陳麗萍，趙曉宇,陳 靜，湯文豪，楊 杰,劉 偉，張迎新，曹庭語，吳初國，馬永歡

(1.國土資源部信息中心，北京 100812；2.國土資源部國土資源戰(zhàn)略研究重點實驗室，北京 100812)

自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置是一個世界性問題，背后反映的是如何處理資源開發(fā)和環(huán)境保護的關(guān)系。十八大報告提出了經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，是對實現(xiàn)什么樣的發(fā)展以及怎樣發(fā)展這一重大戰(zhàn)略問題的科學(xué)回答。如何在“五位一體”總體布局處理資源開發(fā)和環(huán)境保護關(guān)系是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所須解決的問題，而自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)是其中一個重要問題。梳理分析美國等其他國家處理自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的做法及背后考量，其充分考慮經(jīng)濟、政治、文化、環(huán)境、社會等多重因素的處置模式值得我們借鑒。

1 妥善處置自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)是很多礦業(yè)國面臨的問題

截至2017年9月底，全球有超過23萬個自然保護區(qū)，其中21萬個以上自然保護區(qū)位于陸上，占陸地面積15%左右。據(jù)世界資源研究所等機構(gòu)估算，全球現(xiàn)有約75%的探礦和采礦區(qū)位于自然保護價值高、流域壓力大的地區(qū)；25%以上的礦業(yè)項目位于自然保護區(qū)10 km半徑內(nèi)；世界遺跡保護區(qū)中有25%受礦業(yè)項目影響。很多礦業(yè)國存在自然保護區(qū)與礦業(yè)權(quán)重疊現(xiàn)象。比如墨西哥國家公園中有1 600多個礦業(yè)權(quán)，自然保護區(qū)中有10%左右的面積與礦業(yè)權(quán)重疊[1]；巴西亞馬遜自然保護區(qū)中30%的面積與礦業(yè)權(quán)重疊；秘魯亞馬遜自然保護區(qū)中17%與油氣礦業(yè)權(quán)重疊；菲律賓有一半以上的勘查和采礦特許權(quán)與高度生態(tài)敏感區(qū)重合等[2]。就如何處置兩者關(guān)系各國始終存在爭論。以2017年為例，美國總統(tǒng)特朗普要減少自然保護區(qū)面積，解除某些類別的自然保護區(qū)采礦禁令；巴西總統(tǒng)發(fā)布政令允許亞馬遜森林采礦，因多方反對撤回；菲律賓環(huán)保部門決定禁止露天采礦；加拿大擬修改《油氣資源法》，允許在海洋保護地內(nèi)進行油氣開發(fā)；哥倫比亞要大幅增加自然保護區(qū)面積且終止新建自然保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)；澳大利亞政府也迫于工業(yè)界壓力，擱置建立西澳大利亞州海岸海洋保護地計劃，簽發(fā)了地震勘測許可證等。這些抉擇的背后既有黨派競爭因素，也有經(jīng)濟、環(huán)境等其他因素。

2 自然保護區(qū)內(nèi)采礦問題決策的權(quán)力呈階梯式且程序公開

自然保護區(qū)內(nèi)限制或禁止采礦是普遍性規(guī)定。就哪級政府可設(shè)置自然保護區(qū)、哪個自然保護區(qū)可以進行礦業(yè)活動根據(jù)影響大小，決策部門也會由高向低呈階梯式排列。以美國為例。美國國會、總統(tǒng)及內(nèi)政部長均有權(quán)限制某些土地內(nèi)的礦業(yè)活動，以保護該區(qū)域的科學(xué)、風(fēng)景、歷史、生態(tài)、環(huán)境、空氣、水或考古資源的價值，或用于特殊用途或為特定的公共目的或方案預(yù)留該土地。只有國會有權(quán)通過立法規(guī)定哪些土地永遠禁止采礦；只有國會有權(quán)決定保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出?？偨y(tǒng)可根據(jù)《遺跡法》決定收回哪些聯(lián)邦土地禁止采礦。內(nèi)政部一旦授予了礦業(yè)權(quán)，其只有暫停執(zhí)行礦業(yè)權(quán)的權(quán)力，通常沒有收回礦業(yè)權(quán)的權(quán)力，這種暫停涉及到比如保護區(qū)的敏感期，或政府需要時間評價礦業(yè)活動對環(huán)境生態(tài)的影響等。內(nèi)政部最多可暫停20年對某些區(qū)域發(fā)放礦業(yè)權(quán)(美國聯(lián)邦法典第30章209條)。

在權(quán)力階梯配置的同時，要求程序公開。一是自然保護區(qū)信息公開。公示自然保護區(qū)及其限定條件是自然保護區(qū)主管部門的義務(wù)。如加拿大不列顛哥倫比亞省規(guī)定，公園設(shè)立要在土地登記簿、有測繪局長簽字的文件或通過法令、官方公告公布。澳大利亞等國建立自然保護區(qū)信息系統(tǒng)，可網(wǎng)絡(luò)查詢到每個自然保護區(qū)的范圍、坐標(biāo)、地形圖、禁止事項及法律依據(jù)等，自然保護區(qū)監(jiān)管部門要提供咨詢服務(wù)。

二是在進行自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)活動決策時要公開征求意見。以美國為例。就美國黃石公園周邊是否允許鈾礦開采的決策中，評價過程涉及廣泛的公眾參與，包括部落、環(huán)境組織、礦業(yè)界、州和地方政府及其他利益相關(guān)人等，收到來自全球92個國家的81 000余份建議。其發(fā)布的環(huán)境影響聲明草案收到297 000份建議。這些建議都需要在環(huán)評報告中考慮。完成環(huán)評后，2012年，美國內(nèi)政部部長肯薩拉薩爾宣布20年內(nèi)暫停在大峽谷周圍100萬英畝的范圍內(nèi)新設(shè)鈾礦請求權(quán)，以后可根據(jù)情況延期。

3 以對自然保護區(qū)和礦業(yè)活動進行評估為基礎(chǔ)來決策

自然保護區(qū)建設(shè)代表的是環(huán)境生態(tài)保護公共利益，在自然保護區(qū)內(nèi)禁止或限制礦業(yè)活動是國際自然保護區(qū)立法的總體趨勢。然而因礦床位置的不可移動性、礦產(chǎn)資源稀缺性和不可再生性，礦業(yè)涉及前期投資額巨大、勘查投資項目成功率極低(不及1%)以及礦業(yè)用地的有限性和臨時性(通常占全部土地面積的1%左右，我國居民點和工礦用地占地表面積3.3%)，加之礦業(yè)承載著為國家提供資源保障、增加收入、提供就業(yè)、促進偏遠地區(qū)發(fā)展等公共利益，因此自然保護區(qū)建設(shè)作為一項公共利益決策，需要考慮礦業(yè)的公共利益。美國、加拿大、澳大利亞等國家在進行自然保護區(qū)劃定時，要對壓覆礦床及正在進行的礦業(yè)活動情況進行評價。綜合美國、英國、加拿大、澳大利亞、芬蘭、南非等國家的情況，其評估主要包括根據(jù)現(xiàn)有資料，對擬建自然保護區(qū)的礦產(chǎn)資源潛力、礦業(yè)權(quán)屬狀況及已發(fā)生的勘查開發(fā)投資進行分析；對礦產(chǎn)資源潛力及礦業(yè)開發(fā)對經(jīng)濟社會的影響進行詳細(xì)評價，作為衡量自然保護區(qū)建設(shè)的機會成本依據(jù)；對自然保護區(qū)內(nèi)涉及戰(zhàn)略性和稀缺性的礦產(chǎn)項目進行評估；對自然保護價值進行評估并與礦業(yè)公共利益價值進行對比分析。

4 根據(jù)礦產(chǎn)資源和礦業(yè)權(quán)分布進行保護區(qū)調(diào)整和補償

國際自然保護聯(lián)盟將自然保護區(qū)分為嚴(yán)格自然保護區(qū)、荒野區(qū)、國家公園、自然遺跡、生活環(huán)境/物種管理地區(qū)、陸地海洋保護景觀和資源管理保護區(qū)等六類，并建議各成員國在立法中禁止在前四類自然保護區(qū)中從事礦業(yè)活動，在后兩類自然保護區(qū)中遵守嚴(yán)格規(guī)定從事礦業(yè)活動[3]。美國、加拿大、澳大利亞等國家在自然保護區(qū)劃定及是否允許采礦決策中，根據(jù)自然保護區(qū)功能個案決定是否允許進行礦業(yè)活動及允許哪類礦業(yè)活動。在自然保護區(qū)的劃定中，會根據(jù)礦產(chǎn)資源賦存狀況和經(jīng)濟社會價值的評估結(jié)果對自然保護區(qū)進行范圍或級別方面的相應(yīng)調(diào)整。比如澳大利亞西澳州環(huán)保局成立后，對擬建保護區(qū)評估的結(jié)果是，在454個保護區(qū)中，有123個有礦業(yè)或石油權(quán)益，通過調(diào)整保護區(qū)邊界或更改等級解決兩者兼容，最后只剩8個礦業(yè)權(quán)仍位于保護區(qū)。此外，還對B級和C級保護區(qū)進行調(diào)查，將936個保護區(qū)中672個無礦產(chǎn)資源潛力的升為A級保護區(qū)。澳大利亞北領(lǐng)地的游俠鈾礦是南半球最富的鈾礦，澳大利亞在建卡卡杜國家公園時，就把該礦排除在國家公園外。1983年，西澳大利亞州在卡里基尼山脈國家公園授予了金礦采礦租約。1984年，澳大利亞西澳大利亞州就其對這些租約上的沖擊型金礦開采投資發(fā)布報告，規(guī)定在國家公園宣布后，只有在采礦租約涉及戰(zhàn)略礦產(chǎn)以及礦產(chǎn)資源稀缺且價值高的情況下，才允許從事礦業(yè)活動[4]。

如果政府在礦業(yè)活動中對環(huán)境會產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，但權(quán)衡各項公共利益后仍決定進行礦業(yè)開發(fā)而終將對環(huán)境造成較大破壞的情況下采取措施，將會確保自然保護區(qū)面積占補平衡及相應(yīng)提高其他自然保護區(qū)級別。比如在芬蘭，自然保護區(qū)內(nèi)能否采礦的決策主要涉及芬蘭政府、環(huán)保部和主管礦業(yè)的貿(mào)工部。如果評估和征求意見表明礦業(yè)活動不會對自然保護區(qū)生態(tài)價值產(chǎn)生較大負(fù)面影響，貿(mào)工部可授予礦業(yè)權(quán)，批準(zhǔn)建立采礦區(qū)；如果結(jié)論是將產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，則貿(mào)工部需將此提交給上級政府。政府可通過全體大會決定是否出于必要的原因允許項目進行[5]。在自然保護區(qū)開發(fā)對生態(tài)環(huán)境有較大影響的情況下，如果政府出于社會經(jīng)濟利益比如就業(yè)等的考量，確需損害一部分生態(tài)價值允許采礦，則需要對破壞的生態(tài)予以補償，補償方式可有很多種，比如擴大保護區(qū)面積、提高棲息地級別或提出建立新的自然保護區(qū)等[5]。

5 多措并舉嚴(yán)格監(jiān)管，減少自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)

為切實保護自然保護區(qū)，美國、加拿大、澳大利亞等國采取多種手段盡量減少自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的數(shù)量，其結(jié)果是盡管未明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)退出，但也實現(xiàn)了大幅減少自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的目的。這些手段包括實行更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、清理無效礦業(yè)權(quán)、鼓勵和勸說礦業(yè)權(quán)人放棄礦業(yè)權(quán)或縮減礦業(yè)權(quán)面積、由環(huán)境公益機構(gòu)補償?shù)V業(yè)權(quán)人投資后放棄礦業(yè)權(quán)、置換他處礦業(yè)權(quán)、對自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)征收更高的權(quán)利金等。比如根據(jù)澳大利亞昆士蘭州提議作為國家公園和地區(qū)公園的地區(qū)勘查許可的更新政策，礦業(yè)權(quán)人可在任何時間自愿削減礦權(quán)地，包括放棄重疊區(qū)內(nèi)的礦權(quán)地。地?zé)岬V權(quán)人可在任何時候提出自動放棄在提議的保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)[6]。該法也鼓勵權(quán)利人主動同政府聯(lián)系，協(xié)商解決方案。如果能在變更前提出自動放棄礦業(yè)權(quán)，政府部門將考慮對由同一礦權(quán)人持有的該區(qū)域外類似礦業(yè)權(quán)一個放棄假期(relinquishment holiday)[6]。2014年，澳大利亞西澳州設(shè)立澳大利亞最大的國家公園金伯利國家公園，該公園所包括的米切爾地臺區(qū)涉及5億t鋁土礦儲量和14個采礦租約。2015年，力拓和美鋁主動放棄西澳大利亞州新礦山開發(fā)計劃，同時同意支付約75萬澳元用于復(fù)墾。力拓、美鋁出于樹立企業(yè)社會責(zé)任形象及項目經(jīng)濟情況本就不好的原因，主動放棄了礦業(yè)權(quán)。2014年，美國通過《北?？肆饔虮Ｗo法》，將從蒙大拿州撤出43萬英畝聯(lián)邦土地，永久禁止礦業(yè)活動和其他自然資源開發(fā)[7]。在美加合作進行北福克流域自然保護區(qū)建設(shè)中，加方探礦權(quán)人在獲得環(huán)境公益組織加拿大保護協(xié)會資助的勘查投入補償后放棄探礦權(quán)，而美方探礦權(quán)人也在議員的勸說下很快退出80%以上的探礦權(quán)[8]。美國公司之所以放棄，有自然保護因素，但更主要原因是美國此前法院裁決說明，如果不進行充分環(huán)境分析，這些租約難以持續(xù)，既然如此，還不如主動退出。而置換是用保護區(qū)外礦業(yè)權(quán)置換保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)，比如Crown Butte礦業(yè)公司放棄其在黃石公園礦業(yè)項目，政府置換一塊價值6 500萬美元的聯(lián)邦土地作為補償。正是采用各種手段，使保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)大幅減少，比如美國1990年規(guī)定30萬英畝國家森林土地不許新設(shè)礦業(yè)權(quán)時，有5 000多個有效礦業(yè)權(quán)，而目前只剩下少數(shù)礦業(yè)權(quán)。

6 自然保護區(qū)內(nèi)設(shè)礦產(chǎn)保護區(qū)以避免項目壓覆礦產(chǎn)資源

在已建自然保護區(qū)中劃定礦產(chǎn)保護區(qū)，保護礦產(chǎn)資源免遭貧化。如英國在保護區(qū)中還有礦產(chǎn)保護區(qū)，主要為免于受地表項目限制。國家規(guī)劃政策框架要求當(dāng)?shù)氐V產(chǎn)規(guī)劃機構(gòu)劃定礦產(chǎn)保護區(qū)并采取合適的政策。專門設(shè)立國家公園礦產(chǎn)規(guī)劃局，該局的工作并不是去判斷是否最終要進行采礦，而是要說明該區(qū)域存在重要礦產(chǎn)資源，進而確保在土地相關(guān)規(guī)劃中，礦產(chǎn)資源情況得以考慮。如其2010年采用了湖區(qū)國家公園核心戰(zhàn)略，政策CS30規(guī)定了政策原則是要保護國家公園內(nèi)的礦產(chǎn)資源。指出“我們將保護礦產(chǎn)資源，避免因其他形式的開發(fā)使礦產(chǎn)資源不必要地貧瘠化”，這些工作將會使用最佳可獲得的地質(zhì)和礦產(chǎn)資源信息，比如英國地質(zhì)調(diào)查局的礦產(chǎn)資源劃線數(shù)字化信息等。其劃定了對國家和當(dāng)?shù)鼐哂兄匾饬x的特殊礦產(chǎn)，包括砂礫、石灰石、火成巖和變質(zhì)巖、頁巖等。每年有監(jiān)控報告并監(jiān)督開發(fā)計劃實施效果[9]。英國在管理機構(gòu)的設(shè)置上多數(shù)公園局就是礦產(chǎn)規(guī)劃局。在礦產(chǎn)保護區(qū)進行某些非礦活動需要得到規(guī)劃許可，確保這種非礦活動不會減損礦產(chǎn)資源的整體價值。在所有土地利用和空間規(guī)劃決策中都將考慮這個問題。如此做的主要原因是，因礦業(yè)活動的位置是不可選擇的，只能在有礦的地方開采，因此礦產(chǎn)必須受到保護，避免非礦開發(fā)使其貧化。為確保礦產(chǎn)資源得到保護，英國規(guī)定了很多具體工作步驟，包括使用最佳可得信息、向礦產(chǎn)機構(gòu)和其他相關(guān)部門咨詢劃定礦產(chǎn)保護區(qū)；在政策圖件上劃定礦產(chǎn)保護區(qū)；采納明確的開發(fā)管理政策，說明需要如何處理礦產(chǎn)保護區(qū)的非礦開發(fā)建議，需采取何種行動申請建議，解決失去開采資源能力的風(fēng)險。

7 礦業(yè)權(quán)處置注意信賴?yán)姹Ｗo但仍存在大量此類訴訟

美國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家在自然保護區(qū)相關(guān)立法中均規(guī)定自然保護區(qū)設(shè)立前存在的礦業(yè)權(quán)繼續(xù)有效，而且在礦業(yè)權(quán)人滿足法定條件時予以續(xù)期和變更。比如澳大利亞《環(huán)境保護和生物多樣性保護法》規(guī)定，“對聯(lián)邦保護區(qū)的優(yōu)先使用權(quán)繼續(xù)有效”，在聯(lián)邦保護區(qū)設(shè)立前的土地或海床上的礦業(yè)權(quán)將繼續(xù)有效，而且在滿足“經(jīng)部長書面同意；并服從部長決定的任何條件”的情況下，可更新或延期。

由于資源開發(fā)和環(huán)境保護利益沖突明顯，因此無論政府如何決策都可能導(dǎo)致行政訴訟，涉及外商投資企業(yè)的情況下，還可能引發(fā)國際仲裁申請。從國外發(fā)生的訴訟看，主要涉及：一是對自然保護區(qū)創(chuàng)設(shè)和劃界的程序非法之訴；二是對政府取消礦業(yè)權(quán)之非法征收之訴；三是政府發(fā)布在某些自然保護區(qū)內(nèi)停發(fā)礦業(yè)權(quán)之任意行政之訴；四是礦業(yè)權(quán)人無法獲得林業(yè)等其他許可之變相征收之訴；五是自然保護區(qū)采礦導(dǎo)致的環(huán)保失職之訴等。各國正是在這些訴訟中不斷完善相關(guān)立法。

比如美內(nèi)政部暫停發(fā)放黃石公園附近新設(shè)礦業(yè)權(quán)就引發(fā)美勘查采礦協(xié)會、國家礦業(yè)協(xié)會、核能機構(gòu)、亞利桑那-猶他地方經(jīng)濟聯(lián)盟，Quaterra資源公司等企業(yè)對內(nèi)政部提起訴訟。這些案子最后被合并成一個案子Yount v.Salazar (933 F.Supp.2d 1215 (D.Ariz.2013))。其主要基于美國地質(zhì)調(diào)查局和土地管理局未準(zhǔn)確評估礦業(yè)權(quán)撤出區(qū)可采礦床的數(shù)量和規(guī)模，因此對其環(huán)境影響評價的分析基于有缺陷的假設(shè)；環(huán)境影響評價分析對鈾礦開采會引發(fā)大型環(huán)境影響缺乏結(jié)論性證據(jù)，反而發(fā)現(xiàn)影響可忽視或不能確定；根據(jù)原著民部落在保護區(qū)中宣布傳統(tǒng)文化財產(chǎn)或圣地的權(quán)利，聯(lián)邦政府違憲地將這些原住民部落的權(quán)利凌駕于所有其他宗教的權(quán)利之上。2014年9月30日，法院作出有利于內(nèi)政部的裁決后，原告又提起上訴。通常，國外的裁決不會直接決定是否撤銷礦業(yè)權(quán)或者撤銷礦業(yè)活動。比如在2016年愛達荷州保護聯(lián)盟對美國林務(wù)局因其批準(zhǔn)美國獨立礦業(yè)公司(AIMMCO)發(fā)放采礦許可(批準(zhǔn)采礦計劃)一案中，在該采礦計劃中，森林服務(wù)局允許其在3年中，每個夏季571次卡車出入荒野。該公司還將使用自卸卡車、推土機、鉆機等。原告指責(zé)其違反了《荒野法》(要求對國會指定的荒野采礦作業(yè)進行特殊保護)、《國家森林法》和《國家環(huán)境政策法》，希望法院裁決公司的采礦計劃無效，美國地區(qū)法院裁決森林管理局沒有滿足法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，需要進一步努力工作，以保護公眾權(quán)利和荒野價值。

因各國立法精細(xì)程度不同，自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)處置有關(guān)的裁決涉及行政自由裁量權(quán)和司法裁決之間的權(quán)力分配等復(fù)雜關(guān)系也不同。在這些訴訟和仲裁中，共同特點也是爭議的焦點主要集中在決策支撐的科學(xué)依據(jù)是否充分。具體包括比如某采礦是否對環(huán)境生態(tài)造成不可恢復(fù)的負(fù)面影響；要保護的自然保護區(qū)的生態(tài)價值是否大于礦業(yè)活動帶來的綜合價值等。

8 必要情況下進行征收但分情況補償

因自然保護區(qū)劃界定級已考慮礦業(yè)利益，以及國外自然保護區(qū)并不絕對禁止礦業(yè)活動，加之礦業(yè)權(quán)征收涉及動用公共財政，程序復(fù)雜且易導(dǎo)致糾紛等，所以因自然保護區(qū)設(shè)立而大范圍征收礦業(yè)權(quán)的做法易被認(rèn)為過于僵化、政策沒有針對性及無謂提升自然保護的成本等，所以并不多見。盡管如此，由于在嚴(yán)格的自然保護區(qū)嚴(yán)禁采礦，因此征收之事時有發(fā)生。美國、加拿大、澳大利亞、南非等通過司法裁決及立法規(guī)定自然保護區(qū)的主管部門或更高層次政府有權(quán)對自然保護區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進行征收，對征收補償有粗細(xì)不一的規(guī)定。

直觀上，礦業(yè)權(quán)征收補償決策面臨的主要是權(quán)衡公共利益與私人利益，但因私人利益過度侵害會導(dǎo)致公共利益損害，因此本質(zhì)上仍是兩項公共利益間的權(quán)衡。政府要在礦業(yè)權(quán)征收帶來的公共財政支出、自然保護價值以及未能充分補償對社會公平效率的損害所帶來的公共利益損失之間權(quán)衡。實際處理這些問題較復(fù)雜且爭議很大，涉及終止限制礦業(yè)權(quán)是征收還是管制；對礦業(yè)企業(yè)來說終止礦業(yè)權(quán)風(fēng)險屬于礦業(yè)高風(fēng)險題中之意還是為公共利益做出的犧牲進而應(yīng)由納稅人買單；探礦權(quán)是公共資源之行政合同還是受憲法保護的財產(chǎn)權(quán)；未發(fā)現(xiàn)的探礦權(quán)是否是財產(chǎn)權(quán)；征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是重置成本還是公平市價等。從目前掌握的資料看，未見千篇一律的標(biāo)準(zhǔn)，總的看，低級探礦權(quán)不受保護，比如美國規(guī)定未導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)的探礦權(quán)不屬于憲法保護的財產(chǎn)權(quán)，澳大利亞也有類似規(guī)定，但實際操作中，探礦權(quán)人多少能得到些補償。采礦權(quán)征收補償上，加拿大不列顛哥倫比亞省采用公平市場價值，而美國主要是尋求礦業(yè)權(quán)人私益與環(huán)境保護公益之間的平衡。

9 積極促進自然保護和采礦代表之間的對話和協(xié)調(diào)共贏

過去人們普遍認(rèn)為自然保護利益在劃定自然保護區(qū)時較隨意、程序上缺少咨詢且更新速度太慢，保護手段也過于僵化，認(rèn)為礦業(yè)界是破壞生態(tài)環(huán)境的壞典型。因自然保護與環(huán)境利益集團利益分化嚴(yán)重進而矛盾也很大，各自推動工作都很困難，導(dǎo)致兩敗俱傷。近年來兩種利益代表正在可持續(xù)發(fā)展的共識中從不同層次上增進對話與合作。

一是全球?qū)用嫔?，分別代表自然保護區(qū)利益和礦業(yè)利益的兩個最大的國際組織即國際自然保護聯(lián)盟與國際采礦金屬理事會從2003年開始就礦業(yè)與生物多樣性等議題展開正式合作，并于2014年底合作發(fā)布《生物多樣性績效評價》《國際采礦金屬理事會采礦和生物多樣性最佳實踐指南》等文件，兩者合作逐步深入；二是國家層面上，礦業(yè)部門越來越多和越來越深入地參與自然保護區(qū)劃界、政策制定過程；三是在科研界，隨著生態(tài)地質(zhì)學(xué)等學(xué)科的興起，地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)資源勘查為自然保護區(qū)研究提供支撐，也彌補了自然保護區(qū)調(diào)查經(jīng)費不足等問題；四是企業(yè)層面上，礦業(yè)企業(yè)資助自然保護區(qū)建設(shè)或通過定制性復(fù)墾協(xié)助創(chuàng)設(shè)自然保護區(qū)案例時有發(fā)生；五是金融機構(gòu)方面，如HSBC決定不給位于世界遺產(chǎn)地的能源項目提供金融支持。國際金融公司所制定的標(biāo)準(zhǔn)也使得在自然保護區(qū)進行開發(fā)的項目很難獲得貸款；六是廢棄礦山因其獨特地貌和地下數(shù)百米深的空穴、露天采礦后形成的鍋狀湖、留下的礦山設(shè)備設(shè)施等，已成為景觀、生物棲息、探險運動、游樂、教育科研等地點，為自然保護區(qū)增添了新的色彩。英國威爾士的雪墩國家公園就曾是廢棄礦山，因其特殊地貌而成為動植物棲息地以及地下探險點。

10 自然保護區(qū)內(nèi)處置礦業(yè)權(quán)考慮國家安全文化延續(xù)因素

國際上存在很多跨境自然保護區(qū)，因各國在這類區(qū)域中安全利益不同，因此在處置這類自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)問題時更多地著眼于國家安全利益。另外在原著民地區(qū)，則考慮哪一種選擇更利于文化的傳承。比如挪威和俄羅斯交界處的北極小鎮(zhèn)斯瓦爾巴，早在冷戰(zhàn)時期，蘇聯(lián)就擔(dān)心該地區(qū)被挪威或其北約盟國用作軍事基地，蘇聯(lián)外交部和該國在礦業(yè)城巴倫支堡的領(lǐng)事工作就是監(jiān)控形勢，報告任何可疑行動。冷戰(zhàn)結(jié)束后，俄羅斯在斯瓦爾巴的政策沒有改變，仍是讓斯瓦爾巴去軍事化。2001年，挪威公布《斯瓦爾巴環(huán)保法》，提出在該地區(qū)建立荒野保護區(qū)，所提議的科爾斯貝自然保護區(qū)內(nèi)有大量煤炭儲量，與俄羅斯特拉斯特阿克提庫格國有煤礦公司要新建的煤礦山恰好重疊。俄羅斯方面認(rèn)為挪威是希望通過自然保護區(qū)建設(shè)制止俄羅斯在該地區(qū)的存在，而俄羅斯之所以在該地區(qū)開采煤礦就是一種應(yīng)對手段[10]。另外，在智利等國家，因原著民地區(qū)缺乏就業(yè)機會，導(dǎo)致人口不斷流出，從而威脅到文化傳承，在這樣的自然保護區(qū)允許采礦，有利于為原著民提供工作機會，進而提升經(jīng)濟活力，促進文化傳承和發(fā)展，這種情況下，礦業(yè)活動就成為保存原著民文化的抓手。

以上分析表明，國外在處置自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)問題中，在堅守生物多樣性保護優(yōu)先的戰(zhàn)略方向的同時，要充分考慮礦業(yè)活動的特點及其所承載的公共利益，決策中綜合考慮社會、經(jīng)濟、文化、國家安全等多方面因素，程序上遵循公開透明及依法。

[1] Mexican conservation success threatened by wave of mining concessions[EB/OL].[2016-04-29].https:∥news.mongabay.com/2016/04/mexican-conservation-success-threa-tened-wave-mining-concessions.

[2] M.Miranada,P.Burris,J.F.Bincang,etc.Mining and Critical Ecosystems:Mapping the Risks,2003:17.

[3] Protection and conservation of biological diversity of protected areas from the negative impacts of mining and exploration,code WCC 2000 REC 2.82,Recommendation[R/OL].https:∥portals.iucn.org/library/resrec/search?field_resrec_all_codes_value=2.82&field_resrec_all_titles_value=&field_resrec_type_value=All&sort_by=title&sort_order=ASC.

[4] William M.B,Carr,Frank E.Batini.Exploration and mining in national parks and conservation reserves in Western Australia[J/OL].1993:511.http:∥www.asmr.us/Portals/0/Documents/Conference-Proceedings/1993/0505-Carr.pdf.

[5] Ministry of trade and industry.Exploration and mining in Finland’s protected areas,the Sami Homeland and the Reindeer Herding Area guide[R/OL].http:∥www.euromines.org/system/files/publications/finland.pdf.

[6] Department of Narural Resources and Mines.Operational policyrenewal of exploration permits in areas proposed for national parks and regional parks[R/OL].https:∥www.dnrm.qld.gov.au/?a=109113:policy_registry/operational-policy-exploration-permit-parks.pdf.

[7] We’ve helped stop the threat of mining in the pristine North Fork[R/OL].https:∥www.nature.org/ourinitiatives/regions/northamerica/unitedstates/montana/north-fork-now.xml.

[8] Scott McMillion.How?cMillion.Howonure.Saved?Montana,British Columbia,Canada,and the United States work out a remarkable deal that protects the pristine North Fork of the Flathead region[R/OL].http:∥fwp.mt.gov/mtoutdoors/HTML/articles/2012/flathead.htm#.WXx9VoSGOUk.

[9] Guidance on the planning for mineral extraction in plan making and the application process[R/OL].[2014-10-17].https:∥www.gov.uk/guidance/minerals.

[10] G.Hoogensen,DR.Bazely,M.Goloviznina,et al.Environmental and Human Security in the Arctic[R].2014.