預(yù)防原則在深海采礦活動(dòng)中的運(yùn)用及中國的應(yīng)對

(武漢大學(xué) 武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院,湖北 武漢430072)

深海海底占海洋總面積的50%以上,它是一個(gè)巨大的礦產(chǎn)資源寶庫,將在未來幾百年為人類提供可持續(xù)的礦物資源。當(dāng)前,國際海底形勢是：大規(guī)模的商業(yè)開發(fā)已初見端倪,國際海底活動(dòng)重心由資源勘探向開發(fā)階段過渡[1]。與開發(fā)問題同時(shí)引起國際社會(huì)廣泛關(guān)注的是國家管轄范圍外的海域資源開發(fā)引起的環(huán)境問題,成為全球海洋治理的重點(diǎn)對象[2]。預(yù)防原則作為環(huán)境保護(hù)的重要方法,得到了國際社會(huì)的高度重視,被一系列國際條約和文書確定下來,在國際海底管理局(簡稱“管理局”)頒布的勘探三規(guī)章中均有體現(xiàn)。中國是海底礦區(qū)的先驅(qū)投資者之一,同時(shí)也是目前世界上擁有深海礦區(qū)最多的國家。因此,分析深海采礦預(yù)防原則的具體執(zhí)行措施,探討我國的應(yīng)對之策,為即將到來的深海采礦活動(dòng)做好充分的準(zhǔn)備,對維護(hù)我國海洋權(quán)益無疑具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

1 預(yù)防原則與海底區(qū)域資源開采

在深海采礦決策過程中,適用預(yù)防原則(Precautionary principle)非常重要,它是解決深海采礦造成環(huán)境破壞的重要工具。我們在研究深海采礦的同時(shí),必須研究如何保護(hù)海洋環(huán)境,實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)開采。預(yù)防原則是20世紀(jì)80年代中期由德國在國際會(huì)議上提出。此后,許多國際條約和國家的國內(nèi)法都將其納入其中。1984年的北海會(huì)議并沒有出現(xiàn)“預(yù)防”一詞,而是“環(huán)境損害可避免或修復(fù)”的表述。到1987年第二次北海會(huì)議達(dá)成《倫敦宣言》時(shí),預(yù)防原則被引入。1990年第三次海牙會(huì)議時(shí),預(yù)防性原則被引用,締約方表示預(yù)防原則將繼續(xù)使用,即使沒有科學(xué)的證據(jù)表明排放和損害之間存在因果關(guān)系,也必須用來防止排放有害物質(zhì)對海洋的損害。

預(yù)防原則首次進(jìn)入海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域是在《奧斯陸巴黎保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》(OSPAR)中。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(簡稱《里約宣言》)正式規(guī)定了預(yù)防原則,《里約宣言》原則15條規(guī)定,“為了保護(hù)環(huán)境,各國應(yīng)按照本國的能力,廣泛采用預(yù)防原則。遇到嚴(yán)重或不可逆損害威脅時(shí),不得以缺乏科學(xué)的充分可靠性為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境退化”[3]。此后,預(yù)防原則出現(xiàn)在《生物多樣性公約》、《跨界水資源公約》、《歐洲聯(lián)盟條約》和聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》等一些列條約中并不斷得到發(fā)展[4]。正如國際海洋法庭海底爭端分庭在2011年發(fā)表的咨詢意見中所述,預(yù)防性原則已被納入到越來越多的國際條約和其他文書中，其中許多文件都反映了《里約宣言》原則15條的規(guī)定。國際海洋法庭海底爭端分庭認(rèn)為,已開始趨向?qū)⑦@一做法作為國際習(xí)慣法的一部分。

2 預(yù)防原則的目標(biāo)

2.1 組織制度層面

具體的措施需要由相關(guān)主體來決策和實(shí)施。對深海采礦而言,這一主體主要是國際海底管理局(簡稱“管理局”)。管理局是代表全人類對國際海底區(qū)域及其資源進(jìn)行管理的權(quán)威機(jī)構(gòu),管理國際海底資源的勘探、開發(fā)和利用等活動(dòng),負(fù)責(zé)制定指導(dǎo)各國進(jìn)行深海采礦活動(dòng)的規(guī)則、條例和程序。此外,管理局還具有行政管理職能,有權(quán)接受或拒絕承包者的勘探申請。因此,管理局有能力和權(quán)力來實(shí)施預(yù)防原則，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理，采取措施確保承包者的活動(dòng)受到監(jiān)督和執(zhí)行相關(guān)義務(wù)。同時(shí),世界上最充足的資源、最強(qiáng)的行為能力和權(quán)威仍掌握在主權(quán)國家手中,這個(gè)現(xiàn)實(shí)決定了主權(quán)國家在實(shí)施預(yù)防原則保護(hù)海洋環(huán)境中的地位是不可忽視的。主權(quán)國家是最核心、最有力的治理者和推動(dòng)者,管理局制定的規(guī)則需要主權(quán)國家在國內(nèi)積極配合和實(shí)施,才能確保承包者遵守管理局的相關(guān)規(guī)章制度。

2.2 預(yù)防措施層面

沒有具體的政策和管理措施,預(yù)防原則產(chǎn)生的作用很小。具體的預(yù)防措施會(huì)因方案而異,一些共同的措施包括但不限于：限制或禁止某些活動(dòng)、建立安全保障措施、使用最佳的技術(shù)、加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)研究、進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。對深海采礦而言,預(yù)防措施主要包括:①強(qiáng)調(diào)超出個(gè)人責(zé)任的有效環(huán)境管理措施;②設(shè)立基金支持?jǐn)?shù)據(jù)的研究和收集,包括承包者和非承包者收集的數(shù)據(jù);對收集的數(shù)據(jù),管理局應(yīng)當(dāng)規(guī)定所有的數(shù)據(jù)都是公共的和公開的,除非該信息根據(jù)管理局的規(guī)定為機(jī)密信息[5];③鼓勵(lì)締約國之間相互合作等。

2.3 程序?qū)用?/h3>

程序機(jī)制是預(yù)防原則的一個(gè)重要方面,即決策過程必須有一個(gè)完整的程序來調(diào)整。由于對深海的科學(xué)知識(shí)有限,預(yù)防原則的決策主要基于已知科學(xué)知識(shí)、科學(xué)不確定性、價(jià)值判斷三個(gè)方面考慮[6]。首先,已知科學(xué)知識(shí)是指已掌握的深海生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境基線數(shù)據(jù)等資料,并在此基礎(chǔ)上做出決策。如管理局發(fā)布的指南將勘探活動(dòng)分為兩類：一類是不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估的活動(dòng)。這主要是指根據(jù)可獲得的資料,目前在勘探方面使用的是不會(huì)對海洋環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的技術(shù),包括重力和磁力觀測、氣象觀測,如放置儀器等。另一類是需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估的活動(dòng),如利用系統(tǒng)人為擾動(dòng)海底活動(dòng)、測試采集系統(tǒng)和設(shè)備等。其次,面對科學(xué)不確定性,需要解決兩個(gè)問題:①是否因?yàn)榇嬖诳茖W(xué)不確定性而終止所有的深?；顒?dòng)。面對不確定性,環(huán)保主義者持審慎態(tài)度,他們擔(dān)心深海采礦將會(huì)對深海環(huán)境造成不可逆的影響,如動(dòng)植物滅絕、環(huán)境污染、生物多樣性喪失等,因此主張無限期地暫停深海采礦。但采取如此嚴(yán)格的方法來實(shí)施預(yù)防原則缺乏說服力,因?yàn)檫@會(huì)導(dǎo)致禁止海上的所有活動(dòng)[7]。迄今為止,國際海洋法庭并不總是支持全面禁止海洋活動(dòng)。在MOX工廠案(愛爾蘭和英國)中,法庭沒有支持愛爾蘭要求對英國政府采取臨時(shí)措施中止建設(shè)工廠和運(yùn)輸放射物質(zhì)的行為。法庭在最終裁決中說明,給予臨時(shí)措施要滿足“嚴(yán)重”損害的重要性,法庭認(rèn)為愛爾蘭的環(huán)境損害要求并沒有達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn),所以裁決讓雙方進(jìn)行合作協(xié)商解決[8]。同樣,在柔佛海峽(Straits of Johor)案中,法院也沒有支持馬來西亞要求暫停新加坡填海工程的要求,而是要求兩國交換信息,評(píng)估土地開墾工程的風(fēng)險(xiǎn)和影響。②解決深海采礦不確定性的方法。為了應(yīng)對預(yù)防原則的不確定性,實(shí)行舉證責(zé)任倒置制度是一種可行的辦法。這種做法是將尋求無害的舉證負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給潛在實(shí)施有害活動(dòng)的一方,這與傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任實(shí)行誰主張誰舉證的規(guī)定不一樣,符合預(yù)防原則的中心思想,即事先的污染預(yù)防比事后的責(zé)任負(fù)擔(dān)更可取。這樣有利于環(huán)境保護(hù),因?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)或申請人可能沒有能力或手段進(jìn)行環(huán)境影響損害評(píng)估[9]。當(dāng)然,更好的辦法不是爭論應(yīng)當(dāng)由哪一方來承擔(dān)舉證責(zé)任,而是從一開始就建立數(shù)據(jù)庫，即環(huán)境管理參數(shù)。承包者的行為一旦超過這些參數(shù),保護(hù)措施將自動(dòng)適用。第三,對價(jià)值的判斷,公眾參與應(yīng)得到保障,因?yàn)檫@樣可讓行政主管機(jī)關(guān)了解公眾對風(fēng)險(xiǎn)和損害的可接受程度。這對管理局來說尤為重要,因?yàn)樗淼氖侨祟悓^(qū)域的資源實(shí)施管理。更重要的是,確保決策的透明度,有助于平衡采礦經(jīng)營者、民間社會(huì)、國家和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益。

3 預(yù)防原則在深海采礦活動(dòng)的執(zhí)行分析

由于《海洋法公約》(簡稱《公約》)本身并沒有關(guān)于預(yù)防原則的規(guī)定,因此1982年以前預(yù)防原則沒有得到廣泛使用。但《公約》通過管理局對“區(qū)域”內(nèi)的活動(dòng)實(shí)施了預(yù)防原則,采取了對涉及勘探活動(dòng)的環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定。

3.1 組織制度層面

《公約》第145條、第209條，附件三第17條第1款第2項(xiàng)的規(guī)定賦予管理局在其認(rèn)為必要時(shí)制定防護(hù)措施保護(hù)海洋環(huán)境的權(quán)利,特別是針對來自海底采礦的有害影響,管理局必須積極制定和實(shí)施環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行審查。自1996年開始運(yùn)作至今,管理局制定了3個(gè)勘探規(guī)章,規(guī)章中的相關(guān)條款都規(guī)定了管理局保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。在保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)中,盡管理局有權(quán)制定新的規(guī)則,但法技委作為理事會(huì)的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu),必須就制定環(huán)境規(guī)則、條例或程序,包括將此類規(guī)定的執(zhí)行和海洋保護(hù)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖娤蚶硎聲?huì)提出建議。此外,法技委還需要對深海采礦的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià),以及深海采礦是否采取了預(yù)防性辦法和最佳的環(huán)境保護(hù)措施向理事會(huì)提出建議[10]。

法技委是決定深?；顒?dòng)是否采取了預(yù)防措施的重要一環(huán),法技委可將科學(xué)信息用于決策中并確保相關(guān)決策是基于科學(xué)做出的。近幾年有關(guān)開發(fā)的規(guī)章制定已提上日程,法技委對礦物資源勘探開發(fā)、海洋學(xué)、環(huán)境保護(hù)、采礦經(jīng)濟(jì)等方面的專業(yè)人才需求增加。由于深海采礦的復(fù)雜性,組成人員在礦業(yè)和商業(yè)方面的專業(yè)知識(shí)有限,目前的人員組成結(jié)構(gòu)已不能滿足日益增長的業(yè)務(wù)需求。因此,海洋危險(xiǎn)組織表示管理局的透明度和開放度以及法技委的能力和公正性要加強(qiáng),甚至建議成一個(gè)專門的環(huán)境委員會(huì)審查環(huán)境事項(xiàng)[11]。

3.2 預(yù)防措施層面

為了保護(hù)深海環(huán)境，管理局在開采的規(guī)章制度中納入了一些預(yù)防措施,包括環(huán)境影響評(píng)估、環(huán)境影響范圍報(bào)告、最佳環(huán)境做法等,但需要進(jìn)一步完善。主要是:①環(huán)境管理計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理目標(biāo)的主要方法之一。目前在國際海底區(qū)域三個(gè)地區(qū)發(fā)現(xiàn)具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的結(jié)核,即北中太平洋、南太平洋的秘魯海盆、北印度洋中部。從結(jié)核豐度和金屬含量看,最有前途的礦床位于克拉里昂—克利珀頓斷裂區(qū)(CCZ),預(yù)計(jì)這將是第一個(gè)被開發(fā)的地區(qū)[12]。因此,管理局為CCZ制定了第一個(gè)也是迄今為止唯一一個(gè)環(huán)境管理計(jì)劃[13]。但目前面臨的問題，一是環(huán)境戰(zhàn)略管理計(jì)劃未納入現(xiàn)有的規(guī)章制度中,也沒有在最新的開采規(guī)章草案中進(jìn)行規(guī)定,使環(huán)境戰(zhàn)略缺乏程序性保證;二是其他海底區(qū)域尚未制定國際海底區(qū)域的環(huán)境管理計(jì)劃。因此，首先應(yīng)在審查其實(shí)施情況下盡快完善該區(qū)域的環(huán)境管理計(jì)劃,為其他區(qū)域建立環(huán)境管理計(jì)劃提供指導(dǎo)。②最佳環(huán)境做法。最佳環(huán)境做法已納入了三個(gè)勘探規(guī)章和開采規(guī)章草案。如《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第31條第2款規(guī)定,為了確保有效保護(hù)海洋環(huán)境,使其免受“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)可能造成的有害影響,管理局和擔(dān)保國對這種活動(dòng)應(yīng)采取《里約宣言》原則15條所闡述的預(yù)防原則和最佳環(huán)境做法。最新開采規(guī)章草案第17條第1款第3項(xiàng)規(guī)定,在對海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理中,適用《里約宣言》原則15條的預(yù)防原則,并考慮最佳可行的科學(xué)證據(jù)。但目前尚沒有國際批準(zhǔn)和執(zhí)行的可供開采活動(dòng)使用的標(biāo)準(zhǔn)或?qū)@些活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。因此,采礦者在探礦和勘探海洋礦物期間,每年應(yīng)進(jìn)行環(huán)境評(píng)估并向管理局提交報(bào)告。此外,采礦者提交的所有信息可作為制定和用于評(píng)估開采活動(dòng)的環(huán)境影響佐證。③適應(yīng)性管理做法。開采規(guī)章引入了適應(yīng)性管理的規(guī)定,草案附件七第1款第7項(xiàng)規(guī)定,一項(xiàng)環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境管理計(jì)劃和監(jiān)測計(jì)劃的詳細(xì)資料、環(huán)境管理目標(biāo)、管理技術(shù)、適應(yīng)性管理要達(dá)到的預(yù)期效果。草案規(guī)定的適應(yīng)性管理與預(yù)防原則一致,通過定期審查和修改環(huán)境規(guī)章和準(zhǔn)則,吸取相關(guān)經(jīng)驗(yàn),有效保護(hù)海洋環(huán)境免受嚴(yán)重?fù)p害。但目前存在的問題是:對適應(yīng)性管理制度而言,由誰來負(fù)責(zé)管理局獲得新的知識(shí)？如管理局以外的研究人員發(fā)現(xiàn)了一種新的稀有物種或研究出一種全新的測量毒素的方法,他應(yīng)如何通知管理局[14];適應(yīng)性管理在什么樣的情況下適用,以及如何適用還需要深入研究;合理修改需要明確的定義,一旦根據(jù)適應(yīng)性管理需要對開采活動(dòng)進(jìn)行修改,是暫停、繼續(xù)還是停止開采活動(dòng),區(qū)域內(nèi)的其他活動(dòng)是否需要停止都是需要進(jìn)一步研究的問題。

3.3 程序?qū)用?/h3>

對深?？碧交顒?dòng),管理局制定了部分程序性的指南,如《指導(dǎo)承包者評(píng)估“區(qū)域”內(nèi)海洋礦物勘探活動(dòng)可能對環(huán)境造成影響的建議》等,但針對開發(fā)活動(dòng),還需要加強(qiáng)以下方面:①確定海洋環(huán)境保護(hù)的具體目標(biāo)。目前3個(gè)勘探規(guī)章的一個(gè)重要缺陷是沒有具體的海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo),只是籠統(tǒng)地規(guī)定海洋環(huán)境保護(hù)要適用《里約宣言》原則15條的規(guī)定。在最新的開采規(guī)章草案中,環(huán)境保護(hù)目標(biāo)規(guī)定在環(huán)境事項(xiàng)總原則的第一項(xiàng)中,這是一個(gè)重要的進(jìn)步,因?yàn)槿狈唧w的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)就很難評(píng)估一種保護(hù)措施?！豆s》的宗旨和目的與其他部分具有同樣的法律效力[15]。因此,鑒于海洋環(huán)境保護(hù)的重要性,應(yīng)當(dāng)將海洋保護(hù)目標(biāo)與維護(hù)全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的目標(biāo)納入宗旨中,將海洋環(huán)境保護(hù)提升到新的高度,而不是與預(yù)防原則、最佳環(huán)境實(shí)踐、生態(tài)方法等作為并列事項(xiàng)。②對環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在規(guī)章中體現(xiàn)或單獨(dú)制定指南。制定環(huán)境規(guī)章的目標(biāo)是確保有效地保護(hù)海洋環(huán)境和防止產(chǎn)生顛覆性破壞,但必須承認(rèn)開采活動(dòng)必然對海洋環(huán)境造成一定影響。根據(jù)勘探規(guī)章和開采規(guī)章規(guī)定,它是由法技委決定是否有足夠的證據(jù)表明采礦者的行為不會(huì)對環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害,這種證據(jù)的充分性建立在他們已有的知識(shí)基礎(chǔ)上,如果證據(jù)不充分,他們不會(huì)向理事會(huì)推薦。在決定證據(jù)充分性(包括不確定性)的構(gòu)成因素上目前并沒有達(dá)成廣泛的一致意見,但至少包括以下因素:受影響的資源、區(qū)域內(nèi)生物特征、生態(tài)系統(tǒng)空間范圍、生態(tài)習(xí)性破環(huán)與修復(fù)的可能性。雖然應(yīng)當(dāng)由采礦者通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)來說明其行為的無害性、不確定性和如何處理這些問題,但管理局也應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測門檻[16]。③建立程序措施,確保有足夠的環(huán)境基線數(shù)據(jù)和監(jiān)測數(shù)據(jù)提供給管理局。環(huán)境基線數(shù)據(jù)是記錄開采前的自然條件,可對比采礦對環(huán)境所產(chǎn)生的影響,預(yù)測采礦活動(dòng)的影響。但目前管理局的數(shù)據(jù)缺乏,特別是在資源數(shù)據(jù)和環(huán)境數(shù)據(jù)方面。缺乏環(huán)境基線數(shù)據(jù)不僅影響有效的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,還影響開采規(guī)章的制定。雖然目前勘探和開采規(guī)章草案都規(guī)定了采礦者收集這些數(shù)據(jù)的程序性要求,但并沒有規(guī)定如果采礦者沒有這么做的后果。填補(bǔ)這一漏洞可確?？碧诫A段能收集足夠的基線數(shù)據(jù)和知識(shí),為今后的采礦工作夯實(shí)基礎(chǔ)。針對管理局缺乏數(shù)據(jù)的問題,當(dāng)務(wù)之急是通過明確的數(shù)據(jù)管理戰(zhàn)略和政策,建立數(shù)據(jù)庫。④增加透明度和完善公眾參與。各方參與是實(shí)現(xiàn)“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則的必然要求,對提高規(guī)則的認(rèn)受性和有效性至關(guān)重要。締約國在規(guī)章制度建設(shè)方面具有重要作用,在有關(guān)制度醞釀、研究、起草、修改完善的各個(gè)階段,都要切實(shí)提高締約國特別是發(fā)展中國家的參與度[17]。在如何增加透明度的問題上,應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)法技委舉行更多的公開會(huì)議,以提高工作的透明度。在提高公眾參與度方面,通過對利益相關(guān)者的調(diào)查或外部調(diào)查,獲取輿論對風(fēng)險(xiǎn)的可接受性。

4 我國在深海采礦環(huán)境保護(hù)中的對策與行動(dòng)

4.1 國際層面

組織制度方面:首先,雖然管理局有權(quán)實(shí)施預(yù)防性決策,但其權(quán)力的行使需要遵守可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn),擔(dān)保國有監(jiān)督管理局的權(quán)力,因此可建立一個(gè)環(huán)境或科學(xué)委員會(huì)來幫助監(jiān)督環(huán)境影響評(píng)估或環(huán)境管理。其次,推動(dòng)法技委的改革。第一,優(yōu)化法技委委員的知識(shí)和專業(yè)結(jié)構(gòu)。法技委成員應(yīng)具備諸如礦物資源勘探、開發(fā)加工，海洋學(xué)、海洋環(huán)境保護(hù)或關(guān)于海洋采礦的經(jīng)濟(jì)或法律方面的資格,保證做出的決定是合規(guī)的。第二,建議法技委設(shè)立工作組處理特定專門知識(shí)領(lǐng)域的問題。如鑒于與深海采礦有關(guān)的環(huán)境問題越來越重要,可考慮設(shè)立一個(gè)處理環(huán)境問題的工作組。第三,積極履行我國作為擔(dān)保國的義務(wù)。國家對“區(qū)域”活動(dòng)的立法行動(dòng)關(guān)乎國際海底制度在國家層面的落實(shí),對明確管理局、擔(dān)保國和采礦者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系具有重要意義。我國于2016年2月通過了《中華人民共和國深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》(簡稱《深海法》),并向管理局提供相關(guān)立法信息是履行擔(dān)保國義務(wù)的體現(xiàn),但相關(guān)規(guī)定還需要進(jìn)一步明確和細(xì)化。

預(yù)防措施方面:重視深海環(huán)境保護(hù),從規(guī)則到技術(shù)層面積極支持管理局的工作。首先,我國主張管理局必須制定定期審查海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)施情況的規(guī)則、規(guī)章和程序,以確保保護(hù)海洋環(huán)境。與環(huán)境規(guī)則有關(guān)的環(huán)境管理措施,既要有實(shí)質(zhì)性的證據(jù)證明存在環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn),也要因地制宜、有的放矢地根據(jù)不同區(qū)域和資源種類特點(diǎn)采取針對性措施。其次,針對環(huán)境問題中被關(guān)注的海上產(chǎn)生廢水排放和管理問題,我國一直致力于環(huán)境污染治理,在冶金廢水污染治理研究方面取得的進(jìn)展可用于深海采礦的海上脫水,降低環(huán)境影響。第三,我國政府積極配合管理局的環(huán)境數(shù)據(jù)收集工作,實(shí)施的環(huán)境基線和自然變化計(jì)劃被確定為國際重大合作項(xiàng)目之一,被視為我國對“區(qū)域”的實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)[18]。

程序方面:首先,我國應(yīng)積極參與開發(fā)規(guī)章的制定工作,提出自己的主張。即在可持續(xù)發(fā)展原則下,為“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開發(fā)提供充分的法律保障,確保有效保護(hù)海洋環(huán)境;在商業(yè)開發(fā)原則下,確保采礦者的權(quán)益,爭取代際公平[19]。其次,充分利用管理局的平臺(tái),發(fā)揮學(xué)術(shù)研究團(tuán)體、采礦者和其他利益相關(guān)方的作用,推動(dòng)管理局在開發(fā)規(guī)章的制定中盡可能廣泛吸收利益相關(guān)者的意見。針對管理局2017年8月第二份公開征求意見的草案,我國政府、國家海洋局發(fā)展戰(zhàn)略研究所、中國大洋協(xié)會(huì)、中國五礦集團(tuán)、上海交通大學(xué)極地與深海中心均以公開的方式提交了評(píng)論意見,闡述了自己的觀點(diǎn)。如國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所在提交的評(píng)論中指出:關(guān)于環(huán)境問題,規(guī)章草案中多處提及國際認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)、《公約》第145條規(guī)定保護(hù)海洋環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)等,但相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)指代不明,建議予以澄清[20]。第三,推動(dòng)管理局制定標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境監(jiān)督門檻,如針對勘探活動(dòng),管理局發(fā)布了《指導(dǎo)承包者評(píng)估“區(qū)域”內(nèi)海洋礦物勘探活動(dòng)可能對環(huán)境造成影響的建議》,針對開發(fā)活動(dòng),管理局應(yīng)制定相應(yīng)的指南。

4.2 國內(nèi)層面

對國際海底區(qū)域的商業(yè)化開采,短期內(nèi)不應(yīng)冒險(xiǎn)嘗試。在國際海底采礦規(guī)章尚未定稿、開采技術(shù)尚待成熟、海底環(huán)境尚待研究、成本收益尚待計(jì)算的情況下,不應(yīng)貿(mào)然進(jìn)行國際海底資源的商業(yè)化開采,因?yàn)橐?guī)則的不確定性會(huì)影響采礦工程的可行性,也無法預(yù)估采礦活動(dòng)所需要的巨額財(cái)政投資[21]。否則,不僅可能導(dǎo)致我國承包者的經(jīng)濟(jì)損失,同時(shí)還可能對國際海底造成環(huán)境損害。因此,短期內(nèi)我國應(yīng)注重采礦技術(shù)的發(fā)展,加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國家的采礦企業(yè)之間的交流,力圖使我國企業(yè)對未來深海礦產(chǎn)資源開采的成本與收益有較為精確的計(jì)算,對可能存在的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)有充分的預(yù)估,對自身存在的短板與不足有清醒的認(rèn)識(shí)。在經(jīng)濟(jì)成本和制度成本都較為適宜以前,我國對深海礦產(chǎn)資源的開采應(yīng)保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。

加強(qiáng)區(qū)域合作:我國可對國際海底區(qū)域和其他國家管轄范圍內(nèi)的深海海底進(jìn)行比較,選擇成本更低的開采區(qū)域。除國際海底區(qū)域外,部分太平洋島國和非洲國家管轄的海域中也存在深海礦產(chǎn)資源,這些資源的開發(fā)受母國國內(nèi)法的規(guī)制。但我們可采取聯(lián)合開發(fā)的方式,參與到其他國家管轄范圍內(nèi)的深海礦產(chǎn)資源開采活動(dòng),分享經(jīng)驗(yàn),實(shí)行信息共享,共同保護(hù)深海生態(tài)系統(tǒng)。

完善《深海法》的各項(xiàng)規(guī)定:自《深海法》2016年5月生效以來,我國大力推動(dòng)以《深海法》為基礎(chǔ)的相關(guān)法律制度建設(shè),積極開展配套法規(guī)和措施的制定工作。2017年4月27日,國家海洋局發(fā)布了《深海海底資源勘探開發(fā)許可管理辦法》(簡稱《辦法》),為我國公民、法人和其他組織向管理局申請礦區(qū)提供了更加詳細(xì)的規(guī)則。但相關(guān)制度還需要進(jìn)一步完善,包括但不限于:①組織制度方面。明確國家深海采礦活動(dòng)管理機(jī)關(guān)?！渡詈７ā返?條規(guī)定,國務(wù)院海洋主管部門負(fù)責(zé)對深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)和資源調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督管理,但沒有指明國務(wù)院海洋主管部門具體所指為何。第5條規(guī)定在《辦法》中得到進(jìn)一步明確,第2條規(guī)定“國家海洋局負(fù)責(zé)對深海海底區(qū)域資源勘探、開發(fā)活動(dòng)的審批和監(jiān)督管理”。作為大洋協(xié)會(huì)的主管部門,國家海洋局在業(yè)務(wù)上對“區(qū)域”活動(dòng)較熟悉,由國家海洋局擔(dān)任管理機(jī)構(gòu)的成本最低、效益最高[22]。考慮到深?；顒?dòng)的專業(yè)性,成立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)受理、審批、頒發(fā)深?？碧胶筒傻V許可是必要的。深海采礦的國內(nèi)審批部門不明確,易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明,對企業(yè)的申請進(jìn)程造成阻礙。因此,成立專門的海底礦產(chǎn)資源管理司,隸屬于國家海洋局,專門管理深海活動(dòng)的勘探和開發(fā)活動(dòng),如接受申請、進(jìn)行審查、頒發(fā)許可證等活動(dòng)是可行的。具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置可參考庫克群島設(shè)立海底礦產(chǎn)資源管理局做法,庫克在2009年《海底礦產(chǎn)資源法》中詳細(xì)規(guī)定了管理局的性質(zhì)、職能、組成、綱領(lǐng)、權(quán)利[23]。②防護(hù)措施方面。需要增加多項(xiàng)新的環(huán)境保護(hù)制度。首先,應(yīng)將預(yù)防原則和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)納入總則之中,作為貫穿全文的指導(dǎo)。其次,增加具體指導(dǎo)原則一章,開采規(guī)章草案的環(huán)境事項(xiàng)中規(guī)定了深海采礦的多項(xiàng)原則,包括“有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的資料和信息透明與公開、基于生態(tài)系統(tǒng)的方式、最佳環(huán)境實(shí)踐、合作”等指導(dǎo)原則,這些原則應(yīng)在我國國內(nèi)法中予以明確。第三,補(bǔ)充原有制度。如在《辦法》第六條規(guī)定的申請者需要提交的材料中增加“環(huán)境管理及監(jiān)督計(jì)劃、訓(xùn)練計(jì)劃”、“關(guān)閉計(jì)劃”、“可行性報(bào)告”、“財(cái)政計(jì)劃”以及遵守管理局相關(guān)規(guī)章的承諾等內(nèi)容。在《深海法》第13條中增加制定關(guān)閉計(jì)劃、減緩措施和替代方案、組建環(huán)境管理系統(tǒng)、環(huán)境信息情況應(yīng)在承包商官網(wǎng)中進(jìn)行公示、遵守管理局的信息規(guī)定和適應(yīng)性管理的相關(guān)規(guī)定,這些內(nèi)容是開采規(guī)章草案新補(bǔ)充的制度,應(yīng)納入我國的《深海法》。③程序方面。逐步制定關(guān)于指導(dǎo)采礦者進(jìn)行深海環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境影響范圍報(bào)告、生態(tài)方式、適應(yīng)性管理等制度的詳細(xì)指南或辦法。目前,我國正在加緊就資料和樣品匯交、使用、環(huán)境調(diào)查和環(huán)境影響評(píng)價(jià)等深海海底資源勘探開發(fā)重要問題開展資料匯編和文本起草工作。同時(shí),提高深海活動(dòng)的透明度和公眾參與度,接受群眾的監(jiān)督,對保護(hù)海洋環(huán)境也具有重要意義。為了規(guī)范和推進(jìn)國家海洋局的政府信息公開工作,保障公民、法人和其他組織依法獲取國家海洋局政府信息,促進(jìn)依法行政,建設(shè)法治海洋,2016年9月23日國家海洋局印發(fā)了《國家海洋局政府信息公開實(shí)施辦法(試行)》(修訂)的通知,根據(jù)第2條的規(guī)定,將對國家海洋局、國家海洋局各分局在履行職責(zé)過程中制作或獲取的以一定形式記錄、保存的信息,包括國家海洋局極地考察辦公室、中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會(huì)辦公室在履行極地、公海和國際海底相關(guān)事務(wù)等具有行政管理職能的職責(zé)時(shí)制作或獲取的信息進(jìn)行公開。這對海洋局工作的透明度是一個(gè)較大的提升,但在公眾參與方面還需要加強(qiáng)。

5 結(jié)語

國際海底區(qū)域是人類寶貴的新疆域,各國應(yīng)當(dāng)繼續(xù)遵循合作精神,努力踐行“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則,為實(shí)現(xiàn)國際海底資源的可持續(xù)利用,為促進(jìn)全人類共同利益做出更大貢獻(xiàn)。開發(fā)規(guī)章應(yīng)以鼓勵(lì)和促進(jìn)資源開發(fā)為導(dǎo)向,同時(shí)依法確保海洋環(huán)境不受重大損害。環(huán)境事項(xiàng)是開發(fā)規(guī)章的重要組成部分,海洋環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,包括開發(fā)前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、開發(fā)中的環(huán)境監(jiān)測、開發(fā)后的環(huán)境治理都與開發(fā)成本、繳費(fèi)機(jī)制、分享機(jī)制密不可分,環(huán)境規(guī)則應(yīng)統(tǒng)籌考慮這些因素。只有實(shí)現(xiàn)海底礦產(chǎn)資源開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)的并重,才能實(shí)現(xiàn)全人類的進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展,使人類有能力在更高層次上促進(jìn)海洋環(huán)保,這符合全人類的共同利益。