張濤

（蘇州中學(xué)校，江蘇 蘇州 215007）

一、基本案情

獅子山原著花園項(xiàng)目（蘇地2015-WG-14號(hào)地塊）位于蘇州高新區(qū)玉山路北、北珠江東。該項(xiàng)目東區(qū)和西區(qū)由城市河道、城市道路（狀元臺(tái)路）及圍墻分割成兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立封閉自然區(qū)域。2016年4月28日，合本公司領(lǐng)取商品房銷售預(yù)售證對(duì)獅子山原著花園住宅項(xiàng)目預(yù)售商品房；2016年12月18日，張某與合本公司簽署《蘇州市商品房買賣合同》，合同約定張某以總價(jià)款7，114，053元購買獅子山原著花園東區(qū)的某一房屋，2018年1月31日前合本公司交付房屋及其附屬設(shè)施。

自2018年1月底起，東區(qū)業(yè)主陸續(xù)前往驗(yàn)收房屋，發(fā)現(xiàn)東區(qū)沒有非機(jī)動(dòng)車位、承諾贈(zèng)送的車位為人防車位等諸多問題；為此東區(qū)120名業(yè)主先后給合本公司發(fā)《拒收函》，并多次聯(lián)名分別向蘇州市規(guī)劃局、蘇州市民防局及蘇州市住建局等單位問題，但上述行政機(jī)關(guān)對(duì)東區(qū)業(yè)主反映的問題忽悠了事，合本公司亦拖延未決。

經(jīng)查，該項(xiàng)目東區(qū)計(jì)容建筑面積29157.51m2，人防建筑面積13650.58m2，人防機(jī)動(dòng)車位數(shù)299，居住戶數(shù)162；西區(qū)計(jì)容建筑面積146522.36m2，人防建筑面積4166.33m2，人防機(jī)動(dòng)車位數(shù)63，居住戶數(shù)1029。西區(qū)配電室兩間、物業(yè)用房若干間、門衛(wèi)兩間等功能配套設(shè)施，東區(qū)僅有一間門衛(wèi)）。東區(qū)緊靠獅子山南麓，北側(cè)地勢(shì)較低，現(xiàn)北側(cè)車庫下沉1.5米，雨水極易倒灌，而西區(qū)地面平整。東區(qū)16棟疊拼洋房，其中7棟地上三層、14棟地上四層、2棟地上六層，樓間距15.5-17.47米；西區(qū)住宅19棟高層住宅，其中12棟地上十三層、7棟地上十八層，樓間距44.36-75.38米。蘇州市民防局未充分考慮東區(qū)、西區(qū)人口數(shù)量、功能配套、用地條件、空間環(huán)境、平時(shí)防災(zāi)、戰(zhàn)時(shí)掩蔽等條件，未盡到對(duì)合本公司建設(shè)的獅山原著花園住宅結(jié)建的地下人防工程盡到審核義務(wù)。

張某認(rèn)為獅子山原著花園項(xiàng)目人防工程布局不合理而導(dǎo)致東區(qū)無非機(jī)動(dòng)車位和承諾贈(zèng)送車位也無法實(shí)現(xiàn)（地下車位均為人防車位）。2018年9月28日，原告張某起訴蘇州市民防局至蘇州市姑蘇區(qū)人民法院，并將合本公司列為第三人，請(qǐng)求法院判令確認(rèn)蘇州市民防局向合本公司許可建設(shè)的人防工程項(xiàng)目違法。案件調(diào)查取證時(shí)，還發(fā)現(xiàn)以下審批程序違法： 2016年3月17日取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證（東區(qū)），2016年4月5日取得建設(shè)工程施工許可證（東區(qū)）；2016年8月31日蘇州市民防局作出人防工程施工圖設(shè)計(jì)文件變更審查的決定，2016年11月4日蘇州市民防局批準(zhǔn)《人防工程立項(xiàng)審核行政許可決定書》；人防工程易地建設(shè)的條件不符。

2018年10月15日，被告蘇州市民防局書面答辯，其主要理由為涉案城建許可行政行為系對(duì)第三人合本公司作出，原告不是涉案行政行為的相對(duì)人或利害關(guān)系人。2018年12月6日第一次開庭審理，被告蘇州市民防局及第三人合本公司，均堅(jiān)持涉案行政行為與張某不存在利害關(guān)系，張某的訴求應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟予以解決。法院僅圍繞原告張某是否具有訴訟主體資格展開意見陳述，而對(duì)原告主張?zhí)K州市民防局人防工程布局違規(guī)和審批程序違法事實(shí)拒絕審理。無奈之下當(dāng)日原告撤訴以示抗議。

二、行政行為相關(guān)人的原告資格問題

對(duì)于原告的資格認(rèn)定，我國傳統(tǒng)行政訴訟理論，即“相對(duì)人資格論”認(rèn)為，原告只能是行政行為的相對(duì)人，司法實(shí)踐中是否應(yīng)予受理的標(biāo)準(zhǔn)比較明確；但這種理論在針對(duì)個(gè)案時(shí)又暴露出了不利于保護(hù)公民訴權(quán)的問題。由于行政行為具有復(fù)效性，即一般只是針對(duì)直接相對(duì)人，但行為的效力可能及于相對(duì)人以外的相關(guān)人，如果不給予相關(guān)人以救濟(jì)的途徑，對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督作用也不甚明顯。因?yàn)樵S多”民告官”案件中，行政相對(duì)人是行政行為的受益人，他們不會(huì)主動(dòng)起訴，挑戰(zhàn)行政行為的合法性，甚至出現(xiàn)“原告的合法權(quán)益被侵害，但無法解決”的尷尬處境。為解決權(quán)利保護(hù)不周全的問題，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》(法釋〔2000〕8號(hào))第十二條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”這是我國法律首次明確賦予利害關(guān)系人提起行政訴訟原告資格，即“法律上利害關(guān)系人論”。

行政審判實(shí)踐中經(jīng)常遇到的難點(diǎn)問題是，應(yīng)怎樣界定“法律上利害關(guān)系”? “法律上利害關(guān)系”一般由以下三個(gè)要件構(gòu)成：利害關(guān)系人公法上的權(quán)利；一個(gè)成熟的具體行政行為；公法上的權(quán)利與成熟的具體行政行為之間法律上的因果關(guān)系。本文以此為切入點(diǎn)，試分析一起行政訴訟案件的行政行為相對(duì)人即原告是否具有行政訴訟原告主體資格。

（一）利害關(guān)系人公法上的權(quán)利

利害關(guān)系人公法上的權(quán)利指公法所保護(hù)的權(quán)益或者事實(shí)上公法值得保護(hù)的權(quán)益。這里“利害關(guān)系”仍應(yīng)限于法律上的利害關(guān)系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織，即指公法上的利害關(guān)系。判斷公法上的權(quán)利的依據(jù)有二：一是看該權(quán)益是否在憲法和法律有所規(guī)定，并對(duì)其予以保護(hù)，這類法律具有明文性，可直接適用法律規(guī)定來判斷原告是否具有“法律權(quán)利”；二是看該權(quán)益是否存在主觀公權(quán)利，即多數(shù)情況下，必須通過推定的方式來判斷原告是否擁有法律上的權(quán)利。我國作為制定法國家，法律未明確規(guī)定的正當(dāng)合理的權(quán)益不可能完全被法律所直接確認(rèn)；而且，法律不禁止即自由，法律沒有明文禁止公民享有的利益或權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)是公民享有的，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。司法實(shí)踐中，如何結(jié)合案例理解“主觀公權(quán)利”，是當(dāng)前面臨的最大的挑戰(zhàn)。

本案中，包括原告在內(nèi)獅子山原著花園東地塊所有業(yè)主均無非機(jī)動(dòng)車位。依據(jù)《蘇州市建筑物配建停車位指標(biāo)》（蘇規(guī)工[2014]12號(hào)）的規(guī)定：“按戶數(shù)和100平米建筑面積分別計(jì)算應(yīng)配建非機(jī)動(dòng)車停車位個(gè)數(shù)1.0。商品房建筑面積超過300平方米/戶的，機(jī)動(dòng)車停車位按照3個(gè)車位/戶計(jì)算，非機(jī)動(dòng)車按照2個(gè)車位/戶計(jì)算?！爆F(xiàn)東區(qū)162戶，其中商品房建筑面積超300平方米的為15戶，東區(qū)應(yīng)提供非機(jī)動(dòng)車位177個(gè)。為此，東區(qū)業(yè)主聯(lián)名投訴至蘇州市規(guī)劃局虎丘分局，但該局歧義的答復(fù)如下：獅子山原著花園為同一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域，非機(jī)動(dòng)車統(tǒng)一規(guī)劃在西區(qū)。事實(shí)上，獅子山原著花園東區(qū)和西區(qū)被城市河道、城市道路分割，西區(qū)的自東向西為三豎排高層住宅，所有的非機(jī)動(dòng)車均在最西一豎排高層住宅地下，距離遠(yuǎn)又不方便，東區(qū)業(yè)主根本無法使用。

本案中當(dāng)事人主張的權(quán)益為法律所保護(hù)的合法權(quán)益，且造成當(dāng)事人權(quán)益受損是由于第三人（開發(fā)商）規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理以及相關(guān)行政單位（民防局）在履行監(jiān)督驗(yàn)收職責(zé)時(shí)，未盡到形式及實(shí)質(zhì)的審查、監(jiān)督義務(wù)所造成。只要這種不利影響通過民事訴訟渠道得不到救濟(jì)，就應(yīng)該考慮通過行政訴訟來解決。

（二）成熟的具體行政行為

可訴的行政行為只能是成熟的具體行政行為，因?yàn)榉ㄔ簩?duì)抽象行政行為沒有管轄權(quán)，行政訴訟中行政權(quán)與司法權(quán)的直接對(duì)峙是民事訴訟、刑事訴訟訴訟所不具有的，否則一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的監(jiān)督與制約會(huì)打斷被監(jiān)督權(quán)力之行使的程序。某一行政行為對(duì)當(dāng)事人確已造成現(xiàn)實(shí)的影響，如果這種影響還只是抽象的，則意味著行政行為還不成熟。原告有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)，即認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織才能成為原告。

未依法履行對(duì)行政行為相對(duì)人的監(jiān)督而可能影響行政行為相關(guān)人利益的，如在行政許可活動(dòng)中違反國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)出具行政許可意見的行為，而被行政行為相關(guān)人提起行政訴訟的行為?！督K省實(shí)施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第十條第一款：“城市地下空間的開發(fā)利用，應(yīng)當(dāng)兼顧人民防空需要。人防主管部門負(fù)責(zé)城市地下空間開發(fā)利用中人民防空防護(hù)等事項(xiàng)的管理和監(jiān)督檢查，并與發(fā)展和改革、建設(shè)（規(guī)劃）等部門按照各自職責(zé)做好城市地下空間的規(guī)劃、開發(fā)利用和審批工作?！泵鞔_人防主管部門三項(xiàng)職能。《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第十二條第一款：“城市新建民用建筑，必須按照國家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室（以下簡稱防空地下室），并與地面建筑同步規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、竣工驗(yàn)收，其建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃?！泵鞔_人民防空工程建設(shè)全過程管理。《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第十二條第五款：“城市新建民用建筑項(xiàng)目未按規(guī)定列入修建防空地下室內(nèi)容的或者未繳納易地建設(shè)費(fèi)的，規(guī)劃行政主管部門不予核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建設(shè)行政主管部門不予核發(fā)施工許可證?！泵鞔_“兩證”控制的相關(guān)規(guī)定。

本案蘇州市民防局在規(guī)劃設(shè)計(jì)和審批程序明顯違規(guī)，具體表現(xiàn)如下：

依照《中華人民共和國人民防空法》第二十條： 建設(shè)人民防空工程，應(yīng)當(dāng)在保證戰(zhàn)時(shí)使用效能的前提下，有利于平時(shí)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、群眾的生產(chǎn)生活和工程的開發(fā)利用。明確三個(gè)“有利于平時(shí)”。本案東區(qū)地下工程均為人防車庫，未預(yù)留一定比例非機(jī)動(dòng)車位。

《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第十二條第二款：“防空地下室的戰(zhàn)時(shí)功能、防護(hù)級(jí)別、建設(shè)規(guī)模、布局由人防主管部門根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定確定?！泵鞔_“布局”參照國家規(guī)定。《城市居住區(qū)人民防空工程規(guī)劃規(guī)范》（GB50808-2013）3.0.5 城市居住區(qū)人防工程規(guī)劃應(yīng)結(jié)合服務(wù)半徑、服務(wù)人口數(shù)量、功能配套、用地條件、空間環(huán)境、平時(shí)防災(zāi)等因素，合理確定人員掩蔽工程、醫(yī)療救護(hù)工程、防空專業(yè)隊(duì)工程及配套工程的規(guī)模和布局。本案東區(qū)地下不適宜建設(shè)地下人防工程。

再者，《江蘇省防空地下室建設(shè)實(shí)施細(xì)則(試行)》（蘇防規(guī)〔2016〕1號(hào)）明文規(guī)定：防空地下室的易地建設(shè)條件，其中前述（六）款中所稱其他因特殊情形需要易地建設(shè)的。但本案中“特殊情形”理由不充分。

本案中如蘇州市民防局履行工作職責(zé)，獅子山原著花園的人防工程統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)在西地塊東側(cè)，既免繳易地建設(shè)費(fèi)又兼顧到平時(shí)生活（如停放非機(jī)動(dòng)車位），還便于戰(zhàn)時(shí)疏散隱蔽，保證防空效能最大化。

（三）公法上的權(quán)利與成熟的具體行政行為之間法律上的因果關(guān)系

這種法律上的因果關(guān)系，無論行政行為相對(duì)人還是政行為相關(guān)人，均與被訴行政行為具有直接利害關(guān)系。事實(shí)上后者存在不少爭議。有關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)受到影響與被訴行政行為之間必須具有因果關(guān)系可以作為判斷是否具有“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)已為大家所認(rèn)同，問題是“因果關(guān)系”必須達(dá)到什么程度才可以認(rèn)定為具有“法律上利害關(guān)系“。考慮行政行為相關(guān)人原告資格制度的特殊性，重點(diǎn)在于被訴行政行為應(yīng)對(duì)當(dāng)事人“產(chǎn)生實(shí)際影響”是否必然產(chǎn)生，因此判斷當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)所受到的影響與被訴行政行為之間有無因果關(guān)系的公式可以簡單概括為：無此行為，不產(chǎn)生此影響，有此行為通常即產(chǎn)生此影響，即為有因果關(guān)系，有此行為也不產(chǎn)生此影響則為無因果關(guān)系。

回歸案例，張某等業(yè)主認(rèn)為，蘇州市民防局在在人防工程規(guī)劃設(shè)計(jì)未盡到對(duì)合本公司建設(shè)的獅山原著花園住宅結(jié)建的地下人防工程盡到審核義務(wù)，即未統(tǒng)籌考慮東區(qū)、西區(qū)人口數(shù)量、功能配套、用地條件、空間環(huán)境、平時(shí)防災(zāi)、戰(zhàn)時(shí)掩蔽等條件，給合本公司頒發(fā)蘇防立項(xiàng)許準(zhǔn)字[2016]115號(hào)人防工程建設(shè)項(xiàng)目的行政許可，該行政許可雖系向合本公司作出，內(nèi)容系準(zhǔn)許合本公司建設(shè)地下人防工程，但由于蘇州市民防局在作出行政許可之前未盡職履職，導(dǎo)致張某等獅子山原著花園一期業(yè)主無法享受非機(jī)動(dòng)車位的權(quán)益、亦無法實(shí)現(xiàn)合本公司贈(zèng)送車位的承諾，直接侵害了張某等業(yè)主的合法權(quán)益。

三、結(jié)論

對(duì)于行政訴訟中具體行政行為相關(guān)人的原告資格認(rèn)定問題，應(yīng)當(dāng)盡量從案件的角度出發(fā)，以公法上的權(quán)利與成熟的具體行政行為之間法律上的因果關(guān)系為基礎(chǔ)，從便于保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利的角度著眼，寬泛地理解“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，而不是以“非具體行政行為的相對(duì)人”而機(jī)械地認(rèn)定就不具備“法律上的利害關(guān)系”。只有準(zhǔn)確把握行政法上“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍和內(nèi)涵，適度放寬行政訴訟原告主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，才能更好地監(jiān)督依法行政，維護(hù)公共利益。

注釋：

[1]張旭勇：《“法律上利害關(guān)系”新表述——利害關(guān)系人原告主體資格生成模式探析》，栽《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第6期

[2](德)哈特模特.毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，第152—162頁

[3]《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條 提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。