林 宇
(江南大學,江蘇 無錫 214122)
1.物質經濟條件不能保障
老年生活中所需的各種服務都需要經濟來支持,農村空巢老人的經濟來源主要是自身勞動所得、子女的供給和政府的補助。隨著年齡的增長,空巢老人的身體機能逐漸衰弱,勞動能力下降,他們自身所能獲得的經濟收入降低。在子女供養(yǎng)方面,外出務工的農村青年往往僅能夠維持自己的基本生活,給予父母的經濟支持較少。而農村地區(qū)社會化養(yǎng)老缺乏,退休金和養(yǎng)老金水平較低,經濟需求難以滿足。
2.精神文化需求難以滿足
農村空巢老人參與的娛樂較少,情感生活空缺,缺乏子女的精神慰藉。在代際互動方面,空巢老人與子女之間缺乏面對面的、實時的情感交流,精神生活難以保障;在社會交往方面,空巢老人的交往圈較為狹窄,人員構成同一性高,都是年紀較大的人,只能提供較低層次的情感支持;在休閑娛樂方面,農村空巢老人的主要活動是打牌、看電視、聽廣播等,娛樂生活單調,可供他們選擇的娛樂活動有限。
3.日常生活照料嚴重缺位
目前我國的養(yǎng)老模式主要還是以家庭養(yǎng)老為主,在生活照料方面,老年人對子女的依賴程度很大,空巢老人由于子女離開家或者沒有子女,缺乏子女的日常照顧。除了子女的日常照顧缺乏,社區(qū)方面的照顧也缺位,與城市相比,農村地區(qū)缺乏空巢老人養(yǎng)老的相應服務提供,如送餐服務、鐘點打掃服務等。同時,在機構養(yǎng)老方面,由于農村養(yǎng)老機構的人員專業(yè)水平和醫(yī)療保健水平較低,在疾病照料方面的水平較低,生活照顧上也存在很多的不足。
1.土地養(yǎng)老保障形式
土地是重要的生產資料,它的社會保障功能主要表現(xiàn)在提供個體生存的基本生活資料方面,土地也是農村老年人的重要經濟來源。在土地的養(yǎng)老保障方面,主要有以下幾種形式。
第一種是農業(yè)養(yǎng)老,指直接從農業(yè)生產中獲取收入,包括通過勞動獲得日常所需食物以及賣出農作物獲取養(yǎng)老資金等,主要是針對年紀較輕、身體健康的有勞動能力的農村老年人。第二種是地租養(yǎng)老,指將土地轉租給他人或者機構,從而獲得轉租資金,也包括將土地交由子女或親戚經營,這種情況下轉租資金往往是糧食作物和無形的日常照料,主要是針對喪失勞動力的或者進城務工的農村老年人。第三種是置換養(yǎng)老,指通過自愿地有償?shù)赝顺鐾恋爻邪洜I權、房屋產權和宅基地使用權,獲得產權補償來置換養(yǎng)老服務或者養(yǎng)老金的方法,主要是針對有完全產權的農村老年人。
2.土地養(yǎng)老功能弱化
農業(yè)收益較低,無法提供養(yǎng)老所需資金。一方面,農業(yè)生產勞動力不足,隨著經濟的發(fā)展,越來越多的青壯年離開農村進城務工,土地的生產主要由留守的老人和婦女承擔,而一些沒有勞動能力的空巢老人甚至參與不了農業(yè)勞動,從土地中直接獲取的收入難以保障。另一方面,農村種植的多是經濟效益較低的糧食作物,經營規(guī)模小,缺乏專業(yè)的指導,也沒有獲取外部市場信息的渠道,土地的收益不穩(wěn)定,不能承擔昂貴的醫(yī)療保健費用。
養(yǎng)老費用提高,土地養(yǎng)老支持能力降低。與傳統(tǒng)社會相比,當今社會的農村養(yǎng)老模式變得多樣化,養(yǎng)老的標準也不斷提高,不僅關注老年人的最低生存需要,還關注老年人的精神文化需求,而老年人養(yǎng)老所需的費用也隨之增長。與之對應的,農民的收入結構也在轉變,來自土地的收入逐漸減少,土地生產所獲得的收入占總收入的比重降低,土地的養(yǎng)老支持程度也隨之降低。
寧夏回族自治區(qū)平羅縣是宅基地改革試點縣,在處理農村老人的養(yǎng)老問題方面,當?shù)刂鸩酵菩修r村老年人“以地養(yǎng)老、以權養(yǎng)老”新模式。具體有以下兩種實踐方式:一是通過自愿退出耕地置換養(yǎng)老院養(yǎng)老服務,老年人的土地在自愿退出后,由村集體收儲后統(tǒng)一流轉經營,而老年人則通過產權補償進入養(yǎng)老院享受養(yǎng)老服務;二是通過退出耕地獲得收儲補償費,加上政府補貼的養(yǎng)老金,由村集體統(tǒng)一為失地農民購買養(yǎng)老保險,而每月的養(yǎng)老保險金可以用于繳納養(yǎng)老院的管理員、伙食費等。該模式鼓勵有完全產權的農村老年人自愿有償退出土地承包經營權、房屋產權、宅基地使用權,盤活了空置的房屋和土地資源,將不動的土地變成了可供養(yǎng)老的資本,同時也讓老年人從農業(yè)勞動中解放出來在養(yǎng)老院接受統(tǒng)一的照料,享受更豐富的休閑活動和文化生活,緩解了農村的養(yǎng)老壓力。
國土資源部提出,“以地養(yǎng)老”就是在保障農村老年人承包地所有權、宅基地使用權歸屬不變的基礎上,充分運用土地收益,將土地流轉資金返還給老年人,或者集中建設老年公寓。單純依靠土地養(yǎng)老,對于全國大部分農村地區(qū)來說是不現(xiàn)實的,但是在家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老存在缺陷和經濟保障不足的情況下,通過改變土地利用方式、完善土地的流轉經營,是緩解當前養(yǎng)老壓力的重要途徑。
1.流轉資金不能滿足養(yǎng)老需要
中國傳統(tǒng)觀念認為土地是極其重要的,它是我們的生存的根本,老年人對土地的感情尤其深厚。土地是空巢老人養(yǎng)老的基礎,出于對土地的敬重以及自身生存的需要,老年人往往不愿意退出土地承包經營權。另一方面,由于目前“以地養(yǎng)老”缺乏完備的市場運作和法律保障,流轉價格偏低,不能完全滿足農村空巢老人的基本生活需要,部分人不愿意退出自己的土地。
2.缺乏配套的養(yǎng)老保險政策支撐
“以地養(yǎng)老”雖然有效緩解了農村空巢老人缺乏資金、無人照料的現(xiàn)狀,但是大多數(shù)老人仍然需要子女的經濟供養(yǎng)以及自己的積蓄補給來滿足日常生活所需。如果沒有配套的養(yǎng)老保險政策,不能將置換養(yǎng)老服務與養(yǎng)老金補貼良好地結合起來,空巢老人的養(yǎng)老問題對于子女和老人自身來說仍然是個較重的負擔,“以地養(yǎng)老”的實施也就不能達到理想的效果。
3.缺少持續(xù)長效發(fā)展的制度保證
目前我國“以地養(yǎng)老”的模式還處在試點階段,各個地區(qū)都在探索具體的土地置換方法,新模式的運行缺少有效的制度保證。在各地區(qū)“以地養(yǎng)老”模式的實施過程中,缺乏有效的監(jiān)督和問責機制,同時,在處理“以地養(yǎng)老”的糾紛方面,也沒有相應的處理辦法。長期發(fā)展下去,可能會出現(xiàn)村委會貪腐、官商勾結、空巢老人利益受損的情況,影響“以地養(yǎng)老”的持續(xù)長效發(fā)展。
4.土地經營權分散增加財政負擔
“以地養(yǎng)老”的目的之一,是推動土地規(guī)?;洜I,實現(xiàn)土地資源利用的利益最大化。但是在實際操作中,一些家庭退出了土地,而另一部分土地的經營權還為農民自己所有,因此村集體在接收農民退出的土地之后,所能管理的土地較為分散,分散的土地難以進入市場實現(xiàn)規(guī)模化經營,土地的收益很難保障,這也增加了政府的財政負擔。
要推動“以地養(yǎng)老”的改革,首先需要加強政府的引導,增加土地流轉經營過程中的透明度,提高農村空巢老人對“以地養(yǎng)老”的認同度。一些空巢老人不愿意參與到“以地養(yǎng)老”中來,原因之一就是對這一模式的了解程度不夠。只有通過政府的積極引導和有效宣傳,做好信息公開工作,才能讓農村空巢老人及其家庭了解“以地養(yǎng)老”的具體實施辦法,增加對政府認同感,從而緩解空巢老人養(yǎng)老困境,同時也能增加土地經營權流轉的數(shù)量,促進土地的規(guī)?;洜I。
“以地養(yǎng)老”的實施,需要經歷申請人資格確定、申請條件審核、土地流轉合同簽訂、流轉資金給付、土地的經營管理等過程,而這些過程都需要健全的法律體系來保障它們的實施。政府應當完善相關的法律法規(guī),在對“以地養(yǎng)老”的申請條件、流轉資金標準、土地經營規(guī)范等進行規(guī)定的同時,加強對村集體成員、經營土地的相關企業(yè)的監(jiān)督和管理,健全問責制度,對違反規(guī)定的個人和集體予以懲罰,維護農村空巢老人的權益,保障土地流轉經營過程中的合法性。
農村空巢老人在退出土地之后,直接通過產權補償置換養(yǎng)老院的養(yǎng)老服務,相關部門需要規(guī)范這些機構的運營管理,保障農村空巢老人的權益。一方面,提高工作人員的專業(yè)性,確保職員和老年人形成合理比例,聘請專業(yè)的護理人員為空巢老人提供醫(yī)療保健服務,同時也需要招收社會工作者為老年人的開展多樣化的活動;另一方面,完善養(yǎng)老院的基礎設施建設,在保證老年人生活環(huán)境的整潔、干凈和便利的前提下,提供基礎的醫(yī)療保健設施、健身設施以及相關的娛樂設施。
要促進“以地養(yǎng)老”模式的長期有效運行,需要引入市場機制,實現(xiàn)土地的規(guī)?;洜I和市場化運作。農村地區(qū)土地的小規(guī)模、分散化經營不能提供充足穩(wěn)定的收益,在農村空巢老人退出土地后,政府可以通過競標的方式,委托相關企業(yè)經營土地,通過特色化的農業(yè)生產,實現(xiàn)土地資源利用方式的多元化,而空巢老人則依據(jù)流轉合同一次性或分多次獲得養(yǎng)老金。政府在其中充當引導、監(jiān)督的角色,保證流轉的順利進行,維護空巢老人的合法權利,也保障土地資源的合法、合理使用。
隨著社會的發(fā)展,空巢老人的養(yǎng)老問題越來越受到社會的關注,通過推動“以地養(yǎng)老”模式的運行,農村空巢老人可以獲得土地流轉資金進入養(yǎng)老院養(yǎng)老,享受較為全面和專業(yè)的生活照料,參與更多的休閑娛樂活動。但是如果不能合理地經營農村老年人退出的土地,“以地養(yǎng)老”這一模式難以長期維持下去,同時,對于我國大部分地區(qū)來說,單純依靠土地來養(yǎng)老是不現(xiàn)實的,仍然需要發(fā)展農村的經濟、完善農村養(yǎng)老保險、健全農村醫(yī)療保險?!耙缘仞B(yǎng)老”的具體實施,關鍵還是在于因地制宜、充分利用各方資源,從而為農村空巢老人提供一個更加美好的晚年生活。
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