農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和土地流轉(zhuǎn)文獻(xiàn)綜述

趙 琦 劉 睿 喬冠名

（南京審計大學(xué)，江蘇 南京 210000）

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口稱謂及內(nèi)涵的變化

我國自改革開放以來，就業(yè)格局和人口分布有了較大的改變，越來越多的農(nóng)村人口涌向城市，在城市生存、發(fā)展成為他們的首選。這個帶有中國改革開放特色的新群體，從最初沒有明確的稱呼到首次出現(xiàn)“農(nóng)民工”的稱謂，再到“城市轉(zhuǎn)移人口”得到民眾廣泛的支持和稱呼，不僅體現(xiàn)了這一群體在農(nóng)村過渡到城市的過程中的成長和變化，也體現(xiàn)出多數(shù)民眾對于這一群體愈發(fā)尊重的態(tài)度。“農(nóng)民工”這個稱呼首次出現(xiàn)在中國社科院的張雨林教授1984年發(fā)表的一篇文章中，自此以后“農(nóng)民工”被社會各界大量引用，逐漸成為當(dāng)時約定俗成的稱謂。在2006年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決“農(nóng)民工”問題的若干意見》中，“農(nóng)民工”一詞第一次被正式寫入具有行政法規(guī)作用的中央文件。中央后續(xù)下發(fā)的多個文件中都指出“農(nóng)民工”這一群體對國家建設(shè)的重要作用，并體現(xiàn)出中央對“農(nóng)民工”群體的高度重視和促進(jìn)城鄉(xiāng)二元均衡發(fā)展的決心。隨著改革開放程度的進(jìn)一步加深和人民生活保障的日益完善，“農(nóng)民工”一詞已經(jīng)不符合民眾對于其身份給予充分肯定的現(xiàn)狀，也不再適應(yīng)我國發(fā)展前景的需要，因此，2009年中央召開的經(jīng)濟(jì)工作會議明確指出：要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。自此，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”一詞正式寫入現(xiàn)代中國蓬勃發(fā)展的章程。隨后，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”一詞在重大國家工作會議中多次被提及強(qiáng)調(diào)，成為這一群體在新時代的新印記。

“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”這一稱呼從無到有，不僅僅是單純的字面上的稱呼改變，其折射出來的深層意義一方面是我國自改革開放以來在保障人民基本生活、實(shí)現(xiàn)人民基本利益方面做出的巨大努力?！稗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”稱呼的改變不僅是消除城鄉(xiāng)差距、身份歧視的一大進(jìn)步，更是為徹底消除城鄉(xiāng)二元制度、促進(jìn)我國全面建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)的重要措施。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

（一）總體發(fā)展趨勢及現(xiàn)狀

我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化及土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程自開始之初就得到中央高度重視和大力支持，自十八大正式提出“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”這一概念以來，我國堅持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和土地流轉(zhuǎn)“兩手抓”，力求滿足農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口基本需求，保障人民基本利益。與此同時，土地流轉(zhuǎn)問題也是目前農(nóng)村亟待解決的重要問題，土地流轉(zhuǎn)的效率與農(nóng)業(yè)發(fā)展和有限土地資源的合理利用、可持續(xù)發(fā)展等均有密切的聯(lián)系。近年來，愈來愈快的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程不僅給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體更多的發(fā)展空間和就業(yè)機(jī)會，也帶來了農(nóng)村人口急劇減少、部分糧食產(chǎn)量由此受到?jīng)_擊的消極現(xiàn)象。因此，中央高度重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程和土地流轉(zhuǎn)情況，努力促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，努力完善社會福利保障體系，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口與城市人口的共同發(fā)展，努力協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題及解決對策

1.制度政策不完善，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“難題”多。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化加速的關(guān)鍵時期，尚未完善的政策制度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的高質(zhì)量推進(jìn)造成了困難。就業(yè)難、落戶難、看病難、養(yǎng)老難、上學(xué)難等等問題始終困擾著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一群體。社會福利保障體系的不健全也使他們無法獲得與城市人口同等的社會福利待遇，降低了他們在城市的生活水平，也嚴(yán)重影響了市民化的健康發(fā)展。

2.文化、社會心理差異。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的特殊性質(zhì)決定了他們在市民化的過程中會遇到由于文化和心理差異造成的種種障礙。相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏高質(zhì)量的教育，不適應(yīng)城市建設(shè)需要的一些高素質(zhì)要求的崗位，在市民化過程中就業(yè)競爭力不足。他們的社會關(guān)系也較為薄弱，導(dǎo)致他們無法迅速適應(yīng)城市環(huán)境，加之生活習(xí)慣、文化習(xí)俗等差異，其適應(yīng)環(huán)境還需要很長時間的過渡，所以整個群體呈現(xiàn)出一種較低的就業(yè)競爭力和社會適應(yīng)能力。

3.人力、土地資源的不合理利用。由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的速度加快，大量農(nóng)業(yè)人口涌入城市尋求發(fā)展機(jī)會，在一定程度上破壞了原有的人力資源和土地資源在城鄉(xiāng)之間的平均分配。我國仍在積極探索勻速發(fā)展、高效發(fā)展的過程中，而目前較快的發(fā)展速度在某種程度上“利”大于“弊”，在城市和農(nóng)村的長遠(yuǎn)建設(shè)方面可以說存在著多種潛在的危機(jī)和破壞。而眾多因素導(dǎo)致的長期“半市民化”更是會將城市和農(nóng)村的人力、土地資源分配問題推到風(fēng)口浪尖。

4.解決對策。第一，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口綜合素質(zhì)，政府鼓勵就業(yè)。政府可以給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一定的就業(yè)指導(dǎo)和扶持，比如開設(shè)各種特色技能、知識培訓(xùn)班，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的綜合素質(zhì)和就業(yè)競爭力。同時，對于已經(jīng)具備一定就業(yè)能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，合理安排其就業(yè)崗位，適當(dāng)刺激、擴(kuò)大職位需求，從而提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)率。

第二，完善相關(guān)政策，進(jìn)一步完善社會福利保障體系。政策保護(hù)永遠(yuǎn)是政府工作的首要目標(biāo)，只有完善的政策和社會福利保障體系才能使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正受益，真正享受到和城市人口的同等待遇。

第三，加強(qiáng)政府的協(xié)調(diào)、管控職能，加大投資，合理分配資源。資源的合理分配離不開政府的宏觀調(diào)控，尤其是在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)一步加速、進(jìn)入關(guān)鍵時期的今天，政府的調(diào)節(jié)作用至關(guān)重要。我國政府目前亟待解決的問題是如何提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市生活水平。

（三）土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題及解決對策

1.土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范。農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的同時，因為缺乏相關(guān)知識未與被轉(zhuǎn)讓者簽訂規(guī)范、合法的轉(zhuǎn)讓合同，導(dǎo)致部分農(nóng)戶利益受損的現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，由于對土地流轉(zhuǎn)手續(xù)認(rèn)識的不足，某些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的價格遠(yuǎn)高于平均水平或規(guī)定價格，一味謀求短期的利益最大化，對耕地的過度開發(fā)和使用破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡，甚至是對耕地不可挽回的化學(xué)毀壞。

2.土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策、法律法規(guī)不完善。我國針對土地流轉(zhuǎn)問題的相關(guān)法律法規(guī)尚在進(jìn)一步完善之中，隨著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的頻率和農(nóng)業(yè)大戶、經(jīng)濟(jì)組織對土地的大量需求同步增長，缺乏完善的法律法規(guī)保護(hù)，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的合法利益就存在受到損害的風(fēng)險，從另一方面來說風(fēng)險的增加也阻礙了土地流轉(zhuǎn)效率的提升。

3.投資不足，流轉(zhuǎn)效率低下。農(nóng)業(yè)作為我國發(fā)展的第一產(chǎn)業(yè)，相比于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，競爭力小很多，正處于缺乏投資的弱勢地位。雖然農(nóng)業(yè)是國家發(fā)展的基本，但在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型飛速進(jìn)行，多數(shù)企業(yè)家和投資者將目光放在能夠創(chuàng)造更大純利潤的重工業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)上，而對農(nóng)業(yè)的投資就相應(yīng)急劇減少，這就導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的資金不足問題。然而農(nóng)業(yè)作為人民生活水平提升、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本動力產(chǎn)業(yè)，缺乏資金支持則會導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)速度變慢，許多農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地科學(xué)管理、合理利用無法順利、高效地進(jìn)行，長此以往農(nóng)業(yè)的投資價值將會進(jìn)一步降低，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸的惡性循環(huán)。

4.解決措施。第一，完善相關(guān)政策、法律法規(guī)，保障農(nóng)民基本權(quán)益。我國在制定土地流轉(zhuǎn)政策時，需要進(jìn)一步考慮到不同地區(qū)的實(shí)際情況，綜合多方意見尤其是農(nóng)戶的切實(shí)需要，提出切實(shí)可行的方案方針。其次，在政策落實(shí)到每個地區(qū)和每個農(nóng)戶身上時，必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)情況、需求和歷史問題，制定切實(shí)可行的落實(shí)計劃，不求急求快，而要使新政策、新方針融入到農(nóng)民的生活當(dāng)中去，讓他們真正了解國家給予的政策福利和優(yōu)厚福利，同時了解簽訂合理合法的土地流轉(zhuǎn)合同的重要性。

第二，積極引入投資，提高土地流轉(zhuǎn)效率。國家及當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)積極引進(jìn)投資，鼓勵土地流轉(zhuǎn)大戶和工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地等進(jìn)行合作，打造穩(wěn)定和諧的資金產(chǎn)業(yè)鏈，促使土地通過土地流轉(zhuǎn)得到更加合理的利用。通過面向全社會的有效的招商引資，輔之以必要的獎勵措施和政府補(bǔ)貼，提高農(nóng)民參與合作項目的積極性。鼓勵當(dāng)?shù)亻_發(fā)新型農(nóng)業(yè)合作者，吸引更多投資者，并鼓勵當(dāng)?shù)靥厣髽I(yè)和合作組織帶頭號召農(nóng)戶參與合作、投資項目，使盡可能多的農(nóng)戶受益。

三、未來發(fā)展趨勢

目前，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程隨著社會發(fā)展與國民經(jīng)濟(jì)的騰飛，已經(jīng)進(jìn)入了質(zhì)量高于速度的緩沖時期。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程總體上還是呈現(xiàn)出發(fā)展的上升趨勢，未來的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)城更應(yīng)該與各個地區(qū)的實(shí)際情況結(jié)合起來，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)可持續(xù)，尤其要把重點(diǎn)放在解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)問題上，統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)二元發(fā)展。與此同時，在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)政策，幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶獲得更高收益，提高生活水平。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到廣大農(nóng)業(yè)人口的發(fā)展問題，關(guān)系到城市與鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，關(guān)系到整個社會的穩(wěn)定和國家的繁榮。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)不僅僅是城鄉(xiāng)建設(shè)中的單獨(dú)問題，而是在社會建設(shè)和國家發(fā)展中緊密聯(lián)系在一起，唯有對這兩個問題同時“抓好”，才能使城鄉(xiāng)真正交融，各自發(fā)揮其優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。