王宏磊

摘 要：“兩階段采購(gòu)法”是在PPP項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)揮社會(huì)資本在項(xiàng)目管理、融資、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)的有效方法。并以實(shí)際案例對(duì)“兩階段采購(gòu)法”的操作方法進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：兩階段采購(gòu)；PPP

一、背景

自從2014年財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）以來，采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式實(shí)施的公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目得到空前的發(fā)展。但“落地難”一直是困擾PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施的難點(diǎn)?！奥涞仉y”的表現(xiàn)形式中有以下幾個(gè)形式：

1.咨詢機(jī)構(gòu)難以提供有效的實(shí)施方案，無法通過專家論證和政府常務(wù)會(huì)的批準(zhǔn)；

2.采用公開招標(biāo)方式采購(gòu)時(shí)，鮮有社會(huì)投資應(yīng)標(biāo)，造成流標(biāo)；

3.采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式采購(gòu)時(shí)，在采購(gòu)結(jié)束后，陷入無限期的談判僵局；

4.在政府方與中選社會(huì)資本方簽署PPP合同（或談判備忘錄）之后，項(xiàng)目公司遲遲難以成立；

5.在項(xiàng)目公司成立之后，債務(wù)融資難以到位。

二、提出“兩階段采購(gòu)法”

針對(duì)以上現(xiàn)象進(jìn)行深層的調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，這與PPP模式特點(diǎn)本身有著很大的關(guān)聯(lián)。完整的PPP項(xiàng)目包括項(xiàng)目立項(xiàng)、勘查設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、驗(yàn)收、運(yùn)維、移交等任務(wù)；在具體操作程序上，項(xiàng)目邊界如何確定？建設(shè)過程中政府與社會(huì)資本如何分工？風(fēng)險(xiǎn)又如何分擔(dān)？建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)如何確定？運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)如何確定？移交標(biāo)準(zhǔn)如何確定？如何實(shí)現(xiàn)政府有效監(jiān)管？社會(huì)資本獲利基礎(chǔ)如何確定？如何去融資？利益如何分享？等等一系列問題需要解決。這些問題不是僅依靠政府一方或咨詢機(jī)構(gòu)所能解決的。而社會(huì)資本往往具有在政策、技術(shù)、管理、融資等方面的綜合優(yōu)勢(shì)，其為了參與項(xiàng)目投資和管理的目標(biāo)，卻又不能或不愿參與前期的咨詢。

在PPP項(xiàng)目論證和采購(gòu)中，如何發(fā)揮政府、咨詢機(jī)構(gòu)、潛在社會(huì)資本如何發(fā)揮各自的政策、協(xié)調(diào)和技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)，找到政府與潛在社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的交易平衡點(diǎn)，便成為PPP項(xiàng)目成功落地并能穩(wěn)定推進(jìn)的關(guān)鍵。我公司PPP咨詢團(tuán)隊(duì)通過長(zhǎng)期的咨詢服務(wù)和政策研究，找到了一個(gè)有效的方法——“兩階段采購(gòu)法”。

三、政策依據(jù)

“兩階段采購(gòu)法”再具體實(shí)施中有兩條途徑——公開招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商。

1.公開招標(biāo)途徑

2012年2月1日起施行《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十條明確提到：“對(duì)技術(shù)復(fù)雜或者無法精確擬定技術(shù)規(guī)格的項(xiàng)目，招標(biāo)人可以分兩階段進(jìn)行招標(biāo)。第一階段，投標(biāo)人按照招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請(qǐng)書的要求提交不帶報(bào)價(jià)的技術(shù)建議，招標(biāo)人根據(jù)投標(biāo)人提交的技術(shù)建議確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，編制招標(biāo)文件。第二階段，招標(biāo)人向在第一階段提交技術(shù)建議的投標(biāo)人提供招標(biāo)文件，投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求提交包括最終技術(shù)方案和投標(biāo)報(bào)價(jià)的投標(biāo)文件。招標(biāo)人要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，應(yīng)當(dāng)在第二階段提出”。這一規(guī)定非常適合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)。在2016年10月24日國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》第十三條社會(huì)資本方遴選條文中進(jìn)一步明確了“兩階段招標(biāo)法”的適用性。

2.競(jìng)爭(zhēng)性磋商途徑

在2014年12月31日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法>的通知》（財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)），此文第三條提到“符合下列情形的項(xiàng)目，可采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式開展采購(gòu)：（一）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目；（二）技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的；（三）因藝術(shù)品采購(gòu)、專利、專有技術(shù)或者服務(wù)的時(shí)間、數(shù)量事先不能確定等原因不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的；（四）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分的科研項(xiàng)目，以及需要扶持的科技成果轉(zhuǎn)化項(xiàng)目；（五）按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的工程建設(shè)項(xiàng)目”，PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)與競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的適用范圍非常吻合。

同日，財(cái)政部還發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法>的通知》（財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)），此文中提到“PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)”。強(qiáng)調(diào)了按照政府采購(gòu)方式采購(gòu)PPP項(xiàng)目必須須進(jìn)行資格預(yù)審、競(jìng)爭(zhēng)性磋商兩個(gè)階段。

三、“兩階段采購(gòu)法”的操作方法

通過以上研究分析發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目采購(gòu)非常適合采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式或兩階段招標(biāo)方式，其實(shí)質(zhì)上都是兩階段采購(gòu)法。下面以“某縣市政道路、地下綜合管廊及配套設(shè)施PPP項(xiàng)目”為例，說明“兩階段采購(gòu)法”的具體操作步驟。

在第一階段（即資格預(yù)審階段），要求潛在社會(huì)資本提交證明其管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力的基礎(chǔ)資料之外，同時(shí)要求潛在社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)編制的實(shí)施方案提出修改建議，具體內(nèi)容包括建設(shè)方案和標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)方案和標(biāo)準(zhǔn)、移交方案和標(biāo)準(zhǔn)、融資方案和標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)分配建議及依據(jù)等方面。

然后采購(gòu)人根據(jù)潛在社會(huì)資本提交的技術(shù)建議或?qū)嵤┓桨附ㄗh，結(jié)合自身情況或意愿及傳統(tǒng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，編制詳細(xì)的采購(gòu)文件。

在第二階段（即投標(biāo)報(bào)價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)性磋商階段），采購(gòu)人向在第一階段提交技術(shù)建議或?qū)嵤┓桨盖翌A(yù)審合格的潛在社會(huì)資本提供最終的采購(gòu)文件，潛在社會(huì)資本按照采購(gòu)文件的要求提交包括最終技術(shù)方案和投標(biāo)報(bào)價(jià)的投標(biāo)文件。

通過以上方式，1）充分發(fā)揮社會(huì)資本方的管理優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，科學(xué)地確定了采購(gòu)事項(xiàng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和商務(wù)要求；2）充分表達(dá)了潛在社會(huì)資本的訴求，提升了潛在社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)的積極性；3）同時(shí)也保證了招標(biāo)人的意愿得以準(zhǔn)確表達(dá)，公眾利益不受損害；最終找到一個(gè)交易的契合點(diǎn)，提高了PPP項(xiàng)目落地效率。

在采用兩階段采購(gòu)法時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)事項(xiàng)。

1.競(jìng)爭(zhēng)性原則，為了確保采購(gòu)全過程的充分競(jìng)爭(zhēng)，宜選用公開招標(biāo)的方式；在第一階段預(yù)審后潛在社會(huì)資本數(shù)量不滿足規(guī)定數(shù)量時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許采用資格后審方式引入更多的潛在社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)。

2.公平原則，在資格預(yù)審上不得設(shè)置歧視性條件限制潛在的社會(huì)資本；同時(shí)給予在第一階段提供了技術(shù)建議或?qū)嵤┓桨傅臐撛谏鐣?huì)資本同等條件下優(yōu)先中選條件。

3.保密原則，既要對(duì)于整個(gè)采購(gòu)過程和潛在社會(huì)資本的商業(yè)秘密進(jìn)行保密，又要確保潛在社會(huì)資本知識(shí)產(chǎn)權(quán)不受侵害或有償使用，鼓勵(lì)潛在社會(huì)資本在第一階段獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

4.公正原則，在編制采購(gòu)文件以及采購(gòu)過程，咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)不偏袒任何一方，要同時(shí)兼顧招標(biāo)人和潛在社會(huì)資本的利益，促成合作雙方“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”。

5.系統(tǒng)性原則，在第一階段社會(huì)資本提供的合理化技術(shù)建議或?qū)嵤┓桨钢?，如果與已經(jīng)批準(zhǔn)的實(shí)施方案存在沖突，必須通過進(jìn)一步的論證和政府批準(zhǔn)后，方能編制采購(gòu)文件進(jìn)行第二階段的采購(gòu)工作。

四、結(jié)論

在嚴(yán)格遵守法規(guī)規(guī)范的前提下，科學(xué)地創(chuàng)新咨詢方案，通過充分的競(jìng)爭(zhēng)和融合，能夠有效的發(fā)揮政府、咨詢機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的各自優(yōu)勢(shì)，提高PPP項(xiàng)目落地成效。兩階段采購(gòu)法是創(chuàng)新推動(dòng)PPP實(shí)施的有效方法之一。

參考文獻(xiàn)

[1]《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）；

[2]《關(guān)于印發(fā)<政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法>的通知》（財(cái)庫(kù)[2014]214號(hào)）；

[3]《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法>的通知》（財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)）；

[4]《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資[2014]）2724號(hào)》；

[5]《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，2012年2月1日起施行。endprint