趙懷禮，張 富，王曉紅，陳小東

(1.定西市安定區(qū)水土保持局，甘肅 定西 743000； 2.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 林學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

定西市安定區(qū)位于甘肅省中部，總土地面積3 638 km2，屬半干旱氣候區(qū)，年平均氣溫6.3 ℃，年平均日照時(shí)數(shù)2 500 h左右，無霜期141 d，正常年份降水量400 mm左右，70%左右的降水集中在秋季，蒸發(fā)量高達(dá)1 500 mm。境內(nèi)丘陵起伏，溝壑縱橫，水土流失嚴(yán)重，海拔1 700～2 580 m，水保區(qū)劃屬隴中丘陵溝壑蓄水保土區(qū)。安定區(qū)是全國有名的干旱貧困地區(qū)，歷史上素有“苦瘠甲于天下”之稱。中華人民共和國成立以來，特別是改革開放以來，安定區(qū)制定了“水保立區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略，在國家有關(guān)部門的大力支持下，實(shí)施了國家重點(diǎn)水土保持工程、退耕還林還草工程等，開展了以梯田建設(shè)、造林種草、壩系建設(shè)為主要內(nèi)容的小流域綜合治理。

在治理方面， 162條小流域被列入國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程得到治理，涌現(xiàn)出安家溝、官興岔、石家岔、花岔等一大批小流域治理典型。據(jù)黃河水土保持天水治理監(jiān)督局遙感監(jiān)測資料，截至2016年底，全區(qū)共治理水土流失面積2 111.90 km2，占總面積的58.05%，其中梯田1 351.16 km2、溝川地71.2 km2、壩地2.06 km2、喬木林77.51 km2、灌木林218.57 km2、人工草地391.4 km2(退耕草地227.3 km2、荒山種草164.1 km2)，建成各類淤地壩155座，林草覆蓋率達(dá)到33.47%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到大幅度改善，農(nóng)作物產(chǎn)量得到大幅度提高，梯田降水利用率比坡耕地提高20%，糧食增產(chǎn)30%～50%，糧食單產(chǎn)提高450 kg/hm2左右，徹底改變了歷史上長期存在的吃糧難問題；土壤侵蝕模數(shù)由20世紀(jì)80年代初的5 500 t/(km2·a)下降到2 600 t/(km2·a)左右。

在科研方面，提出了水土保持治理措施對位配置的理論與方法，率先開展了水土保持徑流聚集工程的研究與實(shí)踐，豐富了水土保持學(xué)科內(nèi)涵，使我國水土流失治理在認(rèn)識和實(shí)踐上發(fā)生了新的飛躍[1]，在水土保持規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、管理等方面取得了一系列成果，先后被水利部授予“全國水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范縣”“全國農(nóng)田水利建設(shè)先進(jìn)縣”“黃土高原地區(qū)梯田化區(qū)”“國家水土保持生態(tài)文明縣(區(qū))”等榮譽(yù)稱號。

1 新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對水土保持的新需求

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和扶貧攻堅(jiān)力度的不斷加大，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，農(nóng)民生活質(zhì)量不斷提升、生態(tài)環(huán)境意識普遍增強(qiáng)，人民群眾對綠色發(fā)展、良好生態(tài)環(huán)境及人居環(huán)境的要求越來越高，對水土保持工作提出了新的要求，傳統(tǒng)的著力于防治水土流失、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的小流域綜合治理，面臨著內(nèi)容的拓展和標(biāo)準(zhǔn)的提升[2]。

1.1 新時(shí)代農(nóng)業(yè)集約化、機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展對水土保持的新需求

在水土流失治理方面，主要面臨著兩大問題。一是水土流失治理任務(wù)仍然繁重。坡耕地、低覆蓋天然草地仍然是發(fā)生水土流失的主要地類，其土壤侵蝕模數(shù)分別為4 553.57和1 240.89 t/(km2·a)[3]。截至2016年底，全區(qū)還有220 km2坡耕地、493.64 km2覆蓋度<40%的天然草地尚未治理。二是部分水保工程質(zhì)量有待提升。新時(shí)代鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；降难杆侔l(fā)展，對土地質(zhì)量、環(huán)境條件提出了更高的要求，地平、路通、山綠、水清成為土地流轉(zhuǎn)、集中開發(fā)的基礎(chǔ)條件。安定區(qū)從20世紀(jì)60年代至90年代中期共修建人工梯田約848.6 km2，其中約有一半由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、田面平整度差、田面較窄、田間道路不配套，不便于生產(chǎn)耕作，不能滿足農(nóng)村發(fā)展需求，棄耕撂荒現(xiàn)象較為嚴(yán)重，給農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營和農(nóng)業(yè)機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展等鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施造成了巨大障礙。

1.2 新時(shí)代人民生活的新期盼和新要求對水土保持的新需求

雖然水土保持在改善基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中起到了重要作用，但是隨著工業(yè)和城鎮(zhèn)生活污水的點(diǎn)源污染得到有效控制，農(nóng)業(yè)面源污染逐步成為水環(huán)境污染的主體，特別是由水土流失帶來的水環(huán)境污染，嚴(yán)重制約著社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[4]。據(jù)2010年2月6日環(huán)境保護(hù)部、國家統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布的第一次全國污染源普查公報(bào)，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動過程中排放的COD、TN和TP量約占各自總排放量的43.71%、57.19%和67.27%，是水環(huán)境污染物的主要來源；據(jù)研究，以安定區(qū)安家溝流域?yàn)榇淼闹饕嬖次廴疚餅镃ODMn、BOD5、NO2-N、NH3-N、TP、F-、TN，坡面污染物平均超標(biāo)倍數(shù)TN>CODMn>BOD5>NH3-N>NO2-N>TP>F-，坡面徑流污染物總量CODMn>BOD5>TN>NH3-N>F->NO2-N>TP，主要來源于農(nóng)地[4]。出現(xiàn)的“水少、水臟、水臭”問題，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)丶跋掠稳嗣裆a(chǎn)生活安全和質(zhì)量。加大生態(tài)清潔小流域治理，著力解決水體污染問題，對新時(shí)代水土保持提出了新要求。

1.3 新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度對人為水土流失防治的新需求

對小城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等縣批小型建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管不足，新的水土流失沒有得到有效遏制，生產(chǎn)建設(shè)活動的預(yù)防監(jiān)督、行政執(zhí)法力度還有很大的提升空間。目前，除國批、省批的大、中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)率基本到位外，大量的小城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)還沒有被納入建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理范圍，處于無序狀態(tài)，新的水土流失危害不斷發(fā)生；同時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目水土保持的事中事后監(jiān)管服務(wù)和行政執(zhí)法還不夠到位，部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中還存在“先破壞、后治理，邊破壞、邊治理”的現(xiàn)象，水土保持“三同時(shí)”制度沒有落到實(shí)處；此外，建設(shè)項(xiàng)目中除中央和部分省級重大建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)了水保生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制外，其他大多數(shù)項(xiàng)目建設(shè)中都沒有建立水保生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，取土、采石、挖砂造成的水土流失因投入不足得不到有效治理。新時(shí)代對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化、制度化工作提出了更高的要求。

1.4 新時(shí)代生態(tài)監(jiān)管對水土保持監(jiān)測信息化的新需求

水土保持監(jiān)測信息化是全面掌握水土流失面積和程度、水土流失防治措施面積、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案落實(shí)情況的基礎(chǔ)，并能為政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核提供重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。近年來，安定區(qū)開展了相關(guān)水土保持監(jiān)測和信息化工作，但還不能適應(yīng)新時(shí)代水土保持工作的需要，主要表現(xiàn)在：一是基層水土保持業(yè)務(wù)部門對水土保持監(jiān)測和信息化工作的思想認(rèn)識不到位；二是監(jiān)測自動化能力弱、設(shè)備缺乏、技術(shù)手段落后，監(jiān)測隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平還有待進(jìn)一步提升；三是監(jiān)測和信息化基礎(chǔ)薄弱，信息化應(yīng)用的范圍窄、程度低，如2014—2018年安定區(qū)水土保持局協(xié)助黃河水土保持天水治理監(jiān)督局持續(xù)對安定區(qū)全域進(jìn)行了遙感監(jiān)測，取得了相關(guān)基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，但監(jiān)測成果沒有與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測、水土保持重點(diǎn)工程治理成效監(jiān)測及水土流失面積監(jiān)測等相關(guān)工作有機(jī)結(jié)合。

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”監(jiān)管和水土保持重點(diǎn)工程“圖斑精細(xì)化”工作的推進(jìn)，對水土保持監(jiān)測工作提出了更高的要求。

2 新時(shí)代水土保持工作思路

良好的生態(tài)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，生態(tài)建設(shè)是增進(jìn)民生福祉的優(yōu)先領(lǐng)域。21世紀(jì)以來，面對新形勢，水土保持要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)轉(zhuǎn)變工作思路。新時(shí)代水土保持成效不僅體現(xiàn)在開發(fā)水土資源、改善生產(chǎn)條件、控制水土流失方面，還要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以突出區(qū)域發(fā)展和服務(wù)群眾需求為目標(biāo)，在建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和全面建成小康社會目標(biāo)、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面有所體現(xiàn)。

2.1 進(jìn)一步加強(qiáng)水土流失治理，提高水土保持措施質(zhì)量

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，農(nóng)民對土地的依賴程度有所減弱，甚至部分土地出現(xiàn)了撂荒現(xiàn)象，但“土地是老百姓的命根子”這一傳統(tǒng)觀念根深蒂固。安定區(qū)2017—2020年全國坡耕地水土流失綜合治理工程規(guī)劃前期調(diào)查問卷顯示，有96.2%的群眾希望對現(xiàn)有坡耕地實(shí)施坡改梯，有3.7%的群眾希望實(shí)施退耕還林(草)工程，僅有0.1%的群眾表示無所謂，由此可見群眾對土地的情結(jié)。根據(jù)當(dāng)前國家投資情況，安定區(qū)被列入2017—2020年全國坡耕地水土流失綜合治理工程的梯田建設(shè)計(jì)劃任務(wù)僅22.24 km2，這類項(xiàng)目只能布設(shè)在個(gè)別鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的部分行政村，難以滿足坡耕地水土流失治理需求。由于本級財(cái)政困難，無法對尚未治理的坡耕地進(jìn)行全面治理，因此建議：一是國家繼續(xù)大力實(shí)施以坡改梯、水保林等為主要內(nèi)容的水土保持工程，加快水土流失治理；二是對全區(qū)“坡式梯田”和“皮條田”進(jìn)行改造提升，即通過“二合一”或“三合二”方式，將“坡式梯田”和“皮條田”改造提升為田面水平、寬度至少在12 m以上、便于機(jī)械化耕作的高標(biāo)準(zhǔn)機(jī)械化梯田，為機(jī)械化、規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

2.2 發(fā)展和豐富小流域綜合治理

新時(shí)代水土保持要結(jié)合鄉(xiāng)村振興實(shí)施需求，因地制宜，實(shí)施突出區(qū)域發(fā)展和服務(wù)群眾需求為目標(biāo)的小流域綜合治理模式，進(jìn)一步把水土保持與全面建成小康社會和農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合、流域綜合治理與特色產(chǎn)業(yè)壯大和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合、生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相結(jié)合，打造安全、舒適、美麗的人居環(huán)境。

一是要進(jìn)一步完善生態(tài)經(jīng)濟(jì)小流域建設(shè)。繼續(xù)堅(jiān)持綠色環(huán)保理念，從源頭減量、過程阻斷出發(fā)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)面源污染控制，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。繼續(xù)堅(jiān)持效益優(yōu)先的思路，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，把水土流失治理與扶貧攻堅(jiān)相結(jié)合，創(chuàng)新生態(tài)扶貧方式，通過讓當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c工程建設(shè)發(fā)展水土保持生態(tài)產(chǎn)業(yè)，推動水土保持生態(tài)建設(shè)與扶貧開發(fā)相協(xié)調(diào)、脫貧致富與可持續(xù)發(fā)展相促進(jìn)，使農(nóng)業(yè)競爭力不斷提升、農(nóng)民收入穩(wěn)定增長、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗宜居村莊提供支撐。

二是探索發(fā)展生態(tài)休閑小流域。安定區(qū)冬暖夏涼，應(yīng)充分發(fā)揮“全國避暑旅游城市觀測點(diǎn)”優(yōu)勢，按照“大力開發(fā)避暑旅游產(chǎn)品，推動建設(shè)一批避暑度假目的地”的要求，把水土保持同生態(tài)觀光園區(qū)、科普教育、果蔬采摘、生態(tài)餐飲、休閑垂釣等設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，優(yōu)化空間布局、節(jié)約利用資源、保護(hù)產(chǎn)地環(huán)境、提升生態(tài)服務(wù)功能。通過探索創(chuàng)新，發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能。三是積極推進(jìn)生態(tài)安全小流域建設(shè)。對可能產(chǎn)生滑坡、泥石流和山洪災(zāi)害并威脅下游人民生命財(cái)產(chǎn)安全的小流域，將防災(zāi)減災(zāi)作為水土流失綜合治理的首要目標(biāo)，采用以控制水土流失、減輕災(zāi)害為目標(biāo)的綜合治理措施[5]。

2.3 強(qiáng)化生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持過程監(jiān)管

深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想。一是嚴(yán)格執(zhí)行國家生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制及審批制度，將小城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)納入水土保持方案審批程序，嚴(yán)防新的人為水土流失及危害事件的發(fā)生。二是構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，讓制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線。三是要加強(qiáng)水土保持執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，健全執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，制定切實(shí)可行的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查制度和違法責(zé)任追究制度，盡可能減少人為水土流失。四是落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水保生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，依照水土保持方案實(shí)施水土保持措施，嚴(yán)格驗(yàn)收程序。

2.4 加強(qiáng)水土保持監(jiān)測和信息化建設(shè)

要提高思想認(rèn)識，充分認(rèn)識到監(jiān)測和信息化不僅是水土保持工程規(guī)劃、施工、運(yùn)行管理和效益評價(jià)的依據(jù)，也是強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)督管理，反映水土保持政府目標(biāo)責(zé)任考核、生態(tài)文明評價(jià)考核、生態(tài)安全預(yù)警、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，以及國家水土保持和生態(tài)文明宏觀決策的依據(jù)。建立健全基層水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)，明確職能，加強(qiáng)技術(shù)交流與培訓(xùn)，發(fā)展壯大監(jiān)測隊(duì)伍；開展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的監(jiān)督性監(jiān)測，加強(qiáng)對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)測設(shè)施、監(jiān)測過程及主要監(jiān)測成果的監(jiān)督檢查，精準(zhǔn)及時(shí)地發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目違法違規(guī)行為，依法依規(guī)及時(shí)嚴(yán)肅查處；繼續(xù)積極協(xié)助黃河水土保持天水治理監(jiān)督局開展全國水土流失動態(tài)監(jiān)測公告項(xiàng)目安定區(qū)水土流失動態(tài)監(jiān)測，加強(qiáng)對監(jiān)測成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用研究，為新時(shí)代全區(qū)水土保持工程建設(shè)管理提供技術(shù)支撐；按照有關(guān)規(guī)定強(qiáng)化水土保持重點(diǎn)工程治理成效監(jiān)測。