國家審計與經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量：理論基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)路徑

【摘 要】 改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是國家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。國家審計服務(wù)于國家治理，是國家治理現(xiàn)代化的重要保障，其功能作用的發(fā)揮有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的改善。文章在回顧已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，從理論層面和實(shí)踐層面分析了國家審計改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的基本依據(jù)，并結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景，提出了國家審計助推“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)順利完成的實(shí)現(xiàn)路徑，旨在為國家審計改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的進(jìn)一步研究提供借鑒思路。

【關(guān)鍵詞】 經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量； 國家審計； 基本依據(jù)； 實(shí)現(xiàn)路徑

【中圖分類號】 F239.44 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）02-0120-06

一、引言

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)總量（GDP）從1978年的3 650億元增長到了2016年的74.4萬億元，人均GDP由1978年的381.1元增長到2016年的5.4萬元，成為世界上僅次于美國的第二大經(jīng)濟(jì)體，為世界經(jīng)濟(jì)增長做出了重要貢獻(xiàn)。然而，長期以來，中國經(jīng)濟(jì)的高速增長是以高投入、高消耗以及犧牲環(huán)境為代價的。20世紀(jì)末，經(jīng)濟(jì)增長過程中各種問題不斷凸顯，阻礙了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長方式逐步得以重視。1995年，十四屆五中全會提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，由粗放型增長方式向集約型增長方式轉(zhuǎn)變，提高經(jīng)濟(jì)增長效率；2007年，黨的十七大報告中提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長過程，同時注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的分配如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入分配以及生態(tài)環(huán)境等問題。2011年以來，中國經(jīng)濟(jì)增長速度持續(xù)下滑，表明現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)增長模式已經(jīng)無法維持中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，需要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。目前中國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)時期，需要我們不斷深化認(rèn)識，適應(yīng)并引領(lǐng)新常態(tài)。針對當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所出現(xiàn)的問題，2015年，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并在第十二次會議中明確了改革的具體實(shí)施方案。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出了當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要任務(wù)是“去庫存、去產(chǎn)能、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”?？梢钥闯?，中央一系列的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、改革措施正在推動中國經(jīng)濟(jì)由數(shù)量型增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量型增長。

2014年10月9日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）進(jìn)一步要求，發(fā)揮審計促進(jìn)國家重大決策部署的落實(shí)保障作用，持續(xù)組織對國家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的跟蹤審計，推動政策措施貫徹落實(shí)。2015年9月18日，審計署發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加大審計力度促進(jìn)穩(wěn)增長等政策措施落實(shí)的意見》，旨在進(jìn)一步加大審計力度，更加有效地推動穩(wěn)增長等政策措施落實(shí)，表明國家審計已在促進(jìn)提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量過程中發(fā)揮了重要作用。提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展是國家治理的重要方面，國家審計服務(wù)國家治理，可以通過發(fā)揮其功能作用改善經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。

現(xiàn)有文獻(xiàn)中，專門探討國家審計在經(jīng)濟(jì)增長特別是經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量作用方面的文獻(xiàn)還較少。目前，國家審計機(jī)關(guān)已廣泛參與到經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量改善的行為活動中，如宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策措施的制定與有效執(zhí)行等。因此，有必要深入探討國家審計在改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量中的重要作用。同時，結(jié)合中國特有的制度背景圍繞國家審計在改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量中的重要作用展開研究，不僅可以豐富國家審計的現(xiàn)有研究成果，推動審計理論的創(chuàng)新發(fā)展，而且有助于完善中國特色社會主義的國家審計理論體系。本文在回顧經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量內(nèi)涵和外延的基礎(chǔ)上，分析了國家審計改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的理論基礎(chǔ)，最后結(jié)合中央提出的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”任務(wù)，指出國家審計改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)路徑，以期為國家審計在經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量改善方面的深入研究提供一些借鑒。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量相關(guān)文獻(xiàn)回顧

經(jīng)濟(jì)增長數(shù)量和質(zhì)量是經(jīng)濟(jì)增長問題的兩個方面，構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)增長的全部內(nèi)容[ 1 ]。但長期以來，人們過多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的速度而忽視了經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量，直到20世紀(jì)末，伴隨著經(jīng)濟(jì)快速增長的同時資源枯竭、環(huán)境污染等問題不斷顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量問題才逐漸受到重視。與經(jīng)濟(jì)增長數(shù)量相比，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量涵蓋范圍更廣，且不同學(xué)者對經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量內(nèi)涵的認(rèn)識也不同。早期對經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量內(nèi)涵的認(rèn)識僅限于經(jīng)濟(jì)增長的效率，即一段時期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動中，各資源要素投入的比例以及所帶來的經(jīng)濟(jì)增長效率效果[ 2 ]，這是一種狹義的觀點(diǎn)。隨著認(rèn)識的不斷深入，理論界逐漸形成了一種廣義的觀點(diǎn)，即經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量具有豐富的內(nèi)涵。托馬斯（2001）認(rèn)為環(huán)境代價、收入差距以及福利狀況等因素應(yīng)當(dāng)作為評價經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的重要依據(jù)。劉偉從投入效率，技術(shù)進(jìn)步以及環(huán)境代價三個方面評價了中國經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量[ 3 ]。鈔小靜、惠康認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量反映的是經(jīng)濟(jì)增長的優(yōu)劣程度，可以從經(jīng)濟(jì)增長的過程和結(jié)果兩個方面來理解經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量；從經(jīng)濟(jì)增長的過程來看經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量主要包括經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)增長的波動性，從經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果來看經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量主要涉及福利變化和成果分配、資源利用與生態(tài)環(huán)境代價[ 4 ]。任保平等拓展了現(xiàn)有研究，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)增長的效率、結(jié)構(gòu)合理性、穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)增長的成果分配和福利變化情況、資源利用情況和生態(tài)環(huán)境代價以及國民經(jīng)濟(jì)素質(zhì)六個方面的內(nèi)容，并從這六個維度構(gòu)建指標(biāo)測度地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量[ 5 ]。

（二）國家審計與經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量相關(guān)文獻(xiàn)回顧

提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主要內(nèi)容，同時也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變的重要途徑。現(xiàn)有研究主要是以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為切入點(diǎn)，探討國家審計在經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量改善中的功能作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是一個有步驟、有目標(biāo)的漸進(jìn)過程，如經(jīng)濟(jì)增長效率的提高、增長結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變均不可能在市場機(jī)制的作用下自動生成和瞬間實(shí)現(xiàn)[ 6 ]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在轉(zhuǎn)變的過程中既需要發(fā)揮市場在資源配置中的重要作用，同時也離不開政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的作用，國家審計可以在政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的制定和實(shí)施過程中發(fā)揮功能作用，達(dá)到改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的目的[ 7 ]。王耘農(nóng)等認(rèn)為加強(qiáng)國家審計監(jiān)督既是經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在需求，又是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的現(xiàn)實(shí)需要，并且以重慶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為例認(rèn)為可以通過開展民生工程審計、國企審計以及環(huán)境審計等實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型[ 8 ]。張金輝從促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行、制度建設(shè)和腐敗治理、科技進(jìn)步和創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、政府績效管理五個方面探討了國家審計改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑[ 9 ]。隨著公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍的不斷演進(jìn)，國家審計功能作用也在不斷拓展，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量改善的同時，國家審計同樣面臨著戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型[ 6 ]，需要整合審計資源、確定審計內(nèi)容和審計重點(diǎn)、強(qiáng)化審計隊伍建設(shè)、引入新的審計技術(shù)方法以及加強(qiáng)審計工作的日常管理等。endprint

（三）研究評述

隨著理論界對經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的關(guān)注，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的內(nèi)涵得到了不斷拓展和深化，不僅涵蓋了經(jīng)濟(jì)增長過程中的增長效率、增長結(jié)構(gòu)以及增長的穩(wěn)定性等，而且還包括經(jīng)濟(jì)增長結(jié)果中的福利變化和成果分配、資源利用和生態(tài)環(huán)境代價以及國民經(jīng)濟(jì)素質(zhì)等方面。提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量不僅需要市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，而且離不開政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，國家審計可以作用于政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施，在調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長等方面發(fā)揮重要的保障作用，推動經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提升。但現(xiàn)有研究主要是站在國家審計角度，研究國家審計在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的功能作用以及可能的實(shí)現(xiàn)路徑，并未就國家審計作用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的具體方面展開深入探討。提升經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，本文在任保平等人提出的經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量內(nèi)涵基礎(chǔ)上，對國家審計改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的理論基礎(chǔ)進(jìn)行深入分析，并結(jié)合中央所提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，探討國家審計在促進(jìn)完成“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)中的實(shí)現(xiàn)路徑。

三、國家審計改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的基本依據(jù)

（一）理論依據(jù)

1.公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，社會分工越來越細(xì)化。委托人為有效利用其所擁有的經(jīng)濟(jì)資源，實(shí)現(xiàn)保值增值，將經(jīng)濟(jì)資源委托于專業(yè)人士經(jīng)營管理，專業(yè)人士作為經(jīng)濟(jì)資源的受托人承擔(dān)著有效經(jīng)管經(jīng)濟(jì)資源的責(zé)任，從而形成了委托受托關(guān)系，產(chǎn)生了受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是公共經(jīng)濟(jì)資源的受托者按照既定標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)管受托經(jīng)濟(jì)資源并報告其經(jīng)管結(jié)果的義務(wù)[ 10 ]。公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任在公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸或拓展，是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的一種重要類型，是廣大社會公眾將公共經(jīng)濟(jì)資源委托于政府及相關(guān)部門經(jīng)營管理所形成的責(zé)任。政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任涉及的范圍非常廣泛且異常復(fù)雜，隨著政府財政支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大，公民參與政治意愿的加強(qiáng)以及資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的要求逐步提高，政府按照經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、社會性、環(huán)境性、控制性和宏觀性等要求履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷拓展[ 11 ]。相應(yīng)地，報告責(zé)任也在不斷拓展，政府綜合財務(wù)報告的編制與發(fā)布即是政府拓展履行報告責(zé)任的重要體現(xiàn)。

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，提高人民生活水平是政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的重要目標(biāo)。我國確立并逐步完善了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，充分利用市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用，經(jīng)濟(jì)持續(xù)了幾十年的高速增長，然而僅僅依賴人口紅利、資源和以犧牲環(huán)境為代價已無法支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高經(jīng)濟(jì)增長效率，促使經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)更加合理，減少對自然資源的過度依賴和環(huán)境的破壞。2007年，黨的十七大報告中提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。可見，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量已經(jīng)成為政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2.審計控制論

受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的確立是審計產(chǎn)生的基本前提，審計因受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，且隨受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。政府審計是作為保障和促進(jìn)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面有效履行的一種特殊的經(jīng)濟(jì)控制機(jī)制而存在的，其具有預(yù)防、預(yù)警、糾偏以及修復(fù)等功能，可以確保公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行。具體來看，政府審計機(jī)關(guān)對政府受托責(zé)任履行的情況展開審計，對違紀(jì)違規(guī)行為產(chǎn)生震懾作用，預(yù)防不利于受托責(zé)任履行的行為發(fā)生；政府審計機(jī)關(guān)對政府的經(jīng)濟(jì)行為活動進(jìn)行分析評估并及時發(fā)現(xiàn)潛在的不利于受托責(zé)任履行的行為，以發(fā)揮預(yù)警作用；政府審計機(jī)關(guān)在法律法規(guī)的允許范圍內(nèi)，在執(zhí)行審計工作所發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，提出整改意見，糾正政府部門在履行受托責(zé)任過程中的不當(dāng)行為；政府審計通過對政府部門受托責(zé)任履行活動的監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)制度設(shè)計或政策措施的缺陷，提出改進(jìn)建議，為完善制度和政策措施提供依據(jù)[ 12 ]。

當(dāng)前，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量已成為公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容。政府審計作為保障和促進(jìn)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面有效履行的經(jīng)濟(jì)控制機(jī)制，理應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)防、預(yù)警、糾偏以及修復(fù)等控制功能，在提高經(jīng)濟(jì)增長效率和穩(wěn)定性、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、降低對自然資源的依賴和減少環(huán)境污染、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。

3.國家治理觀

世界銀行最早提出治理理念并認(rèn)為國家治理有助于提高一個國家或地區(qū)的國際競爭力，從而成為了公共管理實(shí)踐的新理念[ 13 ]。國家治理的內(nèi)容涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)以及社會和文化等多個領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)更加合理、有效地利用公共經(jīng)濟(jì)資源，實(shí)現(xiàn)善治。大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平是我國國家治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入中高速發(fā)展的新常態(tài)時期，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高經(jīng)濟(jì)增長效率、改善經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)、減少對資源環(huán)境的依賴和過度利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展已成為國家治理的重要任務(wù)之一，對國家如何更加有效地利用公共經(jīng)濟(jì)資源提出了新的要求。國家審計作為一種重要的制度安排，服務(wù)于國家治理，是國家治理的基石，是推動國家治理現(xiàn)代化的重要保障[ 14 ]。國家審計可以充分發(fā)揮其監(jiān)控功能，作用于國家治理中公共經(jīng)濟(jì)資源的管理、配置和使用過程中，發(fā)現(xiàn)問題并及時糾正，以促進(jìn)公共經(jīng)濟(jì)資源的合理配置，促使經(jīng)濟(jì)增長過程中各資源要素投入和使用更加合理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長效率的提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加均衡以及減少對資源環(huán)境的依賴等，從而提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。

（二）現(xiàn)實(shí)依據(jù)

隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的不斷發(fā)展，公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)容也在與時俱進(jìn)的拓展[ 15 ]。國家審計產(chǎn)生于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的確立，公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)容的延伸必然導(dǎo)致國家審計功能的不斷拓展。提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，改善人民生活水平已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各資源要素的配置效率，改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量自然而然地成為國家審計工作開展的重要領(lǐng)域。從法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定來看，我國《審計法》等文件均明確了國家審計工作在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，表1列示了部分文件涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容。從國家審計機(jī)關(guān)實(shí)務(wù)工作開展情況來看，2014年以來審計署開展了穩(wěn)增長等政策執(zhí)行效果審計，旨在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等；金融審計是國家審計的一項(xiàng)重要工作，其不僅有利于防范金融機(jī)構(gòu)的金融風(fēng)險，還可以通過促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)信貸資源的優(yōu)化配置，提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投資效率，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展；通過開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，加強(qiáng)對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)管，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)資源的管理使用更加有效，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。endprint

從國際層面來看，國家審計同樣在各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色。20世紀(jì)70年代，美國GAO就已經(jīng)開展了公共政策執(zhí)行效果審計工作[ 16 ]，其中包括評估經(jīng)濟(jì)政策是否科學(xué)、合法合理，是否有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展等以及是否得到有效執(zhí)行。此外，GAO在1990年開始發(fā)布并定期更新的高風(fēng)險領(lǐng)域清單中也會列示影響經(jīng)濟(jì)增長或經(jīng)濟(jì)安全的高風(fēng)險領(lǐng)域，表明經(jīng)濟(jì)增長或經(jīng)濟(jì)安全是GAO關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。2007年，金融危機(jī)爆發(fā)以后，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)泡沫破裂引起經(jīng)濟(jì)下滑，包括美國在內(nèi)的G20國家先后出臺了一系列救市計劃，國家審計在保障救市計劃的順利開展、完善金融監(jiān)管體系、維護(hù)國際金融市場的穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用[ 17 ]。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下國家審計改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)路徑

目前，我國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)增速下滑、結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩、供需結(jié)構(gòu)失衡是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的突出特征。針對當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長過程中出現(xiàn)的問題，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組于2015年首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并于2016年明確供給側(cè)改革“三去一降一補(bǔ)”的五大任務(wù)，其目的在于改善供給結(jié)構(gòu)和增長結(jié)構(gòu)為總供給和總需求的平衡創(chuàng)造制度條件。國家審計作為國家治理機(jī)制中的特殊制度安排，可以通過拓展審計領(lǐng)域、突出審計重點(diǎn)、提升審計功能等方式保障改革的順利進(jìn)行，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的改善。因此，本文結(jié)合新常態(tài)下中央提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大主要任務(wù)，提出國家審計可以通過以下路徑充分發(fā)揮保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量改善的功能。

（一）開展制度合理性審計，促進(jìn)基本經(jīng)濟(jì)制度的完善，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長營造合理的制度環(huán)境

制度合理性審計是指審計機(jī)關(guān)在對具體經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)督和評價時，從宏觀層面對審計中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析和評價，及時發(fā)現(xiàn)和揭示制度缺陷，提出反饋意見，促進(jìn)相關(guān)制度完善的一類特殊審計活動[ 18 ]?；窘?jīng)濟(jì)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的根基，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。定期開展制度合理性審計，確?；窘?jīng)濟(jì)制度符合現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律相一致，各項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度之間相互協(xié)調(diào)，提高基本經(jīng)濟(jì)制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的適應(yīng)性和靈活性，有助于更好地發(fā)揮基本經(jīng)濟(jì)制度保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的功能。

制度的合理性包括制度的科學(xué)性和有效性?？茖W(xué)性要求制度尊重客觀規(guī)律、符合微觀實(shí)際；有效性要求制度具有一定的靈活性，能有效地被執(zhí)行[ 19 ]。因此，制度合理性審計應(yīng)通過保障基本經(jīng)濟(jì)制度的科學(xué)性和有效性以為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供有利的制度環(huán)境。一方面，國家審計利用在審計實(shí)務(wù)中掌握的經(jīng)濟(jì)增長過程中各種資源要素的利用程度、經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)合理性等信息，將審計中發(fā)現(xiàn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中所出現(xiàn)的問題、一些好的經(jīng)驗(yàn)或者做法反饋給經(jīng)濟(jì)制度的制定者，可以有效緩解經(jīng)濟(jì)制度制定者與具體基層執(zhí)行者之間的信息不對稱，掌握經(jīng)濟(jì)制度在實(shí)施或者應(yīng)用中的具體效果，有利于基本經(jīng)濟(jì)制度的制定者在完善基本經(jīng)濟(jì)制度時做出正確的決策，提高基本經(jīng)濟(jì)制度的科學(xué)性。另一方面，國家審計還應(yīng)根據(jù)國家統(tǒng)一的基本經(jīng)濟(jì)制度規(guī)定，引入價值判斷和審計變通，以是否能更好地保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)的實(shí)現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督檢查相關(guān)單位是否可以或者已經(jīng)根據(jù)實(shí)際情況靈活地執(zhí)行了基本經(jīng)濟(jì)制度的要求，評價基本經(jīng)濟(jì)制度的有效性，促進(jìn)制度統(tǒng)一性和執(zhí)行靈活性之間關(guān)系的和諧，提高基本經(jīng)濟(jì)制度推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展作用的效率效果。

（二）實(shí)施政策執(zhí)行效果審計，促進(jìn)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)，為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供有效的政策導(dǎo)向

政策執(zhí)行效果審計是指審計行為主體對公共經(jīng)濟(jì)政策、政策執(zhí)行過程及其效果實(shí)施的審計行為活動，旨在通過審計分析與評估，及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的偏差與缺陷，提出整改措施，促進(jìn)政策執(zhí)行達(dá)到預(yù)期目的與效果，并完善政策措施[ 16 ]。宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)政策是國家干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要手段，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局。因此，加強(qiáng)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康增長的重要途徑[ 20 ]。

政策執(zhí)行效果審計圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革出臺的一系列宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)政策及配套措施展開，作用于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策措施執(zhí)行的過程、結(jié)果以及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施制定的后評估三個方面，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策措施的不斷完善，保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策措施的有效執(zhí)行。當(dāng)前，我國供給側(cè)改革的主要任務(wù)是“三去一降一補(bǔ)”，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策措施的執(zhí)行方面：一是考察地方政府是否出臺了與宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)政策相關(guān)的配套措施，該配套措施是否具有適應(yīng)性和可操作性等，能否保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)的順利完成；二是分析評估該政策措施是否得到了有效執(zhí)行，針對政策措施無法得到執(zhí)行、執(zhí)行不到位、不正確執(zhí)行以及執(zhí)行不暢等情況[ 21 ]提出整改意見，確保供給側(cè)改革政策措施的有效執(zhí)行。在政策執(zhí)行結(jié)果方面，評價供給側(cè)改革政策措施實(shí)施結(jié)果的具體情況、與預(yù)期目標(biāo)的相符程度、是否具有可持續(xù)性，同時兼顧政策措施執(zhí)行過程中所涉及公共經(jīng)濟(jì)資源管理、利用的效率效果。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策措施制定的后評估方面，評價供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中為完成“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)所制定的宏觀調(diào)控政策及配套措施的科學(xué)性、合理合法性以及協(xié)調(diào)性等，既要保證政策措施與客觀事物發(fā)展規(guī)律相一致，又要確保政策措施的合法合理。此外，還應(yīng)關(guān)注供給側(cè)改革相關(guān)政策措施與其他公共經(jīng)濟(jì)政策能否產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，助推“三去一降一補(bǔ)”任務(wù)的順利完成。

（三）擴(kuò)大績效審計，保障公共管理活動的績效，提高經(jīng)濟(jì)增長效益

績效審計是檢驗(yàn)、評價和監(jiān)督政府部門履行績效責(zé)任范圍和程度的一類審計活動[ 22 ]，已在世界各國得到了廣泛開展。隨著公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任范圍的不斷拓展，績效審計已由最初關(guān)注公共經(jīng)濟(jì)資源管理利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性拓展到包括環(huán)境性和公平性等在內(nèi)的更加廣泛的領(lǐng)域，其基本內(nèi)涵由“3E”拓展為“5E”?！秾徲嬍稹笆濉睂徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》明確提出：全面推進(jìn)績效審計，促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高財政資金和公共資源管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性……經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變內(nèi)含經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的改善，績效審計在促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過程中推動經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提升。endprint

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著力于改善供給體系的效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)的匹配，以達(dá)到“三去一降一補(bǔ)”的目標(biāo)?？冃徲嬁梢宰饔糜凇叭ヒ唤狄谎a(bǔ)”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中所涉及的公共經(jīng)濟(jì)資源和公共服務(wù)，提高公共經(jīng)濟(jì)資源和公共服務(wù)的效益。具體表現(xiàn)為，以政府公共政策的供給方式是否符合“5E”為審計目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注公共資源和公共服務(wù)的投入和運(yùn)作方式是否符合具有可持續(xù)性，反映和評價公共資源及公共服務(wù)的投入和運(yùn)作結(jié)果是否具有經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，保障公共資源和公共服務(wù)的投入起到盤活存量、創(chuàng)新增量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的效果。除此之外，績效審計還應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力審計結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)和揭露公共資源與公共服務(wù)運(yùn)作過程中的違法違規(guī)及低效行為，強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力和責(zé)任的審計監(jiān)督，從源頭上遏制不經(jīng)濟(jì)行為，提高公共政策供給方式的效益性。

（四）增強(qiáng)環(huán)境資源審計，推動生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變

資源環(huán)境審計是指為了促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，對被審計單位有關(guān)資源管理、污染治理和環(huán)境保護(hù)等情況進(jìn)行監(jiān)督和鑒證的活動[ 23 ]。在確保生態(tài)環(huán)境可再生的基礎(chǔ)上推動經(jīng)濟(jì)增長，才是可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長方式。資源環(huán)境審計通過發(fā)揮其監(jiān)督、揭示、評價等功能，促進(jìn)形成節(jié)能減排的綠色生產(chǎn)方式，推動經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。

作為國家審計的重要組成部分，資源環(huán)境審計必須順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，圍繞五大任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，著力在以下方面發(fā)揮作用：一是要結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“三去一降一補(bǔ)”的任務(wù)，重點(diǎn)加強(qiáng)對高能耗、高污染、高排放企業(yè)的資源利用狀況和環(huán)境治理責(zé)任的審計，檢查和評價這些企業(yè)是否根據(jù)國家資源環(huán)保政策建立了相應(yīng)的污染治理措施以及是否以節(jié)約和高效方式進(jìn)行生產(chǎn)，提出相應(yīng)的整改意見，減少過剩產(chǎn)能對資源環(huán)境的依賴，促進(jìn)提高資源利用效率；二是大力發(fā)展環(huán)境績效審計，加大對環(huán)保資金運(yùn)用情況的監(jiān)督，揭示資源環(huán)保資金在管理使用過程中所存在的損失浪費(fèi)、擠占挪用等情況，保障環(huán)保資金使用的經(jīng)濟(jì)性以及環(huán)保投資項(xiàng)目的效益性；三是與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，促進(jìn)環(huán)境損害終生追究制度的完善，推動生態(tài)文明建設(shè)，保障經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)建設(shè)之間關(guān)系的和諧[ 24 ]。

（五）加大金融審計，促使金融風(fēng)險降低，保障實(shí)體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長

金融安全是國家或者政府經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分，降低金融風(fēng)險不僅有利于金融安全，而且有助于充分發(fā)揮金融資本的資源配置功能，優(yōu)化增長結(jié)構(gòu)，提高增長質(zhì)量[ 25 ]。因此，加強(qiáng)金融審計在金融領(lǐng)域的監(jiān)督功能，防范金融風(fēng)險，有助于提高金融服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)、支持經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)調(diào)整的能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。

針對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“三去一降一補(bǔ)”的目標(biāo)，金融審計應(yīng)著力于在維護(hù)金融穩(wěn)定和推進(jìn)信貸資金合理配置等方面助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的全面推進(jìn)。在維護(hù)金融穩(wěn)定方面，金融審計重點(diǎn)在于揭示金融市場的重大風(fēng)險隱患，促進(jìn)完善金融體系，降低金融風(fēng)險發(fā)生的概率，為經(jīng)濟(jì)增長提供安全的金融環(huán)境。在推進(jìn)合理配置信貸資金方面，金融審計應(yīng)根據(jù)與實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)有關(guān)的國家信貸投放政策，監(jiān)督檢查相關(guān)單位是否加大了對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域如教育、污染治理、高新技術(shù)等的信貸支持力度，是否存在變相支持“三高一?！毙袠I(yè)的情況，評價信貸資金在提高有效供給、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、化解過剩產(chǎn)能等方面是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)及時調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，以更好地滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)的需求，發(fā)揮金融在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的功能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)健康增長。

（六）完善審計結(jié)果公告制度，促進(jìn)審計監(jiān)督和社會監(jiān)督良性互動，共同助力于經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的改善

向人民大眾公告國家審計結(jié)果既是推動民主進(jìn)程的客觀要求，也是民主發(fā)展的重要表現(xiàn)。截至2016年底，審計署已發(fā)布了近300份審計結(jié)果公告。審計結(jié)果公告制度的實(shí)施提高了政府行為的透明度，極大地緩解了公眾和政府之間的信息不對稱[ 26 ]，對規(guī)范政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的行為活動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了重要的作用。因此，可以借助審計結(jié)果公告這一手段，及時向公眾反映審計揭露的供給側(cè)改革過程中出現(xiàn)的重大問題，促使政府及其相關(guān)部門及時整改，保障改革的順利進(jìn)行。

然而，現(xiàn)階段我國的審計結(jié)果公告制度在公告程序、公告內(nèi)容、公告方式等方面還存在較多問題，必須加以完善以提高審計結(jié)果公告制度的治理作用。一是提高國家審計結(jié)果公告的及時性，縮短審計完成到審計結(jié)果公告的時間間隔，前移報告關(guān)口，及時公告審計結(jié)論、審計意見和整改措施，促使經(jīng)濟(jì)制度和調(diào)控措施的及時完善，不當(dāng)經(jīng)濟(jì)行為的及時糾正，提升審計結(jié)果公告的治理效率。二是規(guī)范國家審計結(jié)果公告的形式和內(nèi)容，提高可讀性，形式上應(yīng)該將普適與特殊性相結(jié)合，形成相對固定的公告形式；內(nèi)容上應(yīng)減少專業(yè)術(shù)語的應(yīng)用，以簡潔的語言闡述審計內(nèi)容、方法、結(jié)論意見等。三是拓寬審計結(jié)果公告的渠道，通過拓寬審計結(jié)果公告的渠道可以促使更多的人民大眾關(guān)注審計結(jié)果，有利于加強(qiáng)社會輿論監(jiān)督，促使資源要素得以有效利用、公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力得以有效運(yùn)行以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任得以有效履行，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提高。

五、研究結(jié)論

經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量是一個內(nèi)涵寬泛的概念，囊括了經(jīng)濟(jì)增長中的效率、結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定性以及經(jīng)濟(jì)增長所帶來的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的變化。改善經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是國家治理的一項(xiàng)新任務(wù)，也是公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的一項(xiàng)新拓展。國家審計促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的改善是國家審計保障和促進(jìn)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面有效履行的必然要求，也是順應(yīng)國家治理新要求，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重大現(xiàn)實(shí)需要。國家審計通過拓展審計領(lǐng)域、突出審計重點(diǎn)、提升審計功能等方式，推動基本經(jīng)濟(jì)制度的建設(shè)和完善，保障宏觀調(diào)控政策的有效執(zhí)行，提高公共經(jīng)濟(jì)活動的效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、金融、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，提升審計監(jiān)督和社會監(jiān)督的協(xié)同作用等路徑實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長效率的提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)增長福利的改善以及經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，從而改善經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。endprint

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