公眾參與全面推行河長制工作主要內(nèi)容與實踐模式

劉小勇

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

全面推行河長制，是貫徹落實新發(fā)展理念、建設(shè)美麗中國的重大戰(zhàn)略，也是加強(qiáng)河湖管理保護(hù)、保障國家水安全的重要舉措。中央印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》以來，各地高位推進(jìn)，積極探索，進(jìn)展順利，成效顯著。全面推行河長制，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，涉及面廣，引導(dǎo)和鼓勵公眾參與，對助推河長制各項任務(wù)落地生根、取得實效和構(gòu)建良性河湖管護(hù)長效機(jī)制十分重要，意義重大。

一、公眾參與全面推行河長制工作的重要意義

20世紀(jì)50年代，Mills和Scott等學(xué)者對公眾參與相關(guān)決策進(jìn)行了研究；此后，公眾參與經(jīng)歷了爭取公民民主權(quán)力的初始階段、特定利益團(tuán)體參與的發(fā)展階段和多利益團(tuán)體全面參與的成熟階段。近年來，一些學(xué)者對生態(tài)文明建設(shè)中的公眾參與進(jìn)行了研究。全面推行河長制，改善河湖生態(tài)環(huán)境、維護(hù)河湖健康生命是生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，也是滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的客觀要求，需要公眾廣泛參與。

1.公眾參與河長制工作，能更好地反映群眾對優(yōu)美河湖生態(tài)環(huán)境需要方面的訴求

良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。當(dāng)前，我國社會的主要矛盾已發(fā)生轉(zhuǎn)化，群眾對身邊生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量更為關(guān)注。在河湖污染防治、水資源保護(hù)及生態(tài)修復(fù)等方面，表現(xiàn)出更強(qiáng)烈的參與意愿和積極性。公眾參與在權(quán)力關(guān)系中具有直接傳遞其利益訴求信息的功能，引導(dǎo)和鼓勵公眾參與全面推行河長制工作，聽取群眾對河湖生態(tài)環(huán)境方面的需求和相關(guān)建議，圍繞群眾最關(guān)心、最迫切需要解決的問題開展工作，既能更好地推進(jìn)河長制各項任務(wù)落地生根，也能有效促進(jìn)社會治理水平提升。

2.公眾參與河長制工作，能更廣泛地動員全社會參與河湖治理與保護(hù)

建設(shè)生態(tài)文明必須堅持一切為了群眾、一切依靠群眾。河湖生態(tài)環(huán)境問題，表現(xiàn)在水中，根子在岸上，解決這些復(fù)雜的問題，既和當(dāng)前的生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平等有關(guān)，更和每個人的生活理念、生活方式、生活習(xí)慣息息相關(guān)。維護(hù)良好河湖生態(tài)環(huán)境應(yīng)該且必須全社會廣泛參與，把不亂倒垃圾、亂排污水作為每個人的自覺行動，從一點一滴做起，踐行綠色發(fā)展理念，形成良好的生產(chǎn)和生活方式，讓青山綠水的每個“細(xì)胞”都清潔干凈。

3.公眾參與河長制工作，是政府開展河湖生態(tài)治理與保護(hù)的必要補(bǔ)充

維護(hù)良好的河湖生態(tài)環(huán)境和開展河湖生態(tài)保護(hù)、治理與修復(fù)等工作以政府為主，但公眾的參與必不可少，否則就會出現(xiàn)邊治理、邊破壞的現(xiàn)象。近年，一些地方相繼出現(xiàn)的 “民間河長”，在河湖巡查、違法舉報、垃圾清理、政策宣傳等方面開展了大量工作，是政府河長工作的有益補(bǔ)充，形成政府和群眾共同治水的良好局面。

二、公眾參與全面推行河長制工作的主要內(nèi)容

河長制是我國河湖管理的重大制度創(chuàng)新，其目的是改善河湖生態(tài)環(huán)境、維護(hù)河湖健康生命，這和滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要高度契合。因此，在全面推行河長制工作中，應(yīng)引導(dǎo)公眾全過程、全方位參與，把維護(hù)良好河湖生態(tài)環(huán)境內(nèi)化為社會公眾的自覺行為。全面推行河長制工作中的決策、治理、管護(hù)、監(jiān)督、宣傳等環(huán)節(jié)，公眾都可積極參與。

1.參與決策

全面推行河長制相關(guān)工作的決策階段，應(yīng)充分聽取公眾意見和建議，把群眾相關(guān)利益訴求作為開展河湖保護(hù)與治理的重要決策條件。在工作方案制定、“一河一策”以及各類河湖保護(hù)與治理方案 （如河湖清淤方案、生態(tài)修復(fù)方案、畜禽養(yǎng)殖整治方案等）的論證與編制過程中，應(yīng)廣泛聽取公眾（或公眾代表）的意見和建議，調(diào)動和發(fā)揮群眾積極性。公眾參與決策階段的常見形式有問卷調(diào)查、意見征集、座談會、論證會、聽證會等，也可通過社區(qū)基層組織——居民委員會主動表達(dá)意見和建議。公眾參與相關(guān)工作的決策環(huán)節(jié)，有利于建立健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制和利益表達(dá)、對話機(jī)制，有效平衡和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，確保后續(xù)工作順利實施。

2.參與治理

公眾既是河湖問題的生產(chǎn)者、受害者，又是河湖治理的參與者、受益者。他們對周邊河湖生態(tài)環(huán)境變化了解更及時、更敏感、更直接，對改善河湖生態(tài)環(huán)境的愿望也更強(qiáng)烈、更迫切。從已有實踐看，公眾主動參與河湖治理的意識逐步增強(qiáng)，參與形式多樣，主要包括以下幾種類型：①籌集河湖治理資金，如浙江省青田縣吸引華僑投資河湖治理項目130余個，投入僑資15.8億元；②開展河湖生態(tài)治理，如浙江省麗水市探索河道經(jīng)營權(quán)承包，由個人、合作社或集體負(fù)責(zé)河道生態(tài)修復(fù)治理、管護(hù)與經(jīng)營；③負(fù)責(zé)河湖生態(tài)修復(fù)治理項目實施，部分地區(qū)對農(nóng)村房前屋后的水體治理，由財政出資，群眾負(fù)責(zé)實施。參與河湖生態(tài)治理是公眾參與全面推行河長制工作的重要方面，把原來認(rèn)為“政府該干的事”看作是 “自己該干的事”，從旁觀者轉(zhuǎn)換為參與者，形成“大家治河為大家”的良好氛圍。

3.參與管護(hù)

建立河湖管護(hù)長效機(jī)制，維護(hù)河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用是全面推行河長制目的所在。公眾廣泛參與河湖保護(hù)與管理，是確保治理成效、維護(hù)河湖健康的關(guān)鍵所在。從廣義上講，在生產(chǎn)生活過程中，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，減少各種污染源產(chǎn)生，改變亂排亂到、亂挖濫采、亂占濫用的習(xí)慣，就是對河湖保護(hù)最大的貢獻(xiàn)。河湖日常管護(hù)中的群眾參與，包括無償承擔(dān)某些河段或房前屋后水體的清潔維護(hù)、志愿開展河湖保潔及河湖巡查等。公眾參與河湖保護(hù)與管理，既能鞏固河湖治理成果，也能增強(qiáng)公眾生態(tài)文明意識。

4.參與監(jiān)督

監(jiān)督是公眾參與社會治理最典型的內(nèi)容。在涉及群眾切身利益的各種活動中，都強(qiáng)調(diào)了公眾監(jiān)督的重要性?！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》明確要求，要建立河湖管理保護(hù)信息發(fā)布平臺，通過主要媒體向社會公布河長名單，接受社會監(jiān)督。公眾參與全面推行河長制監(jiān)督，主要有以下幾種方式：①通過監(jiān)督電話、手機(jī)APP或網(wǎng)絡(luò)舉報平臺直接舉報涉河湖違法違規(guī)事項；②通過各種新聞媒體曝光涉河湖違法違規(guī)事項；③通過各種渠道反映在河湖治理、保護(hù)中的失職瀆職行為；④提起涉河湖污染和生態(tài)破壞的公益訴訟。廣泛的公眾監(jiān)督能更有效地發(fā)現(xiàn)并促進(jìn)涉河湖問題解決，提高工作效率。

5.參與宣傳

全面推行河長制，一方面要向公眾做好宣傳，一方面要引導(dǎo)公眾參與宣傳。一些地方開展的河長制知識競賽、“我身邊的河流”征文比賽、治河良策大家談、美麗河湖兒童畫展以及中小學(xué)生河長講堂等等，都是公眾參與河長制宣傳的重要方式。用群眾喜聞樂見的形式宣傳河長制，具有更好的滲透力，同時也拓展了公眾參與方式與途徑。

三、公眾參與全面推行河長制工作的實踐模式

公眾不僅指個體公民，也包括由個人組成的民間組織、營利性團(tuán)體、服務(wù)組織以及NGO。不同類別的公眾都可參與河長制實施和河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理。本文重點總結(jié)公民個人參與河長制工作幾種實踐模式。

1.“民間河長”模式

河長制推行以來，除政府明確的各級河長，還出現(xiàn)了一批 “民間河長”。“民間河長”來自各行各業(yè)，稱謂也多種多樣，如“鄉(xiāng)賢河長”“洋河長”“巾幗河長”“企業(yè)家河長”“養(yǎng)殖戶河長”等等。各地“民間河長”的職責(zé)也不同，如浙江杭州的“民間河長”主要協(xié)助黨政河長開展治水工作的監(jiān)督檢查，將發(fā)現(xiàn)的問題反饋給黨政河長或職能部門，協(xié)助職能部門開展治水工作，參與涉水違章違法行為查處以及河道管理保護(hù)宣傳等。江西省靖安縣對境內(nèi)村級長度2 km以上的支流，鼓勵群眾自愿認(rèn)領(lǐng)當(dāng)河長，其職責(zé)主要是河長制宣講、河道巡查、日常記錄、問題報告、河道保潔等。

2.河權(quán)承包模式

浙江省麗水市在全面推行河長制工作中，探索形成了河權(quán)承包模式。將中小河流河道的所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營承包權(quán)分離，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將河道經(jīng)營權(quán)承包給個人，由個人負(fù)責(zé)資金籌措及河道治理、經(jīng)營與管護(hù)，取得良好效果。

3.民間督察長模式

為充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，陜西省嵐皋縣構(gòu)建了 “河長+警長+督察長”的“三長治河”體系。聘請民間督察長，一方面對河湖進(jìn)行日常巡視，對發(fā)現(xiàn)的各類問題進(jìn)行監(jiān)督和反映，同時對河長履職情況進(jìn)行監(jiān)督。通過設(shè)置民間督察長，進(jìn)一步調(diào)動群眾參與河長制的積極性，形成政府與社會治水合力。

4.生態(tài)綠幣模式

浙江省德清縣為鼓勵公眾參與治水，設(shè)置了生態(tài)綠幣。通過建立微信平臺，群眾按照信息提示完成“去巡河”“來找茬”“金點子”等任務(wù)，可獲取2枚生態(tài)綠幣，積極參與者還可以獲得1～5枚不等的綠幣獎勵，綠幣可用于兌換獎品或申請銀行貸款優(yōu)惠。

四、推進(jìn)公眾參與河長制工作的建議

全面推行河長制，改善河湖生態(tài)環(huán)境，得到了社會各界的認(rèn)可和廣大群眾的支持，應(yīng)進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)公眾全面參與。

1.增強(qiáng)公眾參與意識

利用各種媒體加強(qiáng)對全面推行河長制的宣傳，采用征文比賽、知識競賽、文藝演出、主題展覽等宣傳形式，提高群眾對河長制的認(rèn)知與理解。通過集中整治等方式，切實解決群眾最關(guān)心的河湖問題，讓老百姓切身感受到河湖治理前后生產(chǎn)生活環(huán)境變化，提高公眾參與的積極性。通過表彰、獎勵等方式樹立典型，形成比學(xué)趕超的公眾參與良好氛圍，激發(fā)公眾參與活力。

2.暢通公眾參與渠道

建立和完善公眾參與平臺，對河長制相關(guān)事項，明確問卷調(diào)查、會議研討、意見征集、信息反饋等公眾參與的要求與程序，把公眾意見訴求和決策有效對接，把解決好河長制實施過程中涉及群眾利益的問題作為決策的前提。在現(xiàn)有河長制公示牌的基礎(chǔ)上，因地制宜公開河湖治理保護(hù)相關(guān)信息，確保最廣大群眾知悉；創(chuàng)新河湖治理保護(hù)項目的融資、建設(shè)、管理模式，鼓勵和引導(dǎo)利益相關(guān)群眾參與項目實施。完善公眾監(jiān)督渠道，構(gòu)建多元、立體的社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，細(xì)化工作環(huán)節(jié)，對群眾反映的問題，事事有回應(yīng)，件件能落實，對落實不力的要予以問責(zé)。

3.規(guī)范公眾參與方式

明確公眾參與全面推行河長制工作的原則與總體要求，規(guī)范公眾參與流程和主要內(nèi)容，引導(dǎo)公眾積極有序參與，提高工作效能。針對工作中具體事項，明確公眾參與方式，建立相關(guān)制度，既要充分發(fā)揮公眾的積極性，集民智民力，又要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力。目前，各地的“民間河長”類型多樣，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定“民間河長”章程，規(guī)定民間河長的選任程序、職權(quán)職責(zé)、履職保障、議事程序等，確?！懊耖g河長”名正言順地依規(guī)履職，積極參與，勇于負(fù)責(zé)，切實成為推進(jìn)河長制工作取得實效的重要力量。

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