力與大量先進武器，而美國方面無意改變庫爾德人的防御態(tài)勢。換言之，美國援助計劃僅提供自身安全保障。[注]“Memorandum to National Security Adviser Henry Kissinger from his deputy Alexander Haig”,White House,July 28,1972,CK2349647972,DDRS.該論斷成為美國庫爾德援助計劃的重要基礎(chǔ)。1973年8月7日中央情報局制定針對庫爾德問題的考量選擇，再次強調(diào)其不希望伊拉克庫爾德人放棄防御姿態(tài)，因為如果庫爾德人發(fā)動進攻，他們將需要大量物資支援。對此，美國擁有四項政策選擇：第一，維持現(xiàn)有援助水準(zhǔn)。如果戰(zhàn)事升級，美國將增加武器與物資援助。第二，分期付款以協(xié)助庫爾德人實施醫(yī)療服務(wù)、教育設(shè)施與其他社會服務(wù)，而維持現(xiàn)有水準(zhǔn)意味著華府不允許庫爾德人發(fā)動進攻。第三，增加50%的援助水準(zhǔn)。伊朗與庫爾德人將些許滿意這種回應(yīng)，而華府依舊保持既定立場，維持庫爾德人的防御姿態(tài)，但此舉意味著美國未來將提高援助庫爾德人的數(shù)量與程度。第四，加倍現(xiàn)有援助水準(zhǔn)。此舉必然導(dǎo)致庫爾德武裝發(fā)動進攻。8月16日，基辛格致信美國駐伊朗大使，闡述中情局提出的四項選擇。轉(zhuǎn)天，赫爾姆斯回信，建議增加50%的現(xiàn)金支援。在8月21日與25日兩次回信中，赫爾姆斯報告，伊朗國王承諾增加超過50%的援助，表示美國增加援助的行為是對伊朗支持的象征，強調(diào)庫爾德民主黨絕不能加入伊拉克全國民族進步陣線。[注]“Backchannel Message from the President’s Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to the Ambassador to Iran (Helms) ”,August 16,1973,FRUS,1969—1976,Volume XXVII,Iran;Iraq,1973—1976,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969—76v27/d229.值得注意的是，在1973年接受媒體采訪時，伊拉克庫爾德領(lǐng)導(dǎo)人穆斯塔法·巴爾扎尼(Mustafa Barzani)曾宣稱，他并不相信伊朗，而傾向于信任美國，因為美國非常強大，不會背叛庫爾德人。[注]Jonathan C.Randal,After Such Knowledge,What Forgiveness? My Encounters with Kurdistan,London:Westview Press,1999,p.156.由此可見，尼克松政府的援助計劃得到伊拉克庫爾德人充分肯定，堅定了巴爾扎尼爭取民族獨立的決心，這亦導(dǎo)致巴格達政府很難和平解決庫爾德爭端。

1974年3月11日，復(fù)興黨政府單方面公布法令，給予庫爾德人有限的自治區(qū)域，但遠未達到庫爾德人的要求，雙方談判破裂。為此，伊拉克庫爾德人向伊朗尋求大量額外援助，包括總價3.6億美元的財政支援。3月26日，美國國家安全事務(wù)總統(tǒng)助理布倫特·斯考克羅夫特(Brent Scowcroft)致信伊朗大使赫爾姆斯，回應(yīng)庫爾德人的援助需求。第一，庫爾德自治的愿望超出了美國秘密行動的能力。第二，庫爾德自治將促使伊拉克政府發(fā)動軍事進攻。第三，伊朗與美國都受益于伊拉克政局混亂。第四，面對局勢變化，庫爾德人將從伊朗政府獲得更多援助，而美國增加援助的行動僅具有象征意義。[注]“Backchannel Message From the President’s Deputy Assistant for National Security Affairs (Scowcroft) to the Ambassador to Iran (Helms) ”,March 26,1974,FRUS,1969—1976,Volume XXVII,Iran;Iraq,1973—1976,available at:https://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969—76v27/d244.

1974年3月28日，美國國家安全委員會向基辛格報告，表示現(xiàn)有援助行動尚不能滿足庫爾德人的防御需要。鑒于此，基辛格要求赫爾姆斯告知伊朗國王，美國將為庫爾德人提供價值100萬美元的難民救濟金，增加補貼金額；提供90萬磅的輕型武器裝備；增加美國的財政捐款至800萬美元。與此同時，基辛格要求赫爾姆斯向伊朗國王強調(diào)，庫爾德人宣布自治并不符合美國與伊朗的利益。在援助力度方面，兩國應(yīng)當(dāng)給予庫爾德人維持談判的能力，盡可能保持伊拉克政府的克制情緒，但不要永久分裂伊拉克，因為一個獨立的庫爾德地區(qū)將在經(jīng)濟上不可行，而美國與伊朗也不愿意徹底切斷與伊拉克溫和政府改善關(guān)系的機會。同年4月11日，基辛格亦向尼克松明確表示，庫爾德人實現(xiàn)完全獨立并不符合美國國家利益，建議華府拒絕庫爾德人增加援助力度的請求。[注]“National Security Adviser Henry Kissinger Updates President Richard M.Nixon on A Joint U.S.—Iranian program”,White House,Apr 11,1974,CK2349647974,DDRS.

由此可見，美國援助庫爾德人的最終目標(biāo)并非立即顛覆復(fù)興黨政府，亦非協(xié)助庫爾德人組建獨立自治的國家,而是通過最低限度的支援行動，保持庫爾德武裝作為防御性的游擊隊，將大部分巴格達政府軍牽制在國內(nèi)事務(wù)，防止伊拉克在海灣地區(qū)發(fā)動侵略行動。與此同時，美國有意限制對庫爾德人的援助力度，一方面擔(dān)心庫爾德大規(guī)模軍事進攻也許會導(dǎo)致蘇聯(lián)直接介入，另一方面美國對庫爾德大規(guī)模支援很難做到完全保密。

結(jié)語

近百年來，伊拉克庫爾德人長期充當(dāng)大國斗爭的犧牲品。學(xué)者古爾-阿里耶曾說：“在20世紀(jì)，沒有哪個民族比庫爾德人更多的成為地區(qū)強國與全球強國的棋子?！盵注]Danny Gur—Arieh,“Kurds:The Elusive Quest”,New Outlook 34 ,April/May,1991,p.6.冷戰(zhàn)期間，美國政府出于自身利益考量，將庫爾德問題與美伊關(guān)系緊密聯(lián)系起來。在美伊關(guān)系尚不明朗的情況下，美國政府對庫爾德問題傾向于觀望態(tài)度，避免介入伊拉克內(nèi)部事務(wù)，防止庫爾德獨立運動損害脆弱的美伊關(guān)系。在美伊關(guān)系處于友好狀態(tài)的情況下，美國政府協(xié)助伊拉克政府解決庫爾德問題，告誡周邊國家不要支持庫爾德獨立運動，并在必要時給予伊拉克政府援助。而在美伊關(guān)系陷入緊張狀態(tài)時，美國政府援助庫爾德人在伊拉克的武裝行動，鼓勵周邊國家向庫爾德人提供經(jīng)濟與軍事援助，意圖削弱秉持親蘇立場的伊拉克政府。自始至終，美國政府從未接受伊拉克庫爾德人的自治建國思想，僅是將他們視為實施海灣地區(qū)整體策略的“兵卒”。

值得注意的是，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國政府依舊沿用尼克松政府對伊拉克庫爾德人的政策基調(diào)。在海灣戰(zhàn)爭與伊拉克戰(zhàn)爭期間，兩屆美國政府都曾充分利用庫爾德人，支持其成為削弱伊拉克政府的重要內(nèi)部力量，并最終成功推翻薩達姆政府。很大程度上講，庫爾德民族獨立運動的蓬勃發(fā)展得益于美國顛覆薩達姆政府的戰(zhàn)略思路，而庫爾德人的政治地位與未來美國對中東地區(qū)政策息息相關(guān)。