徐 陽(yáng)

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京 102488）

一、研究問(wèn)題的提出

海洋是各類(lèi)自然災(zāi)害的起源地，臺(tái)風(fēng)、海嘯、赤潮、海冰等災(zāi)害經(jīng)常給各國(guó)帶來(lái)巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，在這其中，我國(guó)是受災(zāi)最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。我國(guó)歷來(lái)重視海洋災(zāi)害防治工作，但是在建國(guó)以來(lái)的歷次海洋災(zāi)害中，政府的工作重點(diǎn)一直停留在在災(zāi)害防治的層面，對(duì)災(zāi)害應(yīng)急管理一直沒(méi)有給予足夠的重視，“一案三制”的體系還不完備，尤其是在應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)方面存在一定的混亂。2013年3月10日國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》，提出整合原國(guó)家海洋局及其海監(jiān)、海警、漁政等隊(duì)伍，這為我國(guó)提高海洋災(zāi)害應(yīng)急處置能力提供了契機(jī)。因此，盡快提高我國(guó)的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理水平，形成成熟的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理體系，尤其是通過(guò)加強(qiáng)應(yīng)急處置能力，力求在應(yīng)急管理的中期及時(shí)、合理地主動(dòng)實(shí)施處置措施，對(duì)于防止災(zāi)情擴(kuò)大，降低災(zāi)害損失，保障沿海人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定，具有重要的意義。本文擬通過(guò)梳理青島市2011年膠州灣海冰災(zāi)害應(yīng)急處置案例，分析我國(guó)當(dāng)前海洋災(zāi)害應(yīng)急處置的不足之處，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

對(duì)于應(yīng)急處置的概念，國(guó)內(nèi)外在研究中還使用了“應(yīng)急響應(yīng)”、“應(yīng)急反應(yīng)”等多個(gè)相近的名稱。其中，朱堅(jiān)真等在《海洋與漁業(yè)應(yīng)急管理》一書(shū)中對(duì)應(yīng)急處置的概念作了比較有說(shuō)服力的界定：應(yīng)急處置是指突發(fā)事件爆發(fā)之后，以政府為主導(dǎo)，以相關(guān)部門(mén)為應(yīng)急處置力量，以民眾、志愿者、NGO為共同參與者，在時(shí)間、資源條件約束下，為控制事件結(jié)果、降低事件造成的損失而采取的一系列決策、指揮、溝通、協(xié)調(diào)等應(yīng)急措施的過(guò)程。①朱堅(jiān)真、李珠江：《海洋與漁業(yè)應(yīng)急管理》，海洋出版社2007年版。

國(guó)外對(duì)應(yīng)急處置的研究起步較早。Landesman提出，當(dāng)災(zāi)害級(jí)別較低時(shí)，政府應(yīng)該根據(jù)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行應(yīng)急處置，而當(dāng)突發(fā)事件的級(jí)別較高時(shí)，政府需要運(yùn)用自身強(qiáng)勢(shì)的權(quán)力去控制危機(jī)的擴(kuò)大，使用特定、非常的手段實(shí)施應(yīng)急處置。②Landesman，L.Y.，Public Health Management of Disasters：the Practice Guide.American Public Health Association，Washington，DC，2001.Waugh等指出，單純依靠政府的力量難以有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，應(yīng)由應(yīng)急管理署FEMA、州政府等各級(jí)地方政府、民眾、志愿者、NGO等多種力量共同參與。③Waugh，William L.preface.Annals of the American Academy of Political and Social Science，2006（l）.具體到海洋災(zāi)害應(yīng)急處置方面，Thomas研究了美國(guó)弗吉尼亞州Hampton地區(qū)的海洋突發(fā)事件應(yīng)急處置部門(mén)，認(rèn)為在較低的層次上海洋應(yīng)急處置部門(mén)相比經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的部門(mén)能夠更為成熟和有效地運(yùn)作。④Thomas E.Poulin.Regional Emergency Response teams：Case Studies in Hampton Roads，Virginia.Old Dominion University，2009.當(dāng)前，20世紀(jì)80年代早期西歐學(xué)者提出的生態(tài)現(xiàn)代化理論（Ecological Modernization Theory）已成為應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的主流理論，該理論強(qiáng)調(diào)應(yīng)實(shí)現(xiàn)初端預(yù)防和源頭控制的有機(jī)結(jié)合，追求經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的互利共生。⑤Mol，A.P.J&Sonnenfeld，D.A.，Ecological Modernization around the World：Perspectives and Critical Debates.London：Frank Cass，2000.

我國(guó)學(xué)界真正開(kāi)始關(guān)注應(yīng)急處置始于2003年SARS事件的爆發(fā)。陳安研究了應(yīng)急處置的環(huán)節(jié)，將其分為信息獲知、有效反應(yīng)、重點(diǎn)應(yīng)對(duì)、快速恢復(fù)四個(gè)階段。⑥陳安、陳寧等：《現(xiàn)代應(yīng)急管理理論與方法》，科學(xué)出版社2011年版。姜平則將應(yīng)急處置劃分為接警初步研判、屬地先期處置、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場(chǎng)指揮協(xié)調(diào)、展開(kāi)搶險(xiǎn)救援、適時(shí)擴(kuò)大應(yīng)急、加強(qiáng)信息溝通、進(jìn)行臨時(shí)恢復(fù)和救援行動(dòng)結(jié)束九個(gè)環(huán)節(jié)。⑦姜平：《自然災(zāi)害應(yīng)急管理》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2011年版。童文瑩等在研究突發(fā)事件應(yīng)急評(píng)估時(shí)指出，處置評(píng)估是真正意義上的應(yīng)急評(píng)估，可按事前、事中、事后的時(shí)間順序劃分為應(yīng)急準(zhǔn)備評(píng)估、應(yīng)急執(zhí)行評(píng)估和應(yīng)急績(jī)效評(píng)估三類(lèi)。⑧童文瑩、張海波：《地方政府應(yīng)急評(píng)估研究》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第4期。張玉磊在研究危機(jī)治理模式時(shí)指出，應(yīng)從理念、體制、機(jī)制、保障等方面采取“系統(tǒng)化的整合策略”。⑨張玉磊：《跨界公共危機(jī)與中國(guó)公共危機(jī)治理模式轉(zhuǎn)型：基于整體性治理的視角》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第5期。在海洋災(zāi)害應(yīng)急處置方面，齊平、孫云譚和郭小青等對(duì)當(dāng)前我國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急處置中“分部門(mén)、分災(zāi)種”的模式提出了質(zhì)疑，認(rèn)為當(dāng)前缺乏有效的決策支持平臺(tái)及統(tǒng)一的海洋基礎(chǔ)信息庫(kù)，⑩齊平：《我國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理研究》，《海洋環(huán)境科學(xué)》2006年第4期。需要建立具有相當(dāng)管理力度的、在面對(duì)災(zāi)害時(shí)能夠調(diào)動(dòng)足夠人員、物資、資金展開(kāi)處置工作的、集中統(tǒng)一的縱向管理機(jī)構(gòu)，?○ 郭小青、張力：《廣東省海洋與漁業(yè)總體應(yīng)急預(yù)案研究》，《中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)》2010年第4期。機(jī)構(gòu)下轄?wèi)?yīng)對(duì)各個(gè)種類(lèi)災(zāi)害的職責(zé)部門(mén)，其職能按照“虛實(shí)并重、平戰(zhàn)結(jié)合”的原則分為日常與應(yīng)急兩部分，當(dāng)海洋災(zāi)害爆發(fā)時(shí)，該部門(mén)應(yīng)立即轉(zhuǎn)為具體災(zāi)害應(yīng)對(duì)的指揮協(xié)調(diào)部門(mén)。?○ 孫云譚：《中國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理研究》，中國(guó)海洋大學(xué)2010年博士學(xué)位論文。全永波和王剛等則研究了海洋災(zāi)害應(yīng)急處置中的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)問(wèn)題，認(rèn)為目前政府的海洋環(huán)境應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制過(guò)于單一，存在著橫向應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制滯后和長(zhǎng)期應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制滯后兩大問(wèn)題，?○ 王剛、王琪：《我國(guó)海洋環(huán)境應(yīng)急管理的政府協(xié)調(diào)機(jī)制探析》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第3期。應(yīng)進(jìn)一步建立“區(qū)域性應(yīng)急合作體系”。?○ 全永波：《論我國(guó)海洋環(huán)境自然災(zāi)害的應(yīng)急管理》，《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2008年第1期。陳濤針對(duì)太湖藍(lán)藻事件后的清湖圍網(wǎng)養(yǎng)殖“壓縮”事件指出，“事件—應(yīng)急”型治理范式只是一種末端治理，而基于生態(tài)現(xiàn)代化理論的“預(yù)防—控制”型治理范式才是更為合理的路徑選擇。①陳濤：《“事件—應(yīng)急”型環(huán)境治理范式及其批判——清湖圍網(wǎng)養(yǎng)殖“壓縮”事件中的深層社會(huì)問(wèn)題》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第4期。

二、青島市海洋災(zāi)害應(yīng)急處置的現(xiàn)狀及相關(guān)案例

作為歷史上飽受海冰、臺(tái)風(fēng)等海洋災(zāi)害侵?jǐn)_的沿海城市，青島市在海洋災(zāi)害應(yīng)急處置中積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。下文簡(jiǎn)要梳理青島市海洋災(zāi)害應(yīng)急處置的現(xiàn)狀及其在2011年膠州灣海冰災(zāi)害中的處置過(guò)程。

（一）青島市海洋災(zāi)害應(yīng)急處置的現(xiàn)狀

海洋災(zāi)害應(yīng)急處置主要包括組織架構(gòu)和應(yīng)急程序兩個(gè)方面。就這兩方面而言，青島市海洋災(zāi)害應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀如下。

首先，在組織架構(gòu)方面，根據(jù)海洋災(zāi)害的種類(lèi)不同，青島市的應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置也有不同。目前，在海洋災(zāi)害應(yīng)急處置的領(lǐng)域內(nèi)，青島市分別根據(jù)三套海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案設(shè)置了三套機(jī)構(gòu)。以風(fēng)暴潮等災(zāi)害為例，青島市的應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖1所示，主要由指揮部、指揮部辦公室、專(zhuān)家組和應(yīng)急運(yùn)行組四部分組成。

圖1 青島市風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急機(jī)構(gòu)

其中，指揮部的成員是分管各類(lèi)災(zāi)害的市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)針對(duì)災(zāi)害實(shí)施應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)和終止，同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)災(zāi)害應(yīng)急管理中總體的指揮、部署和協(xié)調(diào)等工作。指揮部辦公室設(shè)在市海洋與漁業(yè)局，主要負(fù)責(zé)按照指揮部的決策具體組織實(shí)施災(zāi)害處置。專(zhuān)家組由指揮部辦公室聘任的專(zhuān)家組成，負(fù)責(zé)通過(guò)決策指揮對(duì)指揮部的預(yù)案啟動(dòng)終止、處置措施等工作提供建議。應(yīng)急運(yùn)行組包括監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、應(yīng)急處置、醫(yī)療救護(hù)、損失評(píng)估、經(jīng)費(fèi)保障和新聞宣傳6個(gè)功能小組，由市海洋與漁業(yè)局分管副局長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，成員單位包括公安、交通、水利、海事等單位及各區(qū)市政府，主要負(fù)責(zé)漁船、漁港、漁民的安全，指導(dǎo)相關(guān)企業(yè)和人員做好災(zāi)害應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備等。各組具體實(shí)施處置的人員主要來(lái)自青島海事局的海上搜救中心、青島市環(huán)保局的環(huán)境應(yīng)急救援隊(duì)伍、青島市消防支隊(duì)的消防應(yīng)急救援支隊(duì)、青島市氣象局的氣象災(zāi)害應(yīng)急救援隊(duì)伍、青島市道路交通事故應(yīng)急救援隊(duì)伍、青島市衛(wèi)生局的衛(wèi)生應(yīng)急救援隊(duì)伍等。如圖2所示。

圖2 青島市海洋漁業(yè)災(zāi)害應(yīng)急隊(duì)伍

其次，在應(yīng)急程序方面，青島市通過(guò)各類(lèi)規(guī)章的制訂頒發(fā)，現(xiàn)已初步形成了較為完整的應(yīng)急程序。青島市政府于2009年11月23日印發(fā)了《青島市突發(fā)事件信息接報(bào)及處置流程》，確定了應(yīng)急啟動(dòng)、應(yīng)急處置、應(yīng)急結(jié)束的工作流程；于2010年6月10日印發(fā)了《市政府領(lǐng)導(dǎo)赴現(xiàn)場(chǎng)處置突發(fā)事件工作流程》，確定了市政府領(lǐng)導(dǎo)在接報(bào)信息、研判災(zāi)情、指揮調(diào)度、報(bào)告情況、安排分工、把握輿情、部署善后和慰問(wèn)安撫等工作上的流程和要求；于2009年4月24日印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)應(yīng)急信息報(bào)告工作的通知》，確定了突發(fā)事件應(yīng)急信息報(bào)告的主體、范圍、內(nèi)容、時(shí)限和方式。

具體到海洋災(zāi)害應(yīng)急處置的層面，依據(jù)青島市政府對(duì)于突發(fā)事件總體應(yīng)急處置的相關(guān)要求和海洋災(zāi)害種類(lèi)的不同，青島市設(shè)計(jì)的應(yīng)急處置流程也有不同。以風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害為例，青島市分別針對(duì)這四類(lèi)海洋災(zāi)害設(shè)計(jì)了四套應(yīng)急處置流程。其中，以海冰災(zāi)害應(yīng)急處置流程為例，青島市海洋與漁業(yè)局在接收到國(guó)家海洋局北海預(yù)報(bào)中心發(fā)布的海冰災(zāi)害警報(bào)后，應(yīng)立即將其上報(bào)到風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急指揮部辦公室，并且對(duì)應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)與否提出建議；指揮部辦公室在接收到警報(bào)后，應(yīng)及時(shí)報(bào)請(qǐng)指揮部啟動(dòng)相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)組織協(xié)調(diào)應(yīng)急運(yùn)行組、各級(jí)政府及相關(guān)單位實(shí)施應(yīng)急處置工作。①相關(guān)內(nèi)容見(jiàn)于青島市海洋與漁業(yè)局官方網(wǎng)站，《青島市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)青島市風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的通知》，http://ocean.qingdao.gov.cn。

（二）青島市2011年膠州灣海冰災(zāi)害應(yīng)急處置的過(guò)程

自2010年12月底起至2011年2月初，由于氣溫較低致使大范圍結(jié)冰，青島市膠州灣沿岸遭遇了十年以來(lái)較為嚴(yán)重的一次海冰災(zāi)害。在此次災(zāi)害應(yīng)急處置過(guò)程中，青島市的相關(guān)工作主要可以分為預(yù)案啟動(dòng)、決策指揮和溝通協(xié)調(diào)三個(gè)方面。

在預(yù)案啟動(dòng)方面，2011年1月15日，冰清逐漸趨于嚴(yán)重，根據(jù)《風(fēng)暴潮、海浪、海嘯、海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》的標(biāo)準(zhǔn)，北海分局預(yù)報(bào)中心在該冬首次發(fā)布了海冰藍(lán)色警報(bào)，相關(guān)部門(mén)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。隨著青島市氣溫的回升，進(jìn)入2月以后，膠州灣的冰情大大減輕，沿岸已基本無(wú)海冰分布。2月21日，北海分局宣布解除了膠州灣海冰藍(lán)色警報(bào)。

在決策指揮方面，青島市的主要工作包括兩個(gè)方面：第一，著重做好漁港的加固工作，加強(qiáng)對(duì)漁船通訊設(shè)備的查檢力度。以負(fù)責(zé)漁港安全工作的膠州市營(yíng)海邊防派出所為例，該所根據(jù)2010年的經(jīng)驗(yàn)，讓漁船以村為單位停泊、靠綁在一起，提高了監(jiān)管效率；同時(shí)，由于船只大都是木殼船，防火任務(wù)顯得尤為重要，營(yíng)海邊防派出所通過(guò)24小時(shí)巡邏、監(jiān)控來(lái)加強(qiáng)管理，杜絕火源。第二，提醒和支持養(yǎng)殖戶加快收獲養(yǎng)殖成品，著重保護(hù)海參、鮑魚(yú)等名貴產(chǎn)品，盡快完成養(yǎng)殖池的破冰、補(bǔ)氧、換水等工作，最大限度降低損失。

在溝通協(xié)調(diào)方面，青島市主要從三個(gè)方向入手實(shí)施了溝通協(xié)調(diào)工作。一是在政府內(nèi)部加強(qiáng)溝通協(xié)作。在災(zāi)害尚未爆發(fā)的2010年11月，青島市政府根據(jù)對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的嚴(yán)寒天氣的預(yù)測(cè)，提前組織各區(qū)市政府、公安、交通運(yùn)輸、海洋與漁業(yè)等單位，總結(jié)分析了未來(lái)可能出現(xiàn)的情況，及時(shí)發(fā)布了《今冬冰雪天氣預(yù)測(cè)預(yù)警及應(yīng)對(duì)措施建議》。例如，膠州市海洋與漁業(yè)部門(mén)在防災(zāi)工作中缺少專(zhuān)業(yè)破冰船，經(jīng)過(guò)與本地邊防派出所的協(xié)調(diào)，由派出所提供十余艘大馬力鐵殼船代為充當(dāng)破冰船，解了燃眉之急。二是同北海預(yù)報(bào)中心保持密切溝通，及時(shí)掌握災(zāi)情，提醒相關(guān)人員關(guān)注冰情和預(yù)警報(bào)，提前組織養(yǎng)殖戶實(shí)施預(yù)防措施，做好防冰抗冰準(zhǔn)備等，確保了災(zāi)情信息上通下達(dá)順暢。三是同本地媒體保持密切溝通。例如，在災(zāi)情持續(xù)惡化的2011年1月18日，青島市海洋與漁業(yè)局及時(shí)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，向媒體通報(bào)災(zāi)情及防災(zāi)進(jìn)展，向民眾提供確切的信息。

三、青島市此次應(yīng)急處置的問(wèn)題分析

總體而言，青島市此次災(zāi)害應(yīng)急處置基本上取得了成功。但是，從部分具體環(huán)節(jié)來(lái)看，此次應(yīng)急處置仍然存在很多不足。如何正確處置海洋災(zāi)害，揚(yáng)長(zhǎng)避短，此次災(zāi)害處置可以帶給我們很多思考。

（一）預(yù)案啟動(dòng)工作中存在的問(wèn)題

由此次膠州灣海冰災(zāi)害應(yīng)急處置過(guò)程來(lái)看，青島市海洋災(zāi)害應(yīng)急管理部門(mén)并不缺少預(yù)案，但在應(yīng)急預(yù)案的編制和使用的過(guò)程中，不少問(wèn)題依舊存在，或者是應(yīng)急預(yù)案自身存在的問(wèn)題，或者是海洋災(zāi)害的特點(diǎn)造成的問(wèn)題。

第一，應(yīng)急預(yù)案自身的質(zhì)量不高。一方面，應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容不夠詳細(xì)。在青島市三個(gè)海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案中，對(duì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的描述都過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)于機(jī)制保障中的法制保障沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，只粗略地提出“未按應(yīng)急預(yù)案開(kāi)展工作，造成不應(yīng)有損失的，追究直接責(zé)任人和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任”，缺少如何履行職責(zé)以及履行職責(zé)不力時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等規(guī)定，忽視了對(duì)海洋災(zāi)害應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)權(quán)力的約束，也忽視了應(yīng)急處置過(guò)程中上下級(jí)機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督。另一方面，青島市應(yīng)急預(yù)案與國(guó)家級(jí)預(yù)案過(guò)于相似，缺少針對(duì)性。由于國(guó)家總體預(yù)案只是一個(gè)概括性的預(yù)案，其對(duì)地方海洋災(zāi)害的應(yīng)急處置往往只具有指導(dǎo)意義，在實(shí)際的應(yīng)急處置過(guò)程中無(wú)法起到有準(zhǔn)備的計(jì)劃、控制等作用，如果缺乏針對(duì)性，該類(lèi)應(yīng)急預(yù)案編制的實(shí)際意義并不大。

第二，應(yīng)急預(yù)案的核心地位未能確立。實(shí)際上，包括青島市在內(nèi)，我國(guó)大部分的地方政府和應(yīng)急管理部門(mén)只注重海洋災(zāi)害應(yīng)急處置理論的研究、應(yīng)急預(yù)案的編制、應(yīng)急物資的儲(chǔ)備、技術(shù)設(shè)備的購(gòu)買(mǎi)，缺乏經(jīng)常性的應(yīng)急演練。當(dāng)前，青島市的應(yīng)急演練頻率較高，涉及范圍較廣，根據(jù)青島應(yīng)急網(wǎng)的記錄，青島市平均每月就有5次應(yīng)急演練。但與此同時(shí)，青島市應(yīng)急演練項(xiàng)目大部分由公安、消防、交通、地震等部門(mén)組織，而由海洋與漁業(yè)局組織的對(duì)于海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急演練次數(shù)很少，根據(jù)可查閱的有關(guān)資料，自2010年至今，在海上救援方面，青島市相關(guān)單位中僅有市海上搜救中心、膠南市海洋與漁業(yè)局、即墨市海洋與漁業(yè)局分別于2011年9月17日、2012年7月31日、2013年9月17日組織過(guò)三次應(yīng)急演練。由此，一旦海洋災(zāi)害發(fā)生，政府和應(yīng)急管理部門(mén)往往會(huì)由于缺乏演練，出現(xiàn)“顧頭不顧尾”的狀況。

第三，應(yīng)急預(yù)案在執(zhí)行時(shí)存在很強(qiáng)的不確定性。由于海洋災(zāi)害經(jīng)常難以預(yù)測(cè)，即使應(yīng)急預(yù)案非常完備，也無(wú)法確保應(yīng)急處置一定能順利完成。例如，青島市政府于2010年11月份制定了《今冬冰雪天氣預(yù)測(cè)預(yù)警及應(yīng)對(duì)措施建議》，依此作為海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的補(bǔ)充，但是，此份《建議》的重點(diǎn)是對(duì)市區(qū)積雪積冰的防御，而對(duì)膠州灣沿岸海冰冰情并沒(méi)有進(jìn)行有效的評(píng)估和決策，各有關(guān)部門(mén)也沒(méi)有針對(duì)具體的海冰災(zāi)害防御進(jìn)行有效的評(píng)估，結(jié)果到2010年12月底及2011年1月初膠州灣海冰災(zāi)害降臨時(shí)，包括青島市海洋與漁業(yè)局在內(nèi)的各部門(mén)都措手不及。

（二）決策指揮工作中存在的問(wèn)題

第一，應(yīng)急指揮網(wǎng)絡(luò)不夠統(tǒng)一和嚴(yán)密。就青島市現(xiàn)有的海洋災(zāi)害應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，針對(duì)災(zāi)害專(zhuān)門(mén)設(shè)置的應(yīng)急機(jī)構(gòu)的只有青島市海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮部，而沒(méi)有直屬的區(qū)域、基層分支機(jī)構(gòu)，災(zāi)害應(yīng)急隊(duì)伍的實(shí)際指揮權(quán)和災(zāi)害數(shù)據(jù)信息都是由各區(qū)域和基層分支機(jī)構(gòu)掌握。以上情況的存在，使得在實(shí)際的應(yīng)急處置工作中，應(yīng)急指揮部缺乏足夠的底層行政支撐和數(shù)據(jù)支持，因而可能作出缺少足夠合理性的決策，基層單位也難以實(shí)施有效的配合工作。

第二，就青島市各應(yīng)急機(jī)構(gòu)間的行動(dòng)協(xié)調(diào)工作而言，青島市缺乏長(zhǎng)效的部門(mén)協(xié)同機(jī)制。在我國(guó)海洋管理領(lǐng)域，由海監(jiān)、漁政、海警、海關(guān)、海事各部門(mén)共同管理所造成的“五龍鬧?！爆F(xiàn)象由來(lái)已久，按《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》出臺(tái)前的海洋管理體制，海洋災(zāi)害應(yīng)急管理工作的任務(wù)分散在部門(mén)中，職能越位、職責(zé)交叉等現(xiàn)象比比皆是，由此造成各部門(mén)的功能重疊；同時(shí)，由于各部門(mén)間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，溝通協(xié)調(diào)程度也較低。因此，各部門(mén)在工作中難以進(jìn)行有效的資源共享、集中管理和統(tǒng)一協(xié)作，而這又加劇了部門(mén)間的爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象。青島市在此次海冰災(zāi)害的應(yīng)急處置處理中，由市政府出面，從公安、交通等各部門(mén)機(jī)構(gòu)的車(chē)輛、船只調(diào)動(dòng)，到人員參與，投入了大量的人力、財(cái)力。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的情況下，只有這樣，才能保證漁民、漁船、漁港的安全，保證受災(zāi)地區(qū)漁民的利益。這在當(dāng)時(shí)是應(yīng)該的，也必須這么去做。但當(dāng)災(zāi)害過(guò)后，我們回顧所有的發(fā)生經(jīng)過(guò)，重新審視此次災(zāi)害應(yīng)急處置中的溝通協(xié)調(diào)工作，可以發(fā)現(xiàn)，各相關(guān)部門(mén)并沒(méi)有依據(jù)一種長(zhǎng)期有效的解決方式來(lái)行事。因此，針對(duì)今后的海洋災(zāi)害乃至所有領(lǐng)域?yàn)?zāi)害的應(yīng)急處置，提供一個(gè)穩(wěn)定的架構(gòu)和長(zhǎng)效的機(jī)制乃當(dāng)務(wù)之急。

（三）信息公開(kāi)工作中存在的問(wèn)題

通過(guò)案例可以發(fā)現(xiàn)，青島市災(zāi)害信息公開(kāi)工作不夠及時(shí)和完善。近年來(lái)，災(zāi)害的信息公開(kāi)工作得到了政府的高度重視，在立法方面，國(guó)家在2004年通過(guò)了《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件新聞發(fā)布工作的實(shí)施意見(jiàn)》，青島市也于2012年12月5日頒布實(shí)施了《青島市突發(fā)事件信息發(fā)布管理辦法》，規(guī)定了信息制作、審查批準(zhǔn)、分級(jí)發(fā)布的突發(fā)事件信息發(fā)布程序，就突發(fā)事件的新聞報(bào)道對(duì)媒體明確提出了“及時(shí)、準(zhǔn)確”的要求。但與此相對(duì)應(yīng)的是，青島市海洋與漁業(yè)局在此次災(zāi)害應(yīng)急處置的信息公開(kāi)工作中仍然存在著一些不完善的地方，如新聞細(xì)節(jié)不準(zhǔn)確、新聞發(fā)布遲滯、政府新聞發(fā)布時(shí)為避免媒體過(guò)度渲染而故意輕報(bào)、瞞報(bào)等。

青島市海洋漁業(yè)部門(mén)網(wǎng)站作為海洋災(zāi)害應(yīng)急管理工作中政府與公眾網(wǎng)上溝通的重要平臺(tái)，當(dāng)前仍在使用人工手段發(fā)布突發(fā)事件信息，會(huì)不可避免地出現(xiàn)信息遲報(bào)、漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)等情況。2010年12月12日，國(guó)家海洋預(yù)報(bào)臺(tái)于8時(shí)發(fā)布警報(bào)，預(yù)計(jì)12日上午至13日中午渤海灣將出現(xiàn)風(fēng)暴增水，而青島市海洋與漁業(yè)局官方網(wǎng)站直到15日才發(fā)布相關(guān)信息，此時(shí)事件已經(jīng)結(jié)束。同時(shí)，網(wǎng)站缺少公眾留言功能，政府和公眾之間缺乏實(shí)時(shí)互動(dòng)的渠道。再如災(zāi)情持續(xù)發(fā)展的2011年1月18日，青島市海洋與漁業(yè)局召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，向社會(huì)各界通報(bào)災(zāi)情及防災(zāi)進(jìn)展情況，該局新聞辦負(fù)責(zé)人對(duì)在場(chǎng)媒體給出的信息是“到目前為止，本市的漁業(yè)還沒(méi)有受到影響”，但根據(jù)災(zāi)后信息統(tǒng)計(jì)可知，截至2011年1月18日，此次海冰災(zāi)情已經(jīng)有更加嚴(yán)重的趨勢(shì)，并且已經(jīng)對(duì)青島市的漁業(yè)造成了不可忽視的影響，青島市海洋與漁業(yè)局此次的信息披露明顯表現(xiàn)出不夠透明和專(zhuān)業(yè)。

四、我國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急處置能力提升的路徑選擇

通過(guò)案例分析可以發(fā)現(xiàn)，有效的應(yīng)急處置是應(yīng)對(duì)海洋災(zāi)害的重要保障。因此，未來(lái)應(yīng)從預(yù)案啟動(dòng)、決策指揮、溝通協(xié)調(diào)等方面工作入手，綜合運(yùn)用行政、法律等手段進(jìn)行“監(jiān)督、調(diào)控、制約和協(xié)調(diào)”，①同春芬：《海洋漁業(yè)社會(huì)的和諧發(fā)展》，《自然辯證法研究》2006年第8期。有針對(duì)性地進(jìn)一步提升我國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急處置能力。

（一）加快完善海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案

當(dāng)前，在海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案存在的各類(lèi)問(wèn)題中，應(yīng)急預(yù)案自身帶來(lái)的問(wèn)題和災(zāi)害帶來(lái)的問(wèn)題的起因各不相同，應(yīng)加以區(qū)別對(duì)待。

一是提高應(yīng)急預(yù)案自身的質(zhì)量。第一，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)編制應(yīng)急預(yù)案，力求全面、完整地涵蓋各個(gè)部分，如應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)的組成結(jié)構(gòu)和職責(zé)、災(zāi)害應(yīng)急處置的原則和程序、物資和資金的管理、模擬演練計(jì)劃等。第二，地方政府應(yīng)確定所在地的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，分級(jí)、分區(qū)域、分類(lèi)別地制定區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)急預(yù)案，盡快形成更為完善的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的預(yù)案體系。第三，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的動(dòng)態(tài)管理，時(shí)刻關(guān)注國(guó)內(nèi)國(guó)際該領(lǐng)域的最新研究成果，結(jié)合自身情況，依照新的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)的變化，不斷修繕應(yīng)急預(yù)案，動(dòng)態(tài)地對(duì)海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行管理和使用，以增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的可行性和實(shí)效性。

二是加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的演練工作。確立應(yīng)急預(yù)案的核心地位的關(guān)鍵是加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的演練工作。在應(yīng)急預(yù)案編制完成后，如果在日常應(yīng)急管理中不注重對(duì)預(yù)案進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，在應(yīng)急演練中不給予應(yīng)急預(yù)案充分的重視和有效的落實(shí)，就會(huì)違背以應(yīng)急預(yù)案為核心的應(yīng)急管理原則，應(yīng)急預(yù)案就只會(huì)成為一紙空文，應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)應(yīng)急處置行動(dòng)的作用也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，只有通過(guò)頻繁、真實(shí)的應(yīng)急演練，才能真正確立應(yīng)急預(yù)案的核心地位。

三是提高對(duì)應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行過(guò)程中不確定因素的控制能力。一方面，應(yīng)在分類(lèi)清晰、不出現(xiàn)功能重疊的前提下繼續(xù)豐富應(yīng)急預(yù)案庫(kù)，提高應(yīng)急預(yù)案庫(kù)的實(shí)用性，保證政府能在最短時(shí)間內(nèi)選擇并執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案。另一方面，應(yīng)創(chuàng)新應(yīng)急培訓(xùn)、演練的形式，提高防災(zāi)培訓(xùn)質(zhì)量和頻率，盡可能地提高沿海等易受災(zāi)地區(qū)民眾的自救能力，加強(qiáng)民眾對(duì)罕見(jiàn)災(zāi)情的應(yīng)對(duì)能力，防止災(zāi)害爆發(fā)后可能出現(xiàn)的混亂。另外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)加大財(cái)政投入擴(kuò)大應(yīng)急管理的專(zhuān)家組的規(guī)模，確保專(zhuān)家組成員所涵蓋的學(xué)科種類(lèi)全面，確保專(zhuān)家組在災(zāi)害處置中能最大程度地發(fā)揮評(píng)估分析、輔助決策的作用。①陳安、陳寧等：《現(xiàn)代應(yīng)急管理理論與方法》，科學(xué)出版社2011年版。

（二）著力改進(jìn)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理組織架構(gòu)

一個(gè)合理的應(yīng)急管理組織架構(gòu)是有效實(shí)施應(yīng)急處置的重要保障，也是應(yīng)急處置機(jī)制中決策指揮機(jī)制和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制建立和高效率運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。通過(guò)建立海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮中心，建設(shè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)長(zhǎng)效協(xié)同機(jī)制，完善我國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理組織架構(gòu)，是提高海洋災(zāi)害應(yīng)急處置能力的必經(jīng)之路。

一是建立海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮中心。當(dāng)前，應(yīng)根據(jù)沿海各市的不同狀況，以現(xiàn)有的海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮部為核心，實(shí)事求是地整合自身與下屬各種機(jī)構(gòu)以及全社會(huì)所有的應(yīng)急資源，在市級(jí)、區(qū)域、基層等各級(jí)政府設(shè)置專(zhuān)責(zé)的、常設(shè)性的海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮中心，由該中心全權(quán)負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)海洋災(zāi)害的應(yīng)急處置工作，統(tǒng)一負(fù)責(zé)接警和處警。應(yīng)急指揮中心應(yīng)采用集中的管理體制，每一級(jí)的海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮中心作為該級(jí)政府的一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)海洋災(zāi)害的應(yīng)急處置。同時(shí)，政府應(yīng)制定相關(guān)規(guī)定，規(guī)定在應(yīng)急狀態(tài)下應(yīng)急指揮中心有調(diào)動(dòng)所轄區(qū)域內(nèi)各級(jí)相關(guān)部門(mén)的權(quán)力，從而使應(yīng)急處置成為一個(gè)專(zhuān)業(yè)性的政府部門(mén)，如同醫(yī)院和消防部門(mén)一樣，為未來(lái)的應(yīng)急處置打下良好基礎(chǔ)。

在地方具體的各層次機(jī)構(gòu)設(shè)置中，海洋災(zāi)害應(yīng)急管理組織架構(gòu)可由市級(jí)海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮中心（一級(jí)）、區(qū)域海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮中心（二級(jí)）、基層海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮中心（三級(jí)）三個(gè)層次組成，按級(jí)別成隸屬關(guān)系。市海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮中心作為地方最高層面的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，隸屬于現(xiàn)有的市應(yīng)急管理辦公室。各級(jí)指揮中心作為其所轄區(qū)域海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的核心機(jī)構(gòu)（指揮中心設(shè)在現(xiàn)有各級(jí)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室內(nèi)，小組辦公室設(shè)在現(xiàn)有各級(jí)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理部門(mén)或相關(guān)辦事處內(nèi)），綜合統(tǒng)籌各級(jí)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理部門(mén)和公安、消防、衛(wèi)生等聯(lián)動(dòng)部門(mén)。一般災(zāi)害由基層海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮中心直接處理完成，重大事件則通過(guò)現(xiàn)有的市電子政務(wù)平臺(tái)遞交給更高層次的應(yīng)急指揮中心，由其指揮、協(xié)調(diào)所屬各相關(guān)部門(mén)共同完成。通過(guò)電子政務(wù)平臺(tái)，各級(jí)指揮中心實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)，從而形成信息共享、應(yīng)急協(xié)同、覆蓋全市的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，實(shí)時(shí)交換各類(lèi)不同信息。

二是建設(shè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)長(zhǎng)效協(xié)同機(jī)制。為了海洋災(zāi)害應(yīng)急處置工作的現(xiàn)實(shí)需要，確保各級(jí)政府及應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)間指揮和協(xié)調(diào)等關(guān)系的法制化，應(yīng)通過(guò)改進(jìn)海洋災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，完善組織架構(gòu)，各區(qū)域政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)“在原有的正式體系內(nèi)部”②劉燕：《論災(zāi)后重建臨時(shí)組織模式和成員管理創(chuàng)新》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第1期。建立完善由一個(gè)頂層、區(qū)域和基層各級(jí)指揮中心組成的長(zhǎng)效協(xié)同機(jī)制，在“平戰(zhàn)結(jié)合”原則的指導(dǎo)下，該機(jī)制在平時(shí)側(cè)重于預(yù)防預(yù)警，應(yīng)急處置時(shí)則側(cè)重協(xié)調(diào)、決策和監(jiān)督。各指揮中心所轄區(qū)域的交通、公安、衛(wèi)生等部門(mén)，側(cè)重于先期處置。基層指揮中心是政府指揮中心和區(qū)域指揮中心的遠(yuǎn)程“傳感器”，通過(guò)通信網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信息和指令的傳輸、接收和反饋，以此來(lái)增強(qiáng)海洋災(zāi)害應(yīng)急處置的能力，提高應(yīng)急處置的效率。

（三）加強(qiáng)海洋災(zāi)害信息公開(kāi)工作

災(zāi)害信息公開(kāi)是政府向社會(huì)公眾傳播災(zāi)害信息的行為。在發(fā)達(dá)國(guó)家，災(zāi)害信息公開(kāi)工作一般分為兩個(gè)方面，一是新聞發(fā)布，二是輿情引導(dǎo)。相比之下，青島市當(dāng)前的海洋災(zāi)害信息公開(kāi)工作主要定位于新聞發(fā)布工作，缺乏對(duì)輿情引導(dǎo)工作的重視。

一是完善新聞發(fā)布。第一，制訂災(zāi)害新聞發(fā)布應(yīng)急預(yù)案。在目前各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的突發(fā)事件信息發(fā)布管理辦法中，對(duì)新聞發(fā)布的方式、程序等的要求還較為模糊，缺少相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。因此，制定更高規(guī)格的災(zāi)害新聞發(fā)布應(yīng)急預(yù)案有利于明確在新聞發(fā)布工作中政府、媒體的職責(zé)，保證政府新聞發(fā)布的準(zhǔn)確性。第二，嚴(yán)格執(zhí)行災(zāi)害新聞發(fā)布預(yù)案。災(zāi)害發(fā)生后，相關(guān)部門(mén)應(yīng)立即通報(bào)新聞發(fā)布部門(mén)，啟動(dòng)突發(fā)事件新聞發(fā)布預(yù)案，及時(shí)抵達(dá)事發(fā)地，準(zhǔn)確了解災(zāi)害的緣起、發(fā)展過(guò)程以及政府的應(yīng)急處置措施等。第三，及時(shí)報(bào)道，直面災(zāi)情。政府新聞部門(mén)必須及時(shí)、主動(dòng)地向社會(huì)發(fā)布災(zāi)害新聞，而且新聞報(bào)道內(nèi)容必須真實(shí)、公開(kāi)、準(zhǔn)確，政府在發(fā)布災(zāi)害新聞前，應(yīng)與災(zāi)害發(fā)生地政府認(rèn)真核實(shí)后再發(fā)布，以確保信息的準(zhǔn)確和真實(shí)，杜絕誤報(bào)、瞞報(bào)，從源頭上防止虛假新聞的出現(xiàn)。

二是加強(qiáng)輿情引導(dǎo)。第一，應(yīng)該堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向。在突發(fā)事件及應(yīng)急處置的每個(gè)階段，媒體都承擔(dān)著重要責(zé)任。因此，媒體要充分運(yùn)用自身在公眾中的影響力，采用有效的傳播技巧和手段，及時(shí)搜集、表達(dá)公眾的意見(jiàn)和需求。一方面，媒體將政府的立場(chǎng)、決心及措施等，快速、準(zhǔn)確、全面地傳遞給公眾；另一方面，媒體將災(zāi)情及公眾心理及時(shí)反饋給政府。當(dāng)政府行動(dòng)能與輿情相符時(shí)，政府應(yīng)急處置的相關(guān)措施往往能獲得民眾的支持，處置也比較有效。第二，充分發(fā)揮新媒體的重要作用。微信等新媒體為公眾提供了一種新的信息管道和話語(yǔ)空間，政府應(yīng)注重借助先進(jìn)的信息傳輸手段發(fā)布信息，引導(dǎo)公眾配合政府共同采取措施，消除災(zāi)害的進(jìn)一步影響，提高應(yīng)急處置的能力和水平，如果一味地采取壓制和所謂“和諧”的舉措，只會(huì)引起公眾的恐慌、怨恨心理，阻礙應(yīng)急處置的正常進(jìn)行。

五、討論

作為一個(gè)海洋大國(guó),中國(guó)的發(fā)展必須面向海洋，而進(jìn)一步提升海洋災(zāi)害應(yīng)急處置能力也就成為未來(lái)發(fā)展的題中應(yīng)有之義。本文通過(guò)對(duì)青島市2011年膠州灣海冰災(zāi)害個(gè)案進(jìn)行分析，指出了我國(guó)海洋災(zāi)害應(yīng)急處置中存在的典型性問(wèn)題，并從應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理組織架構(gòu)、災(zāi)害信息公開(kāi)等方面提出了相應(yīng)的對(duì)策。但是限于相關(guān)資料與個(gè)人能力等方面因素，與本文有關(guān)的如下問(wèn)題尚有待進(jìn)一步解決：第一，由于相關(guān)資料難以獲取，本文所選擇的單個(gè)案例難以全面囊括我國(guó)目前海洋災(zāi)害應(yīng)急處置的現(xiàn)狀，在一定程度上影響了研究的代表性與科學(xué)性，未來(lái)應(yīng)大力加強(qiáng)海洋災(zāi)害信息的大數(shù)據(jù)建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一公開(kāi)的案例數(shù)據(jù)庫(kù)，為學(xué)界提供更為優(yōu)質(zhì)的研究土壤；第二，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展主題之下，績(jī)效評(píng)估是推動(dòng)政府管理科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化的有效手段，而海洋災(zāi)害應(yīng)急處置作為政府對(duì)外職能管理的重要領(lǐng)域，顯然需要構(gòu)建一套有效的評(píng)估體系，但當(dāng)前此類(lèi)研究尚未取得突破性的成果，這也有待學(xué)界進(jìn)一步探索。