廣西十萬大山森林旅游開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

黃圣霞， 玉雪

(廣西生態(tài)工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院 旅游與交通管理系， 廣西 柳州 545004)

十萬大山是國家級自然保護(hù)區(qū)，地處廣西南部，瀕臨北部灣海岸，位于防城港上思縣和防城區(qū)交界處，分布于上思縣、防城區(qū)、欽州市、寧明縣四市、區(qū)、縣；地理坐標(biāo)為107°27′59″-108°13′11″E,21°40′03″-22°04′18″N。十萬大山山脈呈東北-西南走向，西南伸入越南，因群山連綿不斷，地勢復(fù)雜，山體陡峭而得名；十萬大山森林面積共58 277.1公頃，其中旅游區(qū)域總面積8 810公頃；森林旅游區(qū)主體部分在上思縣叫安鄉(xiāng)原紅旗林場，總面積2 037.2公頃，森林覆蓋面積1 749公頃，森林覆蓋率達(dá)85.9%[1]。為便于研究，本文主要以十萬大山森林旅游區(qū)的主體部分——上思縣叫安鄉(xiāng)原紅旗林場所在區(qū)域?yàn)檠芯繉ο蟆Ｄ壳?，十萬大山大力發(fā)展森林生態(tài)旅游，使森林資源遭到不同程度的破壞，而現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制很不健全。因此，研究十萬大山森林旅游開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，最大限度保護(hù)十萬大山森林生態(tài)旅游資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、相關(guān)概念的界定

(一)旅游生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償是一個復(fù)雜的概念，有廣義和狹義的概念，生態(tài)學(xué)概念、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)概念[2]。隨著研究的深入，學(xué)術(shù)界對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊话阈詢?nèi)涵已達(dá)成共識: 即采取經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)生態(tài)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排，其主要目的是保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)[3]。旅游生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償理論與實(shí)踐在旅游領(lǐng)域的應(yīng)用，內(nèi)涵與生態(tài)補(bǔ)償具有一致性。因此，本文認(rèn)為旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x為：為了保護(hù)旅游生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)旅游可持續(xù)發(fā)展，采用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)旅游開發(fā)經(jīng)營所涉及的生態(tài)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排[3]。

(二)森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵

森林旅游是旅游的重要組成部分和分支，西方還沒有“森林旅游生態(tài)補(bǔ)償”這一說法,比較通用的概念是“森林生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”(Payment for Ecological/Environmental Service),簡稱為PES或PEB?！皺C(jī)制”原意是機(jī)械裝置、構(gòu)造等。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中,機(jī)制常用來解釋經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的工作原理,即系統(tǒng)內(nèi)各組成部分相互作用,促進(jìn)系統(tǒng)正常運(yùn)行的內(nèi)在工作方式[4]。因此，本文將“森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”定義為：為了保護(hù)森林旅游地生態(tài)系統(tǒng)、促進(jìn)森林旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在森林旅游開發(fā)中采用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)森林旅游開發(fā)經(jīng)營所涉及的生態(tài)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排。建立森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心是明確森林旅游開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式及建立補(bǔ)償?shù)呐涮字误w系四個方面。

二、十萬大山森林旅游開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)的依據(jù)和意義

(一)十萬大山是重要的生態(tài)功能區(qū)和森林康養(yǎng)旅游目的地

十萬大山是上思縣水源涵養(yǎng)林的重要組成部分，是廣西乃至中國南大門的一道重要天然屏障，也是廣西生物資源最豐富的地區(qū)之一，還是我國南方沿海地區(qū)自然植被保存較好的自然保護(hù)區(qū)、重要的生物基因庫。十萬大山有野生栽培植物2 386種[5]，其中國家一級重點(diǎn)保護(hù)植物有狹葉坡壘、十萬大山蘇鐵；蘊(yùn)藏著多種國家重點(diǎn)保護(hù)和珍稀瀕危動物, 其中國家一級保護(hù)野生動物有云豹、金錢豹、林麝、巨蜥、蟒5種，被稱為“動植物王國”。上思縣具有良好的區(qū)位優(yōu)勢，是防城港“上山、下海、出國”旅游格局的重要景區(qū)和廣西南北黃金旅游帶、北部灣濱?？鐕蓍e游及北海至越南河內(nèi)精品旅游線路上的重要節(jié)點(diǎn)[6]。十萬大山國家森林公園空氣負(fù)氧離子含量高達(dá)16.2萬個每立方厘米，被稱為 “華夏第一天然氧吧”“北部灣綠肺”“北部灣生態(tài)后花園”，因此上思縣也有“中國氧都”“中國老年人宜居宜游縣”和“全國十佳生態(tài)休閑旅游名縣”等美譽(yù)，是重要的森林康養(yǎng)旅游目的地。

(二)十萬大山森林旅游開發(fā)現(xiàn)狀和存在的環(huán)境問題

近年來，十萬大山旅游景區(qū)大力發(fā)展森林休閑、度假、康養(yǎng)旅游。 2015年以來，上思縣開發(fā)十萬大山國家森林公園、皇袍山森林樂園、百鳥樂園、布透溫泉小鎮(zhèn)、祥龍國際生態(tài)城、南屏汪門瑤寨、十萬大山藥用植物種植及中醫(yī)藥養(yǎng)生園等景點(diǎn)，并打造立都國際大酒店、龍?jiān)醇偃震B(yǎng)生園等酒店。2015年上思縣接待游客達(dá)141.72萬人，實(shí)現(xiàn)旅游收入97 920萬元，同比2014年分別增長8.47%和15.01%[7]。2016年全縣接待游客達(dá)161.57萬人；旅游消費(fèi)125 347.82萬元；比2015年分別增長14.01%和28.01%，旅游業(yè)持續(xù)向良好的勢頭發(fā)展[8]。十萬大山森林旅游開發(fā)過程中，一些森林景觀和植被被破壞，野生動物被驚擾；旅游飯店和餐館經(jīng)營隨意排放污水、垃圾和廢氣，個別餐館甚至以野生動植物為佳肴美食招攬旅游者[9]；自駕車游客的汽車排放的尾氣，游客亂扔棄的塑料袋、飲料瓶和易拉罐，對十萬大山森林環(huán)境造成了極大的污染和破壞。筆者幾次走訪十萬大山，對十萬大山森林公園等景區(qū)進(jìn)行多次實(shí)地調(diào)查，許多游客反映景區(qū)存在環(huán)境臟亂差，生態(tài)建設(shè)滯后，旅游資源保護(hù)不到位、旅游資源粗放式開發(fā)等問題。2016年12月，國家旅游局在北京召開新聞發(fā)布會通報(bào)全國4A及以下景區(qū)管理、服務(wù)等方面的集中檢查情況，廣西十萬大山國家森林旅游公園受到嚴(yán)重警告的處分[10]。

(三)十萬大山森林旅游開發(fā)迫切需要建立健全的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

目前，十萬大山森林旅游開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要以中央政府和廣西壯族自治區(qū)政府為補(bǔ)償主體，補(bǔ)償客體主要為森林資源。補(bǔ)償方式為資金補(bǔ)償，資金來源主要是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)是國家和地方政府對生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前十萬大山森林旅游開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在著其他利益相關(guān)者參與少，地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付少且補(bǔ)償資金有限等問題。作為旅游開發(fā)受益者的旅游開發(fā)商和游客游離于生態(tài)補(bǔ)償主體的范圍之外，景區(qū)周邊居民的利益被忽視。補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的問題也較突出?？傮w而言生態(tài)補(bǔ)償尚未導(dǎo)入市場運(yùn)作機(jī)制，還沒有建立依靠政府、社會、市場等多元化的資金籌集機(jī)制，缺乏生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的保障體系。

三、十萬大山森林旅游開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建

(一) 補(bǔ)償主客體

1.補(bǔ)償主體

根據(jù)“誰開發(fā)，誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰受益誰補(bǔ)償，誰污染誰付費(fèi)”的生態(tài)補(bǔ)償基本原則[11]，十萬大山森林旅游發(fā)展中的受益方和對生態(tài)環(huán)境造成破壞方，應(yīng)該對在旅游發(fā)展中利益受損的相關(guān)方進(jìn)行補(bǔ)償。在十萬大山森林旅游開發(fā)中，旅游開發(fā)商和游客是十萬大山森林旅游開發(fā)的直接受益者，他們也是十萬大山森林旅游資源的破壞方，理應(yīng)成為十萬大山森林旅游開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w；森林旅游資源是國家的財(cái)富，開發(fā)十萬大山森林旅游資源的最大間接受益方是國家和地方政府,其他間接受益方是旅游業(yè)、相關(guān)社會公眾。因此，國家、廣西壯族自治區(qū)和上思縣政府，旅游業(yè)、旅游開發(fā)商、游客和相關(guān)社會公眾應(yīng)該是十萬大山森林旅游開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，各方關(guān)系如圖1所示：

2. 補(bǔ)償客體

在旅游開發(fā)中利益受損的利益相關(guān)方和對森林環(huán)境保護(hù)、建設(shè)治理的相關(guān)方應(yīng)該成為補(bǔ)償?shù)目腕w。因此十萬大山森林旅游開發(fā)中生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w主要應(yīng)為受到破壞的森林旅游資源，因發(fā)展森林旅游利益受損的周邊居民。國家、廣西壯族自治區(qū)和上思縣政府、旅游業(yè)，投入大量資金進(jìn)行十萬大山森林資源的保護(hù)和開發(fā)，旅游業(yè)獲得發(fā)展后，其巨大的乘數(shù)效應(yīng)將會極大地推動十萬大山的“綠色財(cái)富”轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)財(cái)富，并為十萬大山旅游景區(qū)周邊居民創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會，這對社區(qū)的穩(wěn)定，杜絕社區(qū)居民對森林破壞行為有重要意義。因此國家、廣西壯族自治區(qū)和上思縣政府，旅游業(yè)對森林環(huán)境保護(hù)、建設(shè)治理有重要貢獻(xiàn)，應(yīng)該是生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w；另外對森林環(huán)境保護(hù)熱心的環(huán)保人士(相關(guān)社會公眾)也應(yīng)該成為補(bǔ)償?shù)目腕w，如上圖(圖1)所示。

(二)補(bǔ)償方式

1.國家、地方政府的補(bǔ)償方式

主要采取政策、資金、實(shí)物、智力、技術(shù)和培訓(xùn)等多種補(bǔ)償方式。國家和地方政府可以通過頒布十萬大山森林旅游發(fā)展的優(yōu)惠的政策，提供各種優(yōu)惠待遇和條件，促進(jìn)森林旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，轉(zhuǎn)變落后的生產(chǎn)方式和條件，為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民提供就業(yè)機(jī)會等開展“造血式”生態(tài)補(bǔ)償；可以通過對旅游開發(fā)商征收生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)、籌集生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金、發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償債券等對十萬大山森林旅游提供資金補(bǔ)償；可通過贈送生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)與污染治理的設(shè)施設(shè)備進(jìn)行實(shí)物補(bǔ)償；還有就是通過聘請專家對旅游發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)來提供智力補(bǔ)償；邀請森林旅游建設(shè)及污染治理、環(huán)境保護(hù)等方面專家做講座進(jìn)行技術(shù)補(bǔ)償；還可采取對社區(qū)居民進(jìn)行教育培訓(xùn)、提高當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的素質(zhì)等多種補(bǔ)償方式。

2. 旅游開發(fā)商、游客和相關(guān)社會公眾的補(bǔ)償方式

旅游開發(fā)商主要通過市場運(yùn)作機(jī)制來進(jìn)行間接補(bǔ)償，如可采取對碳匯、排污費(fèi)和林權(quán)的購買來獲取對森林旅游資源的開發(fā)、利用權(quán)來進(jìn)行間接的生態(tài)補(bǔ)償；游客可以通過其繳納的景區(qū)門票費(fèi)、酒店住宿費(fèi)進(jìn)行資金補(bǔ)償，從游客購買的景區(qū)門票和酒店住宿費(fèi)中提取一定比例的費(fèi)用納入生態(tài)補(bǔ)償資金范疇；還可以采取在景區(qū)讓游客直接捐贈資金的辦法募集補(bǔ)償資金。至于相關(guān)的社會公眾則主要通過捐助或資金募集等來進(jìn)行資金補(bǔ)償。

(三) 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1.生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成

根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究成果，結(jié)合十萬大山森林旅游開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際情況，十萬大山森林旅游開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括3部分內(nèi)容，詳見圖2：

2. 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算

(1)生態(tài)保護(hù)投入的費(fèi)用補(bǔ)償核算。參考2014年國有的國家級公益林平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元，其中管護(hù)補(bǔ)助支出4.75元，公共管護(hù)支出0.25元；集體和個人所有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝15元，其中管護(hù)補(bǔ)助支出14.75元，公共管護(hù)支出0.25元。按每年每畝15元計(jì)算，廣西十萬大山森林面積共874 157畝，生態(tài)投入保護(hù)成本為1 311.235萬元。

(2)生態(tài)保護(hù)形成的發(fā)展機(jī)會成本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算。按公式：發(fā)展機(jī)會成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) = (廣西人均可支配收入-十萬大山人均可支配收入)×十萬大山總?cè)丝跀?shù)(公式①) ，其中廣西人均可支配收入為9 929元，上思縣人均可支配收入為6 342元，十萬大山人口總數(shù)為6萬人，求得發(fā)展機(jī)會成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為21 522萬元。

(3)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算，費(fèi)用的計(jì)算方法主要有條件價(jià)值法、恢復(fù)成本法、生產(chǎn)函數(shù)法和旅行成本法等[12]。根據(jù)謝高地提出的當(dāng)量因子法[13]，結(jié)合十萬大山自然生態(tài)系統(tǒng)的實(shí)際面積，可以算出十萬大山提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值為 84.24 億元。

(4)直接和間接補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算。對當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鷳B(tài)環(huán)境的直接補(bǔ)償 = 生態(tài)保護(hù)建設(shè)與維護(hù)過程中的成本 + (生態(tài)保護(hù)的機(jī)會成本 + 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值)×7/10(公式②)；對當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鷳B(tài)環(huán)境的間接補(bǔ)償 = (生態(tài)保護(hù)的機(jī)會成本 + 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值)×3/10 (公式③)。按公式②和公式③進(jìn)行計(jì)算，求得廣西十萬大山森林旅游生態(tài)補(bǔ)償直接和間接標(biāo)準(zhǔn)分別為67.58億和25.91億元。

由以上計(jì)算公式可得廣西十萬大山森林旅游開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)(見表1)：

表1 廣西十萬大山森林旅游開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)

四、十萬大山森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的保障體系

(一)加強(qiáng)組織實(shí)施

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)督促落實(shí)。自治區(qū)、市、縣各級政府要把健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制列入重要議事日程，明確目標(biāo)任務(wù)，切實(shí)做好環(huán)境保護(hù)督察工作，制定科學(xué)合理的考核評價(jià)體系；建立補(bǔ)償資金與考核結(jié)果掛鉤的獎懲制度，使督察行動和結(jié)果與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作有機(jī)結(jié)合。二是加強(qiáng)輿論宣傳，組建森林旅游生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)委員會；充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的宣傳，提高人們的生態(tài)保護(hù)意識，營造良好的生態(tài)環(huán)境；生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督評價(jià)旅游生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行效果，并保障森林旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效運(yùn)行。

(二)建立健全配套制度體系

一是建立生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，加快建立森林旅游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，制定和完善監(jiān)測評估指標(biāo)體系，完善測算方法，制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是建立相關(guān)法律體系，以確保各種生態(tài)補(bǔ)償行為、標(biāo)準(zhǔn)和方式得以規(guī)范實(shí)施。

(三)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制

第一，積極開展多元化補(bǔ)償方式。應(yīng)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，建立橫向的生態(tài)補(bǔ)償方式和市場化補(bǔ)償模式。采取資金、人才、協(xié)作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等橫向方式，協(xié)商建立流域上下游、受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)的補(bǔ)償關(guān)系。積極運(yùn)用碳匯交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等補(bǔ)償方式，拓寬資金渠道形成市場化補(bǔ)償模式。第二，將生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Чc地方政府領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績考核相結(jié)合，以改變將地方經(jīng)濟(jì)(GDP)作為政績考核主要指標(biāo)而不顧生態(tài)環(huán)境損毀和惡化的做法。并建立生態(tài)經(jīng)濟(jì)評價(jià)體系，啟動綠色 GDP 國民經(jīng)濟(jì)核算。

五、結(jié)論

十萬大山森林旅游的健康發(fā)展和森林資源保護(hù)的同步推進(jìn)，需健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，采取多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的保障體系，并重視協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)者利益，注重帶動周邊社區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，這樣才能實(shí)現(xiàn)十萬大山森林旅游的可持續(xù)發(fā)展。

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