張蔓容

（四川大學法學院，四川 成都 610200）

一、引言

市場在社會資源配置中居主導地位，起決定作用，自由開放亦是當代市場經(jīng)濟的基本屬性和首要特征。為增強市場發(fā)展活力，行政監(jiān)管部門應當充分尊重民間市場的力量，盡量擴寬市場主體的活動空間。在市場準入上，行政部門要減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的強制干預、直接干預，真正做到“非禁即準”、“寬進嚴管”，其主要職責也應由“重審批、輕過程”逐漸轉變?yōu)椤拜p審批、重過程”。

因此，在取消市場進入審批后，“黑名單”制度作為一種新式而又頗具成效的市場規(guī)制手段受到了行政部門的高度關注，并逐步成為我國政府在放開市場準入門檻后，來代替行政審批程序的不二選擇。這就意味著，政府部門可充分利用“黑名單”制度來實現(xiàn)對社會主體的信用監(jiān)督和管理，對存在嚴重失信行為、違法行為，并納入“行政黑名單”的企業(yè)和個人進行公開披露、審慎監(jiān)督、權利制約、資格剝奪乃至驅(qū)逐市場。

二、“黑名單”制度的基本概述

（一）“黑名單”制度的概念

“黑名單”制度是失信懲戒機制的具體應用和核心體現(xiàn)之一，其旨在通過正當方式公開披露和曝光企業(yè)或個人的失信記錄，對嚴重失信者和違法者施以限制和懲罰，重塑誠信意識，營造“不敢失信、不愿失信、不能失信”的良好氛圍，形成“失信者恥、守信者榮”的社會風尚。實施“黑名單”，用制度來保障守信者的利益，讓失信者暴露于陽光之下，正是擊中了失信者的要害，更是根治信用缺失這一社會頑疾的不二良方。[1]

（二）“黑名單”制度的內(nèi)容

在我國的行政監(jiān)管中，“黑名單”制度的實施主要分為以下幾個步驟：

首先，建立黑名單檔案，即首先由政府或相關部門制定規(guī)章或者規(guī)范性文件，明確將某種行為作為黑名單的上榜條件，再將符合上榜條件的相關主體納入黑名單之中，這是運用“黑名單”進行信用監(jiān)管的前提和基礎。其次，公開披露黑名單，即對有嚴重不良記錄、失信記錄的主體進行公布和曝光?！吧习瘛闭叩男庞眯畔⒓瓤梢酝ㄟ^全國統(tǒng)一的名單數(shù)據(jù)庫在互聯(lián)網(wǎng)上向社會公布，亦可以利用通告欄、報刊、周刊、有線電視、廣播電臺和新聞發(fā)布會等形式發(fā)布和公開，還能進行定向通報，即將失信者的不良記錄向有關的行政部門、承擔監(jiān)管職責的事業(yè)單位、市場金融管理機構和行業(yè)協(xié)會等進行定向輸送，實現(xiàn)對上榜者不良信息的全方位披露和共享。再次，對納入“黑名單”的市場主體進行審慎監(jiān)督和嚴格管理。市場主體一旦“榜上有名”，就意味著其有了不良記錄的存在，該企業(yè)或個人也就理所當然地成為了政府部門重點關注和考察的對象。然后，權利約束機制，即資格限制。在完善市場主體信用信息、完善社會信用體系的基礎上，對榜上有名的企業(yè)或個人施以信用懲戒，在行政管理、經(jīng)濟貿(mào)易、日常生活等方面對失信人實施強制性限制[2]。最后，剝奪失信主體的經(jīng)營活動權利，將嚴重違法違規(guī)的企業(yè)或個人永久地驅(qū)逐市場。這是終極懲罰，也是對“上榜”者最嚴厲的懲罰。

（三）“黑名單”制度的價值

1.信用懲戒是第一種價值。

當今社會，信用就是一個企業(yè)或個人的形象和聲譽。對于每一個市場主體而言，其存在的價值不僅僅局限于人格上的利益，更有經(jīng)濟上的潛在效益。形象受損、信譽掃地，必定會給市場主體造成難以估量的物質(zhì)損失，長此以往，也會成為破壞我國誠信、和諧市場氛圍的罪魁禍首。實施“黑名單”制度的首要任務是利用社會信用懲戒的巨大威懾力和輿論壓力，將失信行為扼殺在搖籃之中，做到防患于未然。其次，對于已然發(fā)生的失信行為，其目的是在一定的懲戒期限內(nèi)，將違法違規(guī)主體劃入市場交易的“黑名單”，增加失信主體的社會交易成本和個人生活成本，使其難以在當今社會站穩(wěn)腳跟，進而達到從源頭上防范和遏制不良行為和不良信用的效果[3]。

2.權益保障是第二重價值。

“有獎有懲、獎懲合一”才是失信懲戒機制的完整運行模式。因此，除了對失信主體進行經(jīng)濟懲戒和法律規(guī)制之外，它還具有相應的權益保障功能，是一種正向的信用激勵制度。讓失信者付出代價，守信者才不會覺得孤單?！昂诿麊巍敝贫鹊臉嫿ê屯晟浦荚诶笫判袨楹褪匦判袨榈默F(xiàn)實差距，讓其他社會成員充分分享社會信用資訊。在面對市場信用危機時，能夠迅速地想出對策、做出反應，并采取更加主動的自救措施，從而降低交易風險，最大限度地保障自身權益不受損失，鼓勵良好信用的成長，創(chuàng)造誠實守信的社會氛圍。

三、我國“黑名單”制度的實施現(xiàn)狀及存在的問題

（一）“黑名單”制度的實施現(xiàn)狀

1.“黑名單”制度的實施概況。

目前，我國各地區(qū)政府以及多個部委均設立了行政黑名單制度。由于各地區(qū)的規(guī)章、規(guī)范性文件存在差異，不同地區(qū)公布的黑名單的種類也有所不同?！昂诿麊巍敝贫鹊牡胤交厣找婷黠@。

就全國的施行現(xiàn)狀來看，“黑名單”的設置主要集中在：行賄犯罪、社會組織、主觀故意違章乘車、消防安全、餐飲服務、重點建設工程招標投標失信、地稅國稅重大稅收違法、拒不支付勞動報酬罪、產(chǎn)品質(zhì)量失信、旅行社業(yè)務經(jīng)營失信等相關領域。同時，黑名單的種類也多種多樣，主要包括：食品安全黑名單、稅收黑名單、違章乘車黑名單、網(wǎng)絡違法經(jīng)營黑名單、旅行經(jīng)營失信黑名單、工程建設黑名單、航天黑名單、環(huán)境污染黑名單等等[4]。

2.“黑名單”制度的實施效果。

實際上，“黑名單”一經(jīng)披露和曝光就展現(xiàn)出強大的震懾作用和社會效應，成效十分顯著。信用記錄是現(xiàn)代公民的“形象代言人”和“社會通行證”，其存在的核心性和關鍵性毋庸置疑。為此，企業(yè)和個人都將遵紀守法、誠實守信等原則，當作立足社會和為人處世的根本，那些蔑視法律、踐踏誠信的現(xiàn)象，將受到有效遏制。

“黑名單”作為懲治市場違規(guī)失信者的重要工具，因其運行方式的簡易性、適用范圍的普遍性、實施效果的突出顯著性，得到社會各方尤其是政府部門的采納和運用，并獲得了良好成效。但在實際操作中“黑名單”制度仍然存在許多問題。

（二）“黑名單”制度存在的問題

1.“黑名單”制度的實施缺乏法律依據(jù)。

從概念上看，“信用”一詞可以解釋為誠信度，其是用于評判某一主體遵守約定、履行諾言的情況和程度。所謂“一千個讀者眼中就有一千個哈姆雷特”，就某種行為而言，不同的判斷者因其參照角度和思維方式的不同，對該行為是否屬于失信行為的判斷會得出完全不同的結論；對于市場主體是否可信以及可信程度的評判，也存在“仁者見仁、智者見智”的狀況。

在行政監(jiān)管領域，行政部門設立“黑名單”，并把作有某種行為的市場主體列入“黑名單”，實際上是對該類市場行為的信用評估作了同一化、系統(tǒng)化的規(guī)定，把主觀化、多元化的評判標準轉變?yōu)閱我欢魑慕y(tǒng)一化評判標準，從而也最終確立了“失信行為”的踏入門檻。與此同時，行政機關以將“黑名單”納入征信體系之手段，強制性地要求各市場主體均遵循這一判斷模式和標準，該行為是否妥當，仍需細細斟酌。

從行政機構設立強制性法律規(guī)范的視角來看“黑名單”制度，主要有以下兩方面的問題：

（1）“黑名單”制度的設置依據(jù)問題。

道德與法律在某些情況下是可以相互轉換的。社會是不斷變化和發(fā)展的，某些原本歸屬于社會道德范疇的原則也隨之顯現(xiàn)出來。因其對市場經(jīng)濟具有巨大作用力和影響力并有被輕松逾越和肆意踐踏的風險，立法者就有權力將它歸入我國法律的保護范圍，即“最低限度的道德”。我國的“誠信原則”就符合這種轉化形式。立法者經(jīng)過相關的立法行為和立法程序，將“誠信原則”由普遍的道德規(guī)范上升為強制性法律規(guī)范。比如，《民法通則》、《合同法》、《物權法》、《擔保法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》等法律規(guī)范均明確地將“誠信原則”納入條文所規(guī)定的內(nèi)容。但是，“誠實信用原則”的概念范圍是相當廣闊的，“黑名單”制度只是規(guī)制市場秩序，體現(xiàn)誠實信用原則的冰山一角。從我國現(xiàn)有的法律規(guī)范來看，立法者基于某種程度的考量，對于哪些行為屬于違背誠信原則之判斷，法律均未作出具體明確的規(guī)定。換而言之，我國國家層面并未制定和出臺專門用于規(guī)制“黑名單”制度的配套性法律規(guī)范，而僅僅存在一些概括性、模糊性的間接規(guī)定，國家級別的專門立法呈現(xiàn)出空缺狀態(tài)。

然而，現(xiàn)目前“黑名單”的設定標準大多是參照地區(qū)政府或者部委制定的規(guī)章或者規(guī)范性文件，現(xiàn)存針對“黑名單”制度的規(guī)定也多分散于各部門立法和地區(qū)政府立法之中，“黑名單”制度的地方化問題日益突出。從行政機關的自身角度來看，以規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式來設立“黑名單”，對違反其相關行政管理要求的市場主體實施懲戒，著重落實本地方或者本部門的監(jiān)管職責，固然有其存在的合理意義。但從整個全局角度看，列入“黑名單”意味著市場聯(lián)動懲戒警報的拉響，這會給社會主體的交易活動和日常生活帶來實際的負面效應，具有極大的威懾力。如果在缺乏國家層面對“黑名單”制度之統(tǒng)一立法的情況下，隨意由地方政府或者政府部門以是否遵守本級政府或者本行政部門的監(jiān)管需要作為判斷市場主體是否違規(guī)失信的標準，將是否失信的評價直接交由規(guī)章或者規(guī)范性文件進行設定，會造成“黑名單”制度在具體操作過程中缺乏統(tǒng)一的評判尺度，出現(xiàn)“同案不同判”的情況[5]。即同一行為在部分地區(qū)可能被記入失信檔案，留下社會不良記錄，而在其他地區(qū)卻不被納入“黑名單”的管理范圍，由此便出現(xiàn)了法律實施和制度應用上的混亂。

（2）“黑名單”制度的設置主體問題。

“市場引導企業(yè)，政府調(diào)節(jié)市場”是行政干預市場經(jīng)濟的一般模式。政府或相關部門作為“黑名單”的設置主體，要求其在行政管理中率先使用“黑名單”，對“上榜”主體實施強制性懲戒。這表明，在信用監(jiān)管的實施過程中，“黑名單”的設立與適用均由行政部門自行著手，行政機關同時扮演著信用主體評定者與評定結果適用者的雙重角色，這無疑會使得行政機關的職責定位出現(xiàn)交叉和混亂。此外，將“黑名單”制度的設置者和使用者歸于一人，也極易導致政府或部門在行政管理中違背處罰的“比例原則”。列入失信“黑名單”，意味著政府對某市場主體的信用作出了負面評價，留下了“不良污點”，這將使得該主體在社會各個領域、方方面面均受到約束，而其中多數(shù)的約束內(nèi)容，均超出了設立“黑名單”的地方政府或行政部門自身的權限范疇。

因此，在國家層面的專門立法缺位的情況下，將黑名單的設定權交由地區(qū)政府或者相關部門掌控，可能會同行政法所強調(diào)的“法無授權即禁止”之基本原則背道而馳，長此以往，也不利于行政監(jiān)管的良好有序發(fā)展。

2.“黑名單”制度的實施缺乏程序性規(guī)范。

程序具有其獨立的價值。行政機關在做出具體行政行為之時應當時刻謹記和遵循“正當程序原則”，充分維護行政相對人的正當權利。在商業(yè)來往過程中，企業(yè)或個人的信譽和形象已然成為社會經(jīng)濟交易的“敲門磚”，是市場主體的心臟和命脈所在。而“黑名單”一經(jīng)公布，便會使社會大眾產(chǎn)生強烈的“排斥”心理和“逆反”心理，市場主體也將因此被置于孤立無助之地，對其造成難以挽回的巨大損失。除此之外，“黑名單”的公布也將不可避免地觸碰和涉及到公民的個人隱私和企業(yè)的商業(yè)機密，這就要求相關政府部門須恪盡職守，進一步完善“黑名單”制度實施的法律程序，保證行政相對人的正當權利。

然而在具體實際中，“關注實體、輕視程序”的錯誤觀念仍然較為頑固，現(xiàn)存的有關“黑名單”制度的法律文件大多著眼于實體問題的解決，而忽視了相應的程序性規(guī)范，甚至對此只字未提。經(jīng)過歸納和整理現(xiàn)有關于“黑名單”制度的相關規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)法律規(guī)范都為行為相對人設立了執(zhí)行異議程序和退出保護機制，而對行政機關在運用和實行“黑名單”制度時理應遵照的正當程序未予重視和提及，再加上現(xiàn)實生活中的“黑名單”式樣眾多、門類龐雜，又缺乏標準化、統(tǒng)一化的法律程序，這無疑會導致“黑名單”制度在實際應用上的不規(guī)范。

綜上，行政機關基于自身管理的需要，設立和確定了“黑名單”的入圍標準，其后又在缺乏正當程序規(guī)范的情況下依照自身意愿進行實際操作，這就不利于政府及相關部門合理履行行政監(jiān)管職責，更不利于社會信用體系的長期穩(wěn)定發(fā)展。

3.征信體系不完善致使聯(lián)合懲戒難以實施。

征信體系是有效實施“黑名單”制度的前提和媒介，它的建設與完善是實現(xiàn)社會聯(lián)合懲戒的先決條件和物質(zhì)基礎。經(jīng)過多年努力，我國的信用體系已取得了較大突破，現(xiàn)今已初步形成了多層次化的征信體系：第一層次是中央銀行建設和管理的市場主體信用信息基礎數(shù)據(jù)庫；第二層次是行政機關在各自的分管領域內(nèi)建設的信用記錄檔案，如商務部、海關部門都建立有各自的信息管理系統(tǒng)；第三層次是從事信用信息調(diào)查并有償提供信用信息服務的專業(yè)征信機構[6]。除此之外，我國于2013年3月15日實施的《征信業(yè)管理條例》，彌補了我國征信行業(yè)的持續(xù)性立法缺位，為征信業(yè)的法律建設拉開了序幕。

但是，我國征信體系仍處于初級階段，依然存有諸多問題。由于我國征信體系的多層次化，不同的地區(qū)和部門都建立了相對獨立的信息管理系統(tǒng)，“信息割據(jù)”狀況較為嚴重。再加上多數(shù)地區(qū)信息傳遞和交流技術的落后，社會共享機制無法運行，分散信息難以歸集和整合，從而拉低了社會信用資源的利用率，嚴重影響了聯(lián)合懲戒機制的有效運轉。

再者，有關我國征信業(yè)的立法建設仍需繼續(xù)，法律制度仍待完善。2013年公布的《征信業(yè)管理條例》對征信業(yè)僅作了抽象性、模糊性的規(guī)定，具體細節(jié)仍需建立相應的配套性立法予以規(guī)范。而“黑名單”制度是社會信用體系建設的細化成果，我國現(xiàn)行的《征信業(yè)管理條例》缺乏專門針對“黑名單”制度的法律規(guī)定。這就阻礙了我國征信業(yè)的前進步伐，不利于我國征信業(yè)的長足進步與發(fā)展。

四、我國“黑名單”制度的法律完善

（一）“黑名單”制度的實施需要有法可依

1.明確“黑名單”制度的法律性質(zhì)。

行政部門利用“黑名單”制度來實現(xiàn)對市場主體的信用監(jiān)管，對存在嚴重失信行為，并納入“黑名單”的企業(yè)和個人進行公開披露、審慎監(jiān)督、權利制約、資格剝奪乃至驅(qū)逐市場。這是國家行政機關在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織作出的具體行政行為[7]。再者，“黑名單”制度的功能就在于通過曝光和披露市場主體的失信信息和不良記錄，來達到約束和制裁失信主體的目的。可見，“黑名單”制度的法律本質(zhì)就是行政處罰。

從學理分類的角度來看，行政處罰的具體種類有：①自由罰，主要指治安拘留；②能力罰，包括責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照等；③財產(chǎn)罰，主要形式為罰款和沒收財物；④聲譽罰，如：警告、責令悔過、通報批評等；⑤資格罰；⑥其他行政制裁。

我國放開市場準入門檻之后，“黑名單”制度作為行政審批的替代制度，其主要目的是通過向社會公眾披露企業(yè)和個人的失信記錄，使失信者名譽掃地。這本質(zhì)上屬于行政處罰中的聲譽罰。同時，利用社會“排斥”和社會“孤立”來限制甚至剝奪失信者的部分權利和市場主體資格，這又符合資格罰的相關定義和表現(xiàn)形式。所以，“黑名單”兼顧和統(tǒng)籌了聲譽罰和資格罰的雙重屬性，是一種新式的行政處罰行為。就我國“行政處罰”的細化種類而言，未找到與“黑名單”制度匹配的具體規(guī)定，但基于《行政處罰法》第八條的兜底性條款，可將“黑名單”制度歸入“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。

2.明確“黑名單”制度的法律依據(jù)。

“依法行政”是政府活動的基本原則之一，因此“黑名單”制度的實施需要有法可依。既然“黑名單”制度的本質(zhì)是行政處罰，那么根據(jù)我國《行政法》的相關規(guī)定，“黑名單”制度的設置權只歸屬于法律和行政法規(guī)，其他級別的法律文件只能在此基礎上進行細化或作出具體規(guī)定。

現(xiàn)實中，我國“黑名單”制度的地方化問題十分明顯，相關立法多交由部門規(guī)章或規(guī)范性法律文件，國家級別的專門立法出現(xiàn)空缺。鑒于此，我國應加快立法步伐，盡快制定并公布專門規(guī)制“黑名單”制度的法律或者行政法規(guī)，從根源上改變其立法級別低、設置主體混亂的不良狀況，使“黑名單”制度從此告別無法可依的狀態(tài)。

（二）建立和完善“黑名單”制度的行政程序

程序公正是實體公正的前提和保障?！昂诿麊巍钡墓贾苯雨P系到市場主體的既得利益和信用權利，因此，必須規(guī)范和完善相關的行政程序，約束和規(guī)制行政機關的自由裁量權，保證“黑名單”制度的正常運轉。

1.意見征求程序。

“黑名單”的設置意義重大，因而其內(nèi)容之確定應當慎之又慎。對于某行業(yè)、某地域內(nèi)出現(xiàn)的某種行為，如果法律、行政法規(guī)欲將其納入“黑名單”進行規(guī)制，則須對其必要性、可罰性進行相應的調(diào)查和論證。例如，可以舉行聽證會的方式公開征求和收集公眾意見，并及時公布征集過程及結果，這既是行政工作透明化的基本要求，也是群眾監(jiān)督行政權力的重要途徑。

2.信息核實程序。

現(xiàn)實生活中，“指鹿為馬”、“顛倒錯位”的情況比比皆是。這就意味著，建立和完善針對“黑名單”的復核程序已迫在眉睫。為避免將無辜者錯誤列入“黑名單”的現(xiàn)象發(fā)生，行政機關應盡審慎義務，對即將納入“黑名單”的失信主體信息進行仔細對比、認真核查，主要包括個人身份信息、嚴重違法違約行為以及相關的法律依據(jù)等等，防止錯誤發(fā)布“黑名單”信息，給當事人造成不必要的損失。

3.事先告知程序。

上榜“黑名單”，就意味著企業(yè)或個人信譽、形象的貶低，這將直接關系到市場主體的既得利益。因此，行政機關依據(jù)正當程序原則，應當設立事前告知程序。即在將市場主體列入“黑名單”之前，行政機關應當主動告知和闡明其作出該具體行政行為的事實根據(jù)和法律理由，保證當事人享有必要的知情權。與此同時，當事人還享有辯護權，因此還應當充分征求和聽取當事人的意見，盡可能地維護和保障當事人的正當權益不受侵犯。

行政機關對于相對人闡述的有關事實和抗辯理由，理應認真、審慎地對待，必要時可進行實時記錄并及時核查。如若相對人的陳訴符合客觀事實，或者抗辯理由合法正當，行政機關就理應采納相對人意見，綜合考慮市場主體實施違法行為的具體情況、主觀過錯以及對社會的危害程度等相關要素，做出是否對市場主體實施信用懲戒的最終決定。

4.退出解除程序。

人的信譽并非一定不易的，信用記錄也是一個動態(tài)、變化的過程。實施“黑名單”制度的目的不僅僅在于限制和懲戒市場失信者，更重要的是督促失信主體及時改正錯誤行為，主動履行社會責任和應盡的義務。因此，“黑名單”制度也需設置解除程序和退出機制，完善社會信用恢復制度。當失信企業(yè)和個人在“黑名單”的懲戒壓力下，充分認識到自身錯誤并積極主動地進行有效補救，便可抹去“信用污點”，改變自身信用狀態(tài)，這就是“黑名單”提供的反向保護機制。與此同時，退出環(huán)節(jié)的設立要求行政機關定期檢驗、核查失信企業(yè)和個人的行為動態(tài)，及時更新市場主體的信用信息，對于認錯態(tài)度良好，且已主動履行相關義務的市場主體，應在“黑名單”上予以除名，并中止實施對其的懲戒。解除程序的設立，為市場失信者提供了一個“悔過自新”、“重新做人”的機會。失信主體可通過自身努力，消除“不良標簽”，重新加入和參與到社會交往活動中。這樣，既有利于提高企業(yè)個人的履責的積極性，又對其他市場主體起到了示警、示范作用?？梢?，信用恢復制度的完善是市場公平原則的體現(xiàn)，納入和退出機制并存使“黑名單”制度得以保持平衡[8]。

5.救濟程序。

救濟程序是實現(xiàn)正義的最后一道屏障?！昂诿麊巍敝贫葟谋举|(zhì)上來講，應歸屬于具體行政行為中的行政處罰。因此，賦予行政相對人以申請復議、提起訴訟、要求賠償?shù)臋嗬切姓ㄖ蔚谋厝灰?，也是現(xiàn)代法治社會國家保護相對人合法權益不可或缺的一種制度。

具體來講，行政機關工作人員在“黑名單”制度實施過程中，未遵循“依法行政”、“合理行政”和“比例原則”，徇私舞弊、濫用職權，給市場主體造成損失的，應當立即追究行政機構和相關人員的法律責任，保障當事人的正當權益。例如，行政工作人員由于自身紕漏，在未對市場主體的相關信息進行仔細核實的情況下，錯誤地給出負面評價和不良記錄，或者在當事人已經(jīng)悔改并糾正不良行為之后，未及時更新信用動態(tài)、恢復當事人的信用而給交易主體帶來巨大經(jīng)濟損失的，應當承擔相應的法律責任；對在行政活動中侵犯公民隱私、泄漏企業(yè)商業(yè)機密的違法違規(guī)行為，應予以嚴肅處理。

綜上所述，構建和完善相應的行政程序是推動建設“黑名單”制度的核心內(nèi)容和重要目標。只有對“黑名單”制度設立了合法、規(guī)范的程序，才能進一步提高行政效率，實現(xiàn)政府與公眾之間的“良性互動”。

（三）完善我國的征信體系

1.建立全國性的公共聯(lián)合征信體系。

作為征信懲戒手段的“黑名單”制度應當走向制度化、規(guī)范化，這就要求建立一個全國聯(lián)網(wǎng)的信用記錄體系，要求信用記錄體系擁有大儲量的信息儲備庫以及高效的信息共享系統(tǒng)。我國當前的“黑名單”制度仍舊不完善，其中最突出的表現(xiàn)就是征信信息系統(tǒng)破碎、缺乏跨區(qū)域共享。另外由于不同省份加入“黑名單”的標準不統(tǒng)一，導致信息認同度不高，阻礙了聯(lián)動機制的進一步發(fā)展。因此，政府不僅要設立黑名單，更要充分保障信用信息匹配的真實性、同一性和準確性，進一步構建全國聯(lián)網(wǎng)的信用記錄體系，跨行業(yè)、跨地域地進行征信信息的聯(lián)動與整合，最終實現(xiàn)信息的有效共享。在這一過程中，要求包括司法機關、行政機關在內(nèi)的多個部門分工配合，實現(xiàn)聯(lián)動機制對失信者的有效懲戒。對這一要求，需要在已有的征信信息系統(tǒng)基礎上實現(xiàn)統(tǒng)一管理，出臺全國通用的信用信息管理標準，完成分類和收集的統(tǒng)一[9]。構建全國性的信用記錄體系以及失信懲戒機制，進而達到對失信者的有效懲罰，體現(xiàn)國家法律的強制性和公信力。

2.建立法律法規(guī)的配套制度。

任何一種制度的構建都需要相應法律法規(guī)以及配套制度的及時跟上。當前，我國雖然在2003年通過了《征信業(yè)管理條例》這一行政法規(guī)，但是作為征信業(yè)管理制度所依據(jù)的基本法，它的層級屬于國務院制定的行政法規(guī)，相較于法律而言位階偏低。針對當前我國征信業(yè)法律不完善、效力層級較低的問題，我國應當盡快在全國人大常委會上通過相應的《征信業(yè)管理法》。同時，還需要通過出臺實施細則的方式完成征信制度的配套制度建設。

（四）加強行政機關“控權”規(guī)制，實施理性懲戒

行政法中有一項基本原則叫做“比例原則”，即政府在進行行政行為時，不得超過合理的最大限度。在市場經(jīng)濟中，政府職能主要在于調(diào)控方面，包括構建信用管理體系、保障市場公平有序狀態(tài)等。依據(jù)“法無禁止即自由”的原則，市場可以在自由范圍內(nèi)最大限度地經(jīng)營，政府要做到的是提供有效的市場主體信用信息，實現(xiàn)對失信主體的有效懲戒。

就行政職權而言，對于法律已經(jīng)明確將某種違法失信行為納入懲戒標準的，政府應當依法行政，履行法定職責。對于缺乏法律明確規(guī)定的，政府可在具體的行政管理活動中，將相關主體的信用信息作為其考核、裁量的因素。此外，在政府采購、招標投標等行政機關作為市場主體，享有民事主體資格時，其可依據(jù)相關主體的信用信息，自主評判或選擇是否與其交易及交易內(nèi)容。除此之外，政府應當把懲罰權交予市場和社會，由市場自主發(fā)揮“篩選”和“淘汰”作用，做到適度懲戒、理性懲戒。

事實上，市場在其運行過程中，會自主發(fā)揮“篩選”和“淘汰”作用，自發(fā)形成許多能夠規(guī)制主體行為的“非法律懲罰”、“非政府懲罰”。這些制度和措施在不觸及國家利益、公共秩序的時候，政府就應當減少限制。這樣既能夠充分調(diào)動市場主體的積極性，又可以避免由于盲目介入而承擔的行政風險。同時也符合社會主義市場經(jīng)濟體制和社會信用制度中，政府職能與市場職能適度分離的要求?！?/p>

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