李云漢，李 弢，鄭 旸

LI Yun-han1, LI Tao1, ZHENG Yang2

（1.交通運輸部規(guī)劃研究院 綜合運輸研究所，北京 100028；2.中鐵集裝箱運輸有限責任公司綜合部，北京 100055）

(1.Center for Comprehensive Transport， Transport Planning and Research Institute， Ministry of Transport， Beijing 100028，China；2.Department of General Affairs， China Railway Container Transport Corporation， Beijing 100055， China)

多式聯(lián)運是一種先進的運輸組織模式，具有產(chǎn)業(yè)鏈條長、資源利用率高、綜合效益好的顯著優(yōu)勢。近年來，國家層面頻頻出臺支持多式聯(lián)運發(fā)展政策，多式聯(lián)運已經(jīng)成為促進我國現(xiàn)代綜合運輸體系建設(shè)的有力抓手。綜合判斷，我國多式聯(lián)運水平仍然處于初級階段，多式聯(lián)運市場份額較低，一體化設(shè)施布局不完善，標準化裝備應用缺失，運輸組織模式創(chuàng)新滯后，存在著較大的提升空間。德國作為歐洲現(xiàn)代物流集散地，具備發(fā)達的多式聯(lián)運系統(tǒng)，研究德國多式聯(lián)運的基礎(chǔ)建設(shè)與政策經(jīng)驗可以為我國推進多式聯(lián)運發(fā)展提供借鑒。

1 德國多式聯(lián)運的發(fā)展與補貼政策

1.1 德國多式聯(lián)運的發(fā)展基礎(chǔ)

（1）強勁穩(wěn)固的經(jīng)濟支撐。德國是世界第 4 大經(jīng)濟體、歐洲 4 大經(jīng)濟體之一。德國地處歐洲中心地帶，優(yōu)越的地理位置使其成為貨物頻繁往來的交匯地和跨方式、跨國境多式聯(lián)運的中轉(zhuǎn)地。物流業(yè)在德國是僅次于商貿(mào)零售與車輛制造的第三大支柱性產(chǎn)業(yè)，是德國綜合實力的重要體現(xiàn)。數(shù)據(jù)顯示，截至 2016 年，德國國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)超過 3.1 萬億歐元，為世界經(jīng)濟增長貢獻占比達到4.5%[1]，物流業(yè)已經(jīng)成為全球經(jīng)濟危機后支撐德國經(jīng)濟復蘇的主要動力之一。

（2）高效便捷的基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)過多年發(fā)展，德國已經(jīng)形成了規(guī)模適度、內(nèi)通外聯(lián)的綜合運輸網(wǎng)絡(luò)，為多式聯(lián)運打下通道基礎(chǔ)。德國道路系統(tǒng)高度發(fā)達，是世界上第一個建設(shè)高速公路的國家，擁有歐洲第三大規(guī)模的道路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，截至 2016年，德國全境公路里程突破 23 萬 km，公路密度達到 0.64 km/km2，其中高速公路里程為 1.29 萬 km。同時，德國鐵路網(wǎng)密布，通達歐洲各地的鐵路貨車往來頻繁，全國鐵路運營里程達到 3.79 萬 km，鐵路網(wǎng)密度達到 0.1 km/km2，日均超過 50 000 列客貨列車在途行駛。此外，德國還是歐洲內(nèi)河航道最密集的國家，全境內(nèi)河航道里程達到 7 675 km[2]。德國多式聯(lián)運的興盛不僅取決于它優(yōu)越的地理位置，而且高度依賴于遍布各地功能集成的物流園區(qū)，以及園區(qū)成熟的集疏運體系，形成了一批由政府主導或資助建設(shè)的貨運村 (GVZ)、機場和港口，充分發(fā)揮了貨物集聚的規(guī)模效益。目前，德國已經(jīng)采用 PPP 模式建成了 35 家物流園區(qū) (貨運村)，基本形成了覆蓋德國全境、輻射歐洲縱深的節(jié)點體系，為社會大眾提供公共物流服務(wù)。

（3）持續(xù)成長的貨運市場。得益于便捷高效的陸地與水路運輸基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，德國物流業(yè)規(guī)模不斷壯大，貨運量連續(xù)保持穩(wěn)定增長。2015 年，德國貨運量、貨運周轉(zhuǎn)量分別增長至 45.1 億 t 和 650.1億 t · km。德國培育了龐大的物流市場，集聚上萬家高效活力的物流企業(yè)，形成了如德鐵 DB、德國郵政 DHL、漢莎貨運 (Lufthansa Cargo) 等一批龍頭企業(yè)，在帶動德國物流發(fā)展中發(fā)揮了中流砥柱的作用，不斷提升德國作為歐洲貨運樞紐和物流中心地位，促使德國物流以效率與精益領(lǐng)先世界。根據(jù)世界銀行 2016 年度發(fā)布的物流績效指數(shù)，德國再次被評選為全球物流效率最高的國家。德國政府極其重視物流企業(yè)的市場競爭力，除了給予政策的大力支持外，為了推動物流企業(yè)在國際中的龍頭地位，德國政府對港口、鐵路、物流園區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施進行了大量補貼。2015 年，德國交通業(yè)獲得政府補貼約252 億歐元，高居所有行業(yè)榜首，占比達到 15%。

（4）引領(lǐng)全局的頂層設(shè)計。德國交通與數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施部 (BMVI) 極其注重規(guī)劃先行，積極對各種運輸方式基礎(chǔ)設(shè)施進行評估與規(guī)劃。每 4 年，BMVI 會對交通基礎(chǔ)設(shè)施進行全面評估，并發(fā)布評估報告；每 8 年， BMVI 會修訂一次聯(lián)邦交通發(fā)展規(guī)劃 (BVWP)，負責綜合交通體系的投資建設(shè)框架[3]。當前，BMVI 最新規(guī)劃文件是 BVWP2030，規(guī)劃年限為 2016—2030 年，文件中提出要確保企業(yè)供應、提升競爭力，增強多式聯(lián)運樞紐能力，同時，強調(diào)要減少污染物和溫室氣體排放量，向低排放運輸模式轉(zhuǎn)換。除此之外，BMVI 還制訂了《貨運和物流業(yè)總體規(guī)劃》《貨運與物流行動計劃——面向可持續(xù)和高效的未來》《貨運與物流行動計劃——德國物流行動方案》，明確提出開展資助多式聯(lián)運樞紐和支持聯(lián)邦港口等措施。

1.2 德國多式聯(lián)運法規(guī)、制度與政策

1.2.1 德國多式聯(lián)運管理體制

根據(jù)德國基本法，BMVI 是德國出臺交通運輸，以及住房、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的主管機關(guān)，負責德國交通運輸?shù)陌l(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃建設(shè)、政策制定等。該部門分為 9 個司局，分別為政治支持、政策規(guī)劃與協(xié)調(diào)司，事務(wù)溝通司，綜合服務(wù)司，民用航空司，航道與水運司，陸路運輸司，政策問題司，數(shù)字社會司和道路建設(shè)司[1]。其中，綜合服務(wù)司是多式聯(lián)運補貼與推進政策制訂與管理的部門，下屬的貨運與物流處承擔多式聯(lián)運的相關(guān)建設(shè)計劃、政策研究等工作。除了下屬的 9 個司局外，BMVI 在全國還設(shè)有 15 個執(zhí)行機構(gòu)。德國是典型的聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦各州有各自的憲法、區(qū)劃和政府，高度自治并具有較強的自主權(quán)。基于如此的制度設(shè)計，德國的交通運輸分為 3 級管理，分別為聯(lián)邦、州與地方，管理著與交通運輸相關(guān)的各項事務(wù)。

1.2.2 德國多式聯(lián)運支持政策發(fā)展狀況

為了促進交通運輸可持續(xù)性發(fā)展，德國聯(lián)邦與數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施部已經(jīng)出臺了一攬子多式聯(lián)運補貼政策，建立了良好的多式聯(lián)運統(tǒng)計渠道與推進機制，不斷優(yōu)化德國貨運市場結(jié)構(gòu)，推動貨物由公路向鐵路、水運集約化運輸方式的轉(zhuǎn)移。德國多式聯(lián)運補貼政策在 18 屆聯(lián)邦議會聯(lián)合政府協(xié)議中審議通過，德國聯(lián)邦與數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施部發(fā)布了《多式聯(lián)運補貼政策指引》[4]，最新的《多式聯(lián)運補貼政策指引》在 2017 年 1 月 4 日—2021 年 12 月 31 日之間生效，指引說明了補貼的對象、補貼基礎(chǔ)設(shè)施的條件與申請的流程。需要強調(diào)的是， BMVI制訂的多式聯(lián)運補貼政策只對其認定的多式聯(lián)運(組合運輸) 形式給予補貼，具體有以下特征：貨物由一種且不變的標準運載單元 (集裝箱、半掛車、交換箱體) 運輸；在轉(zhuǎn)換運輸方式的過程中只對運載單元而非貨物本身進行操作；在聯(lián)運過程中要使用最近的多式聯(lián)運中轉(zhuǎn)站；聯(lián)運過程中主要部門運輸過程采用鐵路、內(nèi)河水運等運輸方式。

德國出臺的多式聯(lián)運補貼政策規(guī)定，申請補貼的多式聯(lián)運轉(zhuǎn)運站必須要保證運營 10 年或 20 年以上，必須與公共交通網(wǎng)絡(luò)緊密銜接，必須在規(guī)劃階段就與補貼發(fā)放機構(gòu)進行溝通并在運營階段提供運行的數(shù)據(jù)表。德國政府對轉(zhuǎn)運站的補貼比例最高達到 80%，補貼的申請和發(fā)放由第三方專業(yè)機構(gòu)提供，補貼只針對于轉(zhuǎn)運站的“硬件”給予支持，不會過多干預聯(lián)運業(yè)務(wù)的市場定價與運營。同時，德國多式聯(lián)運補貼政策還涉及對物流園區(qū)中鐵路專用線的補貼。德國政府給予符合要求的鐵路專用線最高達到50%的補貼比例，實際執(zhí)行比例為 44.4%，由聯(lián)邦鐵路局負責補貼的發(fā)放。申請補貼的主體企業(yè)必須要提供具備額外的鐵路貨運需求的證明，且鐵路專用線必須與公共鐵路網(wǎng)銜接，在申請時必須提交貨運量、貨運周轉(zhuǎn)量或者車廂數(shù)。此外，投建企業(yè)必須對補貼鐵路專用線進行最多 10 年的貨運量及貨運周轉(zhuǎn)量的年度統(tǒng)計。

1.2.3 德國多式聯(lián)運補貼政策成效

在德國政府對多式聯(lián)運每年高達約 9 300 萬歐元的大額補貼投入之下，自 1998 年以來，德國政府完成超過 94 個多式聯(lián)運站場新建與擴建的補貼，在全國已經(jīng)形成了超過 128 個多式聯(lián)運轉(zhuǎn)運站的運營網(wǎng)絡(luò)，多式聯(lián)運服務(wù)能力顯著增強，多式聯(lián)運運量從實施初期的小幅提升逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榭焖僭鲩L，補貼政策取得了實質(zhì)性成效。截至 2013 年，德國多式聯(lián)運貨運量已經(jīng)超過了 1 億 t，比 2005 年增長 30% 以上，增速遠高于鐵路與水路貨運增長。

德國政府通過實施多式聯(lián)運補貼政策，不僅帶動了聯(lián)運運量的增長，同時極大地促進了貨物的集裝化與標準化運輸，有效實現(xiàn)了公路貨物向鐵路、水路集約化運輸方式的轉(zhuǎn)移，為運輸安全、節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保做出了巨大貢獻。根據(jù) BMVI 的統(tǒng)計，多式聯(lián)運補貼政策實施期間，德國完成年均284 億 t · km 的貨物運輸方式轉(zhuǎn)移，每年有效減少碳排放 200 萬 t ，政府補貼支持多式聯(lián)運轉(zhuǎn)運能力達到 840 萬裝載單元，占聯(lián)運總能力的 67.2%，而得到政府補貼的基礎(chǔ)設(shè)施完成總轉(zhuǎn)運量 550 萬裝載單元，占聯(lián)運總量的 64%。

2 德國多式聯(lián)運發(fā)展與補貼政策對我國的啟示

德國積累了豐富的多式聯(lián)運發(fā)展與運作經(jīng)驗，在效率提升、方式轉(zhuǎn)移、可持續(xù)發(fā)展等方面成效顯著。德國的做法對我國多式聯(lián)運政策制訂與機制設(shè)計具有借鑒意義。

2.1 持續(xù)改善多式聯(lián)運基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)能力

完善的基礎(chǔ)設(shè)施是多式聯(lián)運起步的基石，無論是德國政府還是實際運營的物流企業(yè)都對多式聯(lián)運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與升級給予高度重視，并做出實質(zhì)性的補貼支持[5]。一方面，擴建基礎(chǔ)設(shè)施可以提升運輸系統(tǒng)的競爭力，促生快捷化、經(jīng)濟化、生態(tài)化的運輸組織模式；另一方面，提升港口、鐵路中轉(zhuǎn)站等樞紐節(jié)點設(shè)施水平，促進不同運輸方式一體化銜接[6]，可以極大提升資源的綜合利用率，同時，龍頭企業(yè)適度加強基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)，不僅可以有效提升自身的服務(wù)能力與貨源吸引力，還能產(chǎn)生極大的社會效益。我國部分國際大港口與內(nèi)陸鐵路貨場，存在發(fā)展滯后、鐵路進港難等現(xiàn)實問題，多式聯(lián)運基礎(chǔ)設(shè)施仍然具備較大提升空間。

2.2 積極制定系統(tǒng)化的多式聯(lián)運扶持政策

德國高度重視多式聯(lián)運發(fā)展，其制定的扶持政策不是單一的補貼政策，而是在建設(shè)、通行、運營、統(tǒng)計、創(chuàng)新等多個方面協(xié)同聯(lián)動的引導政策，除了對貨運站場與鐵路專用線的補貼之外，德國政府還放寬對多式聯(lián)運通行貨車的管制，如允許多式聯(lián)運道路運輸部分的貨車總重放寬到 44 t，允許多式聯(lián)運道路運輸取貨送貨在周日及公共假日不限行，允許專用于多式聯(lián)運的卡車可以免繳納公路使用稅等[7]。不僅如此，德國和歐盟積極推動一批建設(shè)項目，如馬可波羅計劃、PACT 計劃等[8]，以此加快多式聯(lián)運發(fā)展進度。目前， BMVI 正在籌劃對多式聯(lián)運技術(shù)創(chuàng)新的補助政策予以升級，從而更好地提升多式聯(lián)運競爭力。

2.3 加快建立多式聯(lián)運統(tǒng)計、監(jiān)測與評估機制

無論是德國政府還是企業(yè)均十分關(guān)注多式聯(lián)運運行趨勢，因此，完善的統(tǒng)計、監(jiān)測與評估機制必不可少。德國政府出臺的多式聯(lián)運補貼政策要求，獲得補貼的轉(zhuǎn)運站在運營階段必須按照有關(guān)規(guī)定填寫多式聯(lián)運統(tǒng)計表格，獲得補貼的專用線至多統(tǒng)計10 年的運量數(shù)據(jù)，以作為德國政府監(jiān)測與政策評估的重要依據(jù)。德國杜伊斯堡港通過對運單的統(tǒng)計與分析，全面掌握港口中不同運輸方式、貨物種類、客戶需求的發(fā)展形勢，分析結(jié)果為其投建與運營決策提供準確支持。當前，我國多式聯(lián)運運單標準還在制定中，除交通運輸部組織的 2 批示范工程重點聯(lián)系企業(yè)之外，社會多式聯(lián)運運量情況難以掌握，因而亟待建立完善的統(tǒng)計、監(jiān)測與評估機制。

2.4 著力構(gòu)建連貫化的多式聯(lián)運業(yè)務(wù)模式

為保證多式聯(lián)運業(yè)務(wù)的高效性與連貫性，德國企業(yè)高度重視不同運輸方式的一體化建設(shè)與運營。以德國杜伊斯堡港為例，它擁有 5 個公鐵水聯(lián)運碼頭和 3 個公鐵聯(lián)運樞紐，其鐵路商品車滾裝卸車點與內(nèi)河船舶滾裝專業(yè)碼頭相距不足 200 m，真正實現(xiàn)了車船對接、直裝直取、連貫作業(yè)。杜伊斯堡港開辟了極具競爭力且符合客戶需求的線路，建立了穩(wěn)定的鐵路班列與內(nèi)河班船時刻表，并將信息實時公布于網(wǎng)絡(luò)，盡可能保證跨方式間班次的緊密銜接，從空間和時間上構(gòu)建連貫化的業(yè)務(wù)模式。

2.5 大力發(fā)展標準化的多式聯(lián)運裝備體系

德國多式聯(lián)運發(fā)展經(jīng)驗表明，只有具備了標準通用的裝備體系，貨物才能實現(xiàn)快速銜接和高效流轉(zhuǎn)的多式聯(lián)運。當前，制約我國多式聯(lián)運快速發(fā)展的主要障礙仍然在公路車型不規(guī)范，以及內(nèi)陸聯(lián)運裝備發(fā)展滯后的問題。德國應用歐洲模塊化車輛系統(tǒng) (EMS)，其高度標準化的載貨卡車、安全高效的全掛汽車列車在多式聯(lián)運中屢見不鮮，與我國公路貨運市場車型混亂、缺乏整治、效率低下的現(xiàn)狀形成鮮明對比。此外，駝背運輸車、內(nèi)陸集裝箱與交換箱體等專業(yè)化裝備缺失[9]，也直接影響了我國多式聯(lián)運業(yè)務(wù)模式的多樣性，因而應加緊建立有關(guān)裝備標準，加大監(jiān)管執(zhí)法力度，有序淘汰不合規(guī)運力，建立完善的多式聯(lián)運裝備體系。

2.6 引導營造公平的多式聯(lián)運市場環(huán)境

德國政府雖然對于多式聯(lián)運發(fā)展給予一定的補貼資金，但市場實際需求是政府衡量是否給予申請企業(yè)發(fā)放補貼的根本標準，貨運站場的選址與建設(shè)需要經(jīng)過充分的市場調(diào)研和前期論證才會得到政府補貼資金的支持。另外，德國政府明確了補貼的內(nèi)容與范圍，無論是多式聯(lián)運園區(qū)還是鐵路專用線，補貼資金只用于支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目的在于降低企業(yè)在站場的操作費用，提升中轉(zhuǎn)效率與服務(wù)質(zhì)量，而不會將補貼用于線路開拓、爭搶貨源、提高市場份額等破壞市場秩序的行為上，這一原則應成為我國各地政府制定多式聯(lián)運補貼政策的重要參照，從而促使健康的多式聯(lián)運市場環(huán)境的形成。

3 結(jié)束語

德國制訂并實施的一系列多式聯(lián)運扶持政策表明，加大多式聯(lián)運政策支持力度，采用補貼引導運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，對于切實推動多式聯(lián)運的市場繁榮、刺激多式聯(lián)運市場主體活力具有現(xiàn)實意義。嚴格的補貼政策基本實現(xiàn)了對補貼成效的統(tǒng)計、跟蹤與監(jiān)測，在一定程度上確保了政策受益者的長效運營。通過這種高效的組織模式有能效優(yōu)化貨運結(jié)構(gòu)、提升貨運效率，對引領(lǐng)我國現(xiàn)代化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型具有借鑒意義。

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