“531通知”在我國光伏業(yè)界引起較大的反響，市場一度冷清，一些人不禁懷疑：我國的光伏產(chǎn)業(yè)政策是否發(fā)生了變化？今后光伏發(fā)電發(fā)展的方向是什么？

國家對光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)支持的政策和方向沒有變，但是在光伏發(fā)電發(fā)展的各個階段支持的方式和目的是有變化的。

《可再生能源法》立法的目的是促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用，通過政策的支持，推動可再生能源規(guī)模化、市場化，增加清潔能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展?！?31通知”的實(shí)質(zhì)是盡快建立不需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電市場，這和《可再生能源法》立法的目的，推動可再生能源市場化是一致的。其實(shí)，《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》，即所謂的“531通知”并不是新政，而是在政策法規(guī)中早就明確規(guī)定的。

《可再生能源法》實(shí)施前，我國光伏發(fā)電基本上處于科研示范階段。從1973年在天津港安裝太陽能航標(biāo)燈開始，到2005年底，30多年我國光伏發(fā)電累計安裝只有7萬kW，占世界累計安裝量615萬kW的1%。其中，規(guī)模最大的項目是2002年國家啟動的“西部省區(qū)無電鄉(xiāng)通電計劃”，通過光伏發(fā)電或風(fēng)光互補(bǔ)系統(tǒng)解決西部7省700多個無電鄉(xiāng)的用電問題，光伏裝機(jī)達(dá)15.3 MWp，工程總投資47億元，由國債資金和地方政府支付。

從“六五計劃”到“十五計劃”，科技攻關(guān)計劃都安排了光伏發(fā)電的科研和示范項目。這為以后的規(guī)?；瘧?yīng)用打下了基礎(chǔ)。在科研示范階段，所需資金均由政府支撐，市場障礙很多。雖然在2000年前后我國光伏制造已經(jīng)崛起，但市場在國外。2005年，我國光伏發(fā)電新增裝機(jī)為5 MWp，僅占當(dāng)年光伏組件產(chǎn)量的4%。光伏組件價格在25～35元/Wp，系統(tǒng)價格約70元/Wp。光伏發(fā)電價格高是市場開發(fā)的主要障礙。

2006年起，《可再生能源法》開始實(shí)施，我國光伏發(fā)電迎來飛速發(fā)展的大好時機(jī)。

2013年以前，光伏發(fā)電無固定上網(wǎng)電價，實(shí)行“一事一議”，政府核準(zhǔn)上網(wǎng)電價。2006年，我國第一個光伏并網(wǎng)發(fā)電項目“上海崇明島光伏電站”的上網(wǎng)電價為6元/kWh，是當(dāng)時火電上網(wǎng)電價的20倍。

從2009年啟動了光電建筑應(yīng)用示范工程、金太陽示范工程、特許權(quán)招標(biāo)等，我國光伏發(fā)電的規(guī)模才大幅提高，發(fā)電價格才大幅度下降。2009年，我國光伏發(fā)電累計裝機(jī)28.4萬kW，2012年增加到796萬kW，特許權(quán)招標(biāo)的上網(wǎng)電價也下降到1.15元/kWh以下。

光伏裝機(jī)爆發(fā)式增長是在2013年國家光伏分區(qū)上網(wǎng)電價出臺以后?！笆濉惫夥l(fā)電的規(guī)劃目標(biāo)最初設(shè)想只有200萬kW，規(guī)劃文本出臺時定為2100萬kW，實(shí)際完成4300萬kW?！笆濉比匀谎永m(xù)飛速發(fā)展的勢態(tài)，規(guī)劃目標(biāo)105 GW在2017年7月就已完成，2018年仍可新增35～40 GW，2020年的目標(biāo)翻番已成定局。

光伏發(fā)電發(fā)展快固然是好事，但其是由政策性補(bǔ)貼推動的市場，過快的發(fā)展會引起一系列的不協(xié)調(diào)、不平衡問題?！犊稍偕茉捶ā返暮诵氖强偭磕繕?biāo)，總量目標(biāo)表示在一定時間內(nèi)市場容量有多大，以及政策保障的能力有多大。爆發(fā)式增長的背后是光伏補(bǔ)貼需求和缺口的持續(xù)擴(kuò)大，以及棄光限電、電網(wǎng)接入難、土地亂收費(fèi)、融資難等問題。

2009年，可再生能源補(bǔ)貼需求為73億元，2017年增至1250億元。其中，光伏發(fā)電的需求在2012年公布的前兩批可再生能源電價補(bǔ)貼中只有7.91億元，占全部資金的4%；到2017年光伏發(fā)電的補(bǔ)貼需求已達(dá)530億元，占全部資金的43%，與風(fēng)電補(bǔ)貼額度相差無幾。但是，2017年光伏發(fā)電量為1182億kWh，風(fēng)電發(fā)電量為3057億kWh，光伏發(fā)電量僅為風(fēng)電的1/3。在講求質(zhì)量和效益的時代，這種狀況是不能可持續(xù)發(fā)展的。

盡管可再生能源電價附加由0.1分/kWh調(diào)整到1.9分/kWh，補(bǔ)貼仍入不敷出。2009年補(bǔ)貼缺口為13億元，2017年擴(kuò)大到1127億元，目前已超過2000億元。

《可再生能源法》的目標(biāo)之一是增加清潔能源的供應(yīng)量。2016年，我國光伏發(fā)電量為662億kWh，占全部發(fā)電量的1.1%，第一次列入電力工業(yè)的統(tǒng)計數(shù)字中，成為我國繼火電、水電、風(fēng)電、核電之后第五大電力，標(biāo)志著光伏發(fā)電規(guī)?；呀?jīng)取得階段性成果。

平價上網(wǎng)已是世界各國光伏發(fā)電的發(fā)展方向。德國于2012年就引入“規(guī)?？偭靠刂普摺保?014年開始競爭性招標(biāo)試點(diǎn)并于2016年全面實(shí)施。2017年，印度、拉丁美洲、中東光伏發(fā)電平價上網(wǎng)度電成本已經(jīng)在人民幣0.3/kWh元左右。我國光伏公司在墨西哥的光伏電站競標(biāo)中報出人民幣0.12元/kWh的低價。

我國擁有世界上規(guī)模最大和產(chǎn)業(yè)鏈最完整的光伏制造業(yè)。1976年建立的兩條國產(chǎn)單晶硅太陽電池生產(chǎn)線年產(chǎn)0.5 kW，組件價格為400元/Wp，相當(dāng)于當(dāng)時普通工人1年的工資。2018年，組件價格已降至2元/Wp左右，相當(dāng)于1瓶礦泉水的價格。我國光伏制造業(yè)有責(zé)任、有能力為光伏發(fā)電平價上網(wǎng)做出貢獻(xiàn)。

我國早已確定2020年光伏發(fā)電用戶側(cè)平價上網(wǎng)的目標(biāo)。2018年5月，風(fēng)電建設(shè)政策管理有關(guān)規(guī)定要求，未來新增風(fēng)電全部通過競爭方式確定上網(wǎng)電價，風(fēng)電標(biāo)桿電價補(bǔ)貼時代已經(jīng)結(jié)束。光伏發(fā)電取消補(bǔ)貼，平價上網(wǎng)已是指日可待?！?31通知”控制光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模，加快退坡機(jī)制，鼓勵平價上網(wǎng)項目建設(shè)，也是在情理之中。

“十三五”光伏發(fā)電發(fā)展思路有兩個轉(zhuǎn)變：由規(guī)模擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變；由高補(bǔ)貼依賴模式向低補(bǔ)貼競爭模式轉(zhuǎn)變?！?31通知”符合這兩個轉(zhuǎn)變思路。

“十三五”以來，上網(wǎng)電價已經(jīng)4次降低，通過“領(lǐng)跑者”計劃引入競爭機(jī)制，提升了技術(shù)水平，降低了發(fā)電成本。目前“領(lǐng)跑者”計劃最低競價上網(wǎng)電價為0.31元/kWh，已低于當(dāng)?shù)鼗痣妰r格?！邦I(lǐng)跑者”計劃的實(shí)施為平價上網(wǎng)提供了經(jīng)驗和參照。

政府支持光伏發(fā)電的職能有所變化。在規(guī)?；A段，政府征收和發(fā)放補(bǔ)貼，制定上網(wǎng)電價，審批發(fā)電項目。今后，將通過市場競爭方式確定上網(wǎng)電價、項目投資者、補(bǔ)貼等。政府將在控制發(fā)展規(guī)模、保證消納、減少非技術(shù)性成本、協(xié)調(diào)各方面工作等方面發(fā)揮作用。

政府支持光伏發(fā)電的方式和目的有所變化。上網(wǎng)電價支持發(fā)電環(huán)節(jié)，即將實(shí)施的“可再生能源電力配額制+綠證”支持用電消費(fèi)環(huán)節(jié)。各省區(qū)在電力消費(fèi)中必須有一定比例來自可再生能源并且自己制定政策和措施完成配額指標(biāo)。傳統(tǒng)的固定電價補(bǔ)貼模式即將消失，強(qiáng)制性的配額與綠證共同保障可再生能源電力在市場交易過程中具備一定的競爭力。

2018年9月13日，國家能源局發(fā)文征求《關(guān)于加快推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》意見的函，標(biāo)志著引導(dǎo)和促進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展，提高新能源的市場競爭力，推動技術(shù)進(jìn)步和早日擺脫補(bǔ)貼依賴，實(shí)現(xiàn)平價上網(wǎng)的新時代已經(jīng)來臨。