高媛媛，姚建文，陳桂芳，陳文艷

（水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局，100038，北京）

調(diào)水工程是優(yōu)化水資源配置戰(zhàn)略格局以及提高水利保障能力的重要途徑。水資源短缺及時(shí)空分布不均是我國(guó)水資源開發(fā)利用和管理中面臨的難題和制約，興建調(diào)水工程是破解這一難題的有效舉措。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)尤其是改革開放以來(lái)，我國(guó)一些大型跨流域調(diào)水工程應(yīng)運(yùn)而生，發(fā)揮了顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要支撐和保障作用。

一、我國(guó)調(diào)水工程現(xiàn)狀

1.調(diào)水工程數(shù)量及特點(diǎn)

作為世界上最早興建調(diào)水工程的國(guó)家之一，我國(guó)古代有著名的都江堰、靈渠、涇惠渠、大運(yùn)河等調(diào)水工程，這些工程在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了重要作用，有些至今仍在發(fā)揮效益。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，相繼修建了數(shù)十座大型跨流域調(diào)水工程，已建成并發(fā)揮作用的有：引灤入津、引灤入唐、引黃濟(jì)青、引黃入晉、引江濟(jì)太、東深供水、引大入秦、東北的北水南調(diào)、引碧入連、大伙房引水、南水北調(diào)東中線一期工程等。還有一批大型調(diào)水工程正在建設(shè)或開展前期工作，如引漢濟(jì)渭、引大濟(jì)湟、滇中引水、引江濟(jì)淮、南水北調(diào)西線工程等。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中華人民共和國(guó)成立以來(lái)我國(guó)已建或在建的引調(diào)水工程137項(xiàng)，其中包括已建工程110項(xiàng)，在建27項(xiàng)（主要是2000年后開工的工程）。根據(jù)對(duì)這些工程的分析發(fā)現(xiàn)，調(diào)水工程的取水水源主要有河流、水庫(kù)和湖泊三種類型，而以河流作為取水水源的工程占大多數(shù)。調(diào)水方式主要有自流式和提水式兩種，并以自流式為主。所統(tǒng)計(jì)的工程設(shè)計(jì)引水流量約5 900 m3/s，年引水量約666億m3。部分地區(qū)隨著當(dāng)?shù)厮Y源開發(fā)利用程度的提高和水資源供需矛盾的加劇，調(diào)水工程在數(shù)量上呈現(xiàn)逐漸增多以及逐漸加快的趨勢(shì)，工程規(guī)模也呈現(xiàn)逐步增大的趨勢(shì)。

工程數(shù)量上，從20世紀(jì)70年代以來(lái)，每10年興建的調(diào)水工程數(shù)量總體呈現(xiàn)逐步遞增趨勢(shì)，其中，2000—2009年，已建或在建的工程更是高達(dá)50項(xiàng)。工程規(guī)模上，單個(gè)調(diào)水工程調(diào)水規(guī)模由20世紀(jì)50年代最大約20億m3，增加到80年代的30億 m3以及90年代的 40億 m3，2000年后南水北調(diào)東中線一期工程設(shè)計(jì)年引水量分別達(dá)到了87.66億m3和95億m3。供水目標(biāo)上，調(diào)水工程的供水目標(biāo)一般有生活、工業(yè)、灌溉和生態(tài)供水，早期的調(diào)水工程以工業(yè)、灌溉供水為主，隨著城鎮(zhèn)化的加速，城市缺水及生態(tài)缺水逐步凸顯，調(diào)水工程的供水目標(biāo)更加多元化，供水任務(wù)也開始向生活和生態(tài)供水傾斜。

2.調(diào)水工程的利弊影響

從目前已建成的調(diào)水工程來(lái)看，調(diào)水工程的有利影響主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是極大提高受水區(qū)水資源配置能力和供水保障能力，進(jìn)而促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。調(diào)水可為受水區(qū)注入新的活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要支撐和保障。二是促進(jìn)受水區(qū)生態(tài)環(huán)境改善，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。調(diào)水可減少受水區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)氐乇硭偷叵滤某桑龠M(jìn)當(dāng)?shù)厮w的涵養(yǎng)和保護(hù)，改善因缺水而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞，提升生態(tài)文明水平。三是部分調(diào)水工程兼具防洪任務(wù)，可發(fā)揮一定程度的防洪效益。其不利影響主要表現(xiàn)在：一是調(diào)水工程規(guī)模一般較大，會(huì)造成征地和移民，從而產(chǎn)生一些敏感的社會(huì)問(wèn)題；二是調(diào)水工程會(huì)減少調(diào)出區(qū)的水環(huán)境容量，對(duì)調(diào)出區(qū)生態(tài)環(huán)境造成一定的不利影響，調(diào)水沿線的生態(tài)環(huán)境也會(huì)隨之發(fā)生一些變化。

從已建成運(yùn)行的調(diào)水工程看，調(diào)水工程的影響總體來(lái)說(shuō)利大于弊。建成運(yùn)行的引調(diào)水工程極大提高了當(dāng)?shù)厮Y源配置能力和供水保障能力，發(fā)揮了顯著的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要支撐和保障作用。以南水北調(diào)東中線一期工程為例，通水以來(lái)，工程經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益以及生態(tài)效益正逐步顯現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自通水以來(lái)至2017年8月底，南水北調(diào)工程已累計(jì)向受水區(qū)供水109.10億m3，其中東線（調(diào)入山東）19.78 億 m3，中線 89.32 億 m3。南水北調(diào)水已成為北京市城區(qū)供水主力水源，極大緩解了首都水資源緊缺形勢(shì)，提高了中心城區(qū)供水安全系數(shù)，有效遏制了地下水超采局面，顯著改變了首都水源保障格局和供水格局，直接受益人口超過(guò)1100萬(wàn)人。河南省許昌市以南水北調(diào)中線通水為契機(jī)，啟動(dòng)了水生態(tài)文明城市建設(shè)試點(diǎn)市、許昌水系連通工程和50萬(wàn)畝（1畝=1/15hm2）高標(biāo)準(zhǔn)糧田高效節(jié)水灌溉工程等水利重點(diǎn)項(xiàng)目，取得了良好的生態(tài)和社會(huì)效益。

3.已建調(diào)水工程運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

已建調(diào)水工程在工程達(dá)效期、運(yùn)行體制機(jī)制、對(duì)生態(tài)環(huán)境的考慮等方面均存在一些問(wèn)題，值得在建和后續(xù)調(diào)水工程思考。

（1）多數(shù)工程達(dá)效期與設(shè)計(jì)有偏差

從已建成并投入運(yùn)營(yíng)的工程看，大多數(shù)工程達(dá)效期都超出原本設(shè)計(jì)，如引黃入晉、引黃濟(jì)青、引大入秦等。主要原因有：①配套工程建設(shè)比主體工程建設(shè)相對(duì)滯后；②受水區(qū)水資源配置水平與通水后需求有差距；③工程前期論證工作考慮不全面，需水預(yù)測(cè)與實(shí)際情況有偏差或是沒(méi)有正確處理好當(dāng)前需要與留有余地的關(guān)系。

（2）機(jī)制體制與工程良性運(yùn)行需求有差距

合理的機(jī)制體制是工程良性運(yùn)行的重要保障。目前很多調(diào)水工程的運(yùn)行機(jī)制大多難以適應(yīng)良性運(yùn)行的需要。主要原因有：①有些地區(qū)在組建調(diào)水工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)時(shí)，未充分統(tǒng)籌考慮將來(lái)工程建設(shè)管理單位與運(yùn)行管理單位工作的過(guò)渡、銜接，給工程管理帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)；②有些工程實(shí)行分塊分段、由不同地區(qū)和部門進(jìn)行接力賽式管理的方式，制約了水資源的統(tǒng)一調(diào)度和工程效益的發(fā)揮。

（3）水質(zhì)與生態(tài)環(huán)境已成為調(diào)水工程關(guān)注的焦點(diǎn)

國(guó)內(nèi)早期建設(shè)的東深供水、北溪供水、引黃濟(jì)青和引灤入津等調(diào)水工程大都采用明渠供水方式。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢、輸水渠道沿途污染不太嚴(yán)重的年代，這是水利供水工程輸水方式的較佳選擇。但隨著各地經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，輸水渠道沿線人口和企業(yè)都有較大增長(zhǎng)，大量生活、工業(yè)污水和農(nóng)業(yè)灌溉回歸水、雨洪水排入輸水渠道，使部分輸水明渠的污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，在一些地區(qū)已開始影響調(diào)水工程效益的發(fā)揮。

二、調(diào)水工程的總體思路與格局

根據(jù)水利部開展的河湖連通戰(zhàn)略有關(guān)研究成果，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，需規(guī)劃建設(shè)一批新的引調(diào)水工程，以保障重要經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群和生態(tài)脆弱區(qū)用水需求，提高區(qū)域水資源水環(huán)境承載能力。

目前，引調(diào)水工程布局的總體思路是：以重要江河骨干河道為基礎(chǔ)，重要控制性水庫(kù)為中樞，依托南水北調(diào)等重大跨流域調(diào)水工程，逐步形成“干線貫通、水網(wǎng)相連、豐枯調(diào)劑、連通聯(lián)調(diào)”的水系連通總體格局。即通過(guò)建設(shè)南水北調(diào)東、中、西線調(diào)水工程，溝通我國(guó)腹部地區(qū)長(zhǎng)江、淮河、黃河、海河四大水系，形成“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟(jì)”的總體格局框架。在“四橫三縱”總體框架覆蓋區(qū)之外，為合理調(diào)配東北、西北、東南、西南的重點(diǎn)地區(qū)水資源，通過(guò)建設(shè)（包括已建和新建）遼西北供水、閩江北水南調(diào)及西江調(diào)水、滇中引水及黔中調(diào)水等跨流域調(diào)水工程，形成重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)部水系互連互通引調(diào)水工程總體格局。

①核心區(qū)：主要解決華北平原、黃河流域及河西走廊部分地區(qū)的缺水問(wèn)題，改善華北平原生態(tài)環(huán)境，遏制地下水超采現(xiàn)狀等，以建設(shè)南水北調(diào)東、中、西線為重點(diǎn)工程，形成南北調(diào)配、東西互濟(jì)的引調(diào)水工程建設(shè)基本格局。目前，南水北調(diào)東中線一期工程已分別于2013年和2014年正式建成通水，正開展后續(xù)工程的規(guī)劃論證等前期工作。

②東北片：以保障哈大齊工業(yè)走廊、長(zhǎng)吉圖經(jīng)濟(jì)區(qū)、遼中南地區(qū)等重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的城市與工業(yè)供水安全，保障和改善松嫩平原、三江平原和遼河中下游平原的農(nóng)業(yè)用水，改善三江平原濕地等生態(tài)功能區(qū)及遼河等水資源開發(fā)利用過(guò)度地區(qū)生態(tài)環(huán)境用水為重點(diǎn)，通過(guò)建設(shè)吉林省中部城市群供水、遼西北供水、大伙房輸水等跨流域調(diào)水工程，逐步形成東北地區(qū)“北水南調(diào)、東水西引、邊水濟(jì)腹”的水系連通格局。

③西北片：以保障天山北坡地區(qū)及重要能源基地、重要城市及工業(yè)區(qū)和關(guān)中—天水重點(diǎn)開發(fā)區(qū)城市群及工業(yè)區(qū)的供水安全，保障新疆及渭河平原等地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的供水安全和保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，通過(guò)建設(shè)引漢濟(jì)渭、引黃入河西走廊等工程，增加區(qū)域內(nèi)的可供水量，提高供水保障程度。

④東南片：以保障長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)等沿海地區(qū)重要城市與工業(yè)區(qū)供水安全，保障區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)供水安全和保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，通過(guò)建設(shè)引江濟(jì)太、浙東浙北引水、閩江北水南調(diào)、西江引水等跨流域調(diào)水工程，逐步形成區(qū)域內(nèi)互連互通、相互調(diào)劑的網(wǎng)絡(luò)化水系連通格局。

⑤西南片：以保障成渝、滇中、黔中、北部灣等地區(qū)重要城市與工業(yè)區(qū)供水安全，保障區(qū)域內(nèi)重要農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)供水安全以及改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，通過(guò)建設(shè)滇中引水、黔中調(diào)水等跨流域和跨區(qū)域調(diào)水工程，連通長(zhǎng)江、珠江、西南諸河等江河水系，為該地區(qū)提供水資源保障，并為南水北調(diào)西線建設(shè)、北方地區(qū)發(fā)展提供后續(xù)水源保障。

三、調(diào)水工程建設(shè)與運(yùn)行中的問(wèn)題思考

1.調(diào)水工程應(yīng)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，及早構(gòu)建合理的運(yùn)行管理體制

合理的機(jī)制體制是工程良性運(yùn)行的重要保障。調(diào)水工程一般工程規(guī)模大、調(diào)水線路長(zhǎng)、影響范圍廣，其運(yùn)行管理涉及水源區(qū)與受水區(qū)、上下游和左右岸用水關(guān)系的平衡，涉及資源管理、資產(chǎn)管理和多目標(biāo)管理，涉及水利管理部門與其他有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，利益關(guān)系復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度很大。要平衡好這些關(guān)系，就要有一套完善的工程運(yùn)行體制機(jī)制作保障，而工程體制機(jī)制必須充分體現(xiàn)并能夠很好適應(yīng)工程特性。調(diào)水工程管理體制構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)對(duì)工程公益性和經(jīng)營(yíng)性進(jìn)行綜合考量，讓政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用都能得到有效發(fā)揮，并充分反映工程的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性。同時(shí)，工程管理體制應(yīng)及早謀劃、統(tǒng)籌考慮，進(jìn)而在工程前期、建設(shè)、管理、運(yùn)行等各階段形成工作合力，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)工程綜合效益最大化。

2.合理建立工程運(yùn)行初期水價(jià)政策，并建立適當(dāng)?shù)恼{(diào)整機(jī)制

調(diào)水工程一般是作為基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性設(shè)施而興建的，且很多調(diào)水工程的公益性特征特別明顯，因此調(diào)水工程水價(jià)應(yīng)由政府部門根據(jù)當(dāng)?shù)貎r(jià)格水平、用戶承受能力以及工程運(yùn)行所處的階段等因素綜合確定。尤其在工程運(yùn)行初期，由于外調(diào)水成本可能遠(yuǎn)大于當(dāng)?shù)厮杀?，為引?dǎo)用水戶合理使用當(dāng)?shù)厮屯庹{(diào)水，積極培育水市場(chǎng)，發(fā)揮調(diào)水工程效益，實(shí)現(xiàn)受水區(qū)水源結(jié)構(gòu)的平穩(wěn)過(guò)渡，工程運(yùn)行初期水價(jià)不易過(guò)高，要在地方承受能力和維持工程良性運(yùn)行間尋找平衡點(diǎn)。同時(shí)，要建立合適的水價(jià)調(diào)整機(jī)制，保障實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的價(jià)格應(yīng)由低到高逐步調(diào)整到位。

3.新建工程應(yīng)更加重視生態(tài)環(huán)境影響

隨著全社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境重視程度的提高，近年生態(tài)環(huán)境保護(hù)被賦予更多關(guān)注。調(diào)水工程對(duì)生態(tài)環(huán)境正反兩方面的影響都需加以重視。如何協(xié)調(diào)處理好調(diào)出區(qū)和受水區(qū)的利益，如何統(tǒng)籌好上下游、左右岸、干支流與相關(guān)區(qū)域間的關(guān)系，如何建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)水源區(qū)因保護(hù)水源而開展的產(chǎn)業(yè)調(diào)整、征地移民等進(jìn)行補(bǔ)償，如何解決好經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系，是工程規(guī)劃和設(shè)計(jì)過(guò)程中需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。

目前在調(diào)水工程的生態(tài)環(huán)境保護(hù)中還存在結(jié)構(gòu)性的政策缺位，特別是有關(guān)生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策嚴(yán)重短缺。這種狀況導(dǎo)致了生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者之間的不公平分配，受益者無(wú)償占有生態(tài)效益，保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。這種生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的扭曲，不僅使生態(tài)保護(hù)面臨很大困難，而且影響了利益相關(guān)者之間的和諧。要解決這類問(wèn)題，必須建立針對(duì)調(diào)水工程的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以調(diào)整利益相關(guān)者之間生態(tài)及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系，促進(jìn)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)社會(huì)公平及協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、結(jié) 語(yǔ)

人多水少、水資源時(shí)空分布不均、水供求矛盾突出是我國(guó)的基本國(guó)情水情。興建必要的引調(diào)水工程，是優(yōu)化我國(guó)水資源配置戰(zhàn)略格局、緩解資源性缺水矛盾、提高水資源安全保障能力的重要舉措，要以全局的、戰(zhàn)略的眼光看待調(diào)水工程。調(diào)水工程的建設(shè)是保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性舉措，在工程規(guī)劃和建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)全面落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)代水利工作方針，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)論證、有序?qū)嵤?，按照“確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)”的原則，合理確定工程建設(shè)的布局、規(guī)模和方案，把強(qiáng)化節(jié)水、提效、治污、環(huán)保、控需作為引調(diào)水工程實(shí)施的重要前提，務(wù)必做到“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用，保障供水安全和生態(tài)安全。

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