粵港澳大灣區(qū)治理與合作模式探索

劉璟

[摘要]粵港澳大灣區(qū)治理與合作已進(jìn)入關(guān)鍵期，本文從合作內(nèi)容、動因分析、差異化機(jī)制分析出發(fā)，以“互融共興”為理論核心，從合作前提、聯(lián)動機(jī)理、執(zhí)行機(jī)理以及監(jiān)督、評估、反饋四個方面，構(gòu)建了一個初步的分析范式。建議構(gòu)建以協(xié)調(diào)委員會為主的協(xié)調(diào)管理體制，從法律、市場、政府和社會四個方面創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制，以結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制、契約式和互動式三種方式配套相關(guān)政策。

[關(guān)鍵詞]粵港澳大灣區(qū)范式構(gòu)建 互融共興“128公路”

[中圖分類號] F127[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2017）05-0096-04

一、引言

粵港澳大灣區(qū)已提升至國家戰(zhàn)略，這一區(qū)域合作的戰(zhàn)略地位、內(nèi)涵不同于歐盟一體化、“一帶一路”區(qū)域合作和國內(nèi)各地區(qū)、各城市間一體化，需要有自己的特色。相對于歐盟一體化和“一帶一路”而言，粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域合作是跨境，而非跨國；相對于泛珠三角等區(qū)域合作而言，粵港澳大灣區(qū)是跨境間的城市聯(lián)動，而非跨省域的區(qū)域合作；相對于長三角和珠三角等區(qū)域合作而言，粵港澳大灣區(qū)是跨境；相對于廣佛肇、深莞惠等區(qū)域合作而言，粵港澳大灣區(qū)有著國家級戰(zhàn)略地位和合作內(nèi)容。在國家大力倡導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)，以及國際大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的大背景下，粵港澳大灣區(qū)多區(qū)域經(jīng)濟(jì)跨境聯(lián)動機(jī)制的突破，顯得十分迫切。

一、粵港澳大灣區(qū)

合作發(fā)展機(jī)理分析范式構(gòu)建

跨境合作，不同于國內(nèi)、省內(nèi)的地區(qū)間的一體化合作。歷史、文化、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法系體系、社會等諸多的差異性，使得跨境合作的進(jìn)程十分艱難?；浉郯拇鬄硡^(qū)是同一主權(quán)下的跨境合作，這對現(xiàn)行地區(qū)間合作發(fā)展的體制機(jī)制研究引入了新的變量。

大量的研究以及跨境合作的實踐表明，跨境合作內(nèi)容包括要素自由流動（人才、資金、技術(shù)等）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化交流、各地方政府之間的政策協(xié)調(diào)等具體事項。需要一個統(tǒng)一的分析范式來提煉和總結(jié)，以便在戰(zhàn)略抉擇、策略分析等方面把握好基本方向，指引粵港澳大灣區(qū)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的具體建設(shè)內(nèi)容。

粵港澳大灣區(qū)深度合作的初步理論分析范式，其理論核心為：粵港澳大灣區(qū)城市群的互聯(lián)互通，包括軟硬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；利益共享、共同繁榮與繁榮再造，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)整體福利最大化。圍繞這一理論核心，我們從合作前提、合作發(fā)展機(jī)理和執(zhí)行三個方面建議的理論分析范式是：

合作前提包括“一國兩制”、CEPA、法律法規(guī)和地區(qū)間的相互尊重，以差異性為前提，以合作為主旋律，在國家層面制定的大框架下，謀求合作；

合作發(fā)展機(jī)理，包括以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通為主要內(nèi)容的互通機(jī)制，以政策協(xié)調(diào)（地方政府間合作機(jī)制）為主要內(nèi)容的協(xié)調(diào)機(jī)制，以充分競爭與商品、生產(chǎn)要素自由流動為目標(biāo)的市場競爭機(jī)制，以人員互通為主要內(nèi)容的創(chuàng)造機(jī)制和以社會參與與監(jiān)督為主要內(nèi)容的社會機(jī)制；

合作執(zhí)行機(jī)理，包括協(xié)調(diào)體制建設(shè)、政府間合作機(jī)制（跨境行政合作）、利益均沾的分配機(jī)制、同根同源的文化動力機(jī)制和發(fā)達(dá)地區(qū)的責(zé)任、道義和擔(dān)當(dāng)；反饋模式，即評估、反饋與社會監(jiān)督，對合作的內(nèi)容、方式、過程、結(jié)果進(jìn)行反饋和監(jiān)督，以不斷完善相關(guān)的合作事項，讓人民感同身受。

三、粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)跨境合作進(jìn)展與策略分析

（一）粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)跨境合作進(jìn)展

1.“9+2”的經(jīng)濟(jì)合作基礎(chǔ)

以大灣區(qū)各市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、港口及機(jī)場運(yùn)輸、人才儲備等大都市發(fā)展的各項指標(biāo)來分析。2016年，粵港澳大灣區(qū)的GDP總合為92181.6億元，以不到全國l%的土地面積和5%的人口，創(chuàng)造了中國12.4%的GDP。從服務(wù)業(yè)占比數(shù)據(jù)來看，目前粵港澳大灣區(qū)已形成以香港、澳門、廣州、深圳為核心的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)核心區(qū)，以珠海、東莞、佛山為核心的工業(yè)核心區(qū)，以江門、中山、惠州和肇慶為核心的次一級工業(yè)圈的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。這一產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局勢必影響未來大灣區(qū)城市群的功能定位及布局。從反映各地區(qū)零售市場變動總量的指標(biāo)來看，粵港澳大灣區(qū)城市群的消費(fèi)零售十分繁榮，經(jīng)濟(jì)景氣程度較高，特別是廣州、深圳、香港、佛山等市。只有市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和不斷趨向成熟，才能反映出粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的繁榮，這也體現(xiàn)了大灣區(qū)市場競爭和要素流動為代表的市場機(jī)理。

從港口及機(jī)場運(yùn)輸情況來看，香港、澳門、廣州、深圳和珠海具有十分可觀的規(guī)模，珠三角其他城市也在港口運(yùn)輸方面顯現(xiàn)出一定的勢頭?；浉郯拇鬄硡^(qū)優(yōu)質(zhì)的海港、空港資源是其合作的基礎(chǔ)，未來發(fā)展前景折射出粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)，將會是以海港、空港為支撐的合作基礎(chǔ)，這也體現(xiàn)出了分析范式中的互通機(jī)理。

從人口與人才儲備來看，粵港澳大灣區(qū)的集聚著超過6064.1萬人口，2016年，在校大學(xué)生數(shù)量高達(dá)351.6萬人。人口集聚力特別是人才在育度是十分高的。這一人口和人才的基本數(shù)據(jù)反映了大灣區(qū)跨境合作的創(chuàng)新機(jī)理。

粵港澳大灣區(qū)是產(chǎn)業(yè)合作、資源配置、科技合作、集聚、外向和開放的大型區(qū)域合作體系，其體量接近東京灣區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群建設(shè)的主要內(nèi)容之一就是產(chǎn)業(yè)合作，利用香港和澳門在金融、科技創(chuàng)新、旅游以及人才等方面的高端優(yōu)質(zhì)資源，與珠三角地區(qū)，重點(diǎn)與廣州、深圳、東莞、珠海、中山等沿灣城市合作。以深莞惠目前的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，可以在金融、物流貿(mào)易、科技創(chuàng)新和旅游等產(chǎn)業(yè)深化合作。另外，任何一種區(qū)域間合作均需要一種協(xié)調(diào)的機(jī)制，粵港澳大灣區(qū)地區(qū)間合作也不例外。

2.存在的主要問題

一是港澳特別行政區(qū)和珠三角各市政府內(nèi)部的一些思維慣性問題。港澳經(jīng)濟(jì)由于長期在不同政治制度和不同管理體制下運(yùn)行，市場化程度比較高，在社會觀念、意識形態(tài)、文化融合等方面存在諸多不同意見。

二是司法體制不對接。香港用的是英國法律體系，澳門用是葡萄牙法律體系，與內(nèi)地現(xiàn)行的法律體系差異很大，在合作時出現(xiàn)的跨境問題比較難以確定用何種法律進(jìn)行仲裁。

三是重點(diǎn)合作領(lǐng)域也面臨著具體障礙，教育、科技、文化、資質(zhì)認(rèn)證評估標(biāo)準(zhǔn)、稅收等方面存較大差別，一些重點(diǎn)合作領(lǐng)域涉及具體問題時，不能互認(rèn)，對合作項目的實施戰(zhàn)略、步驟、程序、效率等均存在具體困難。endprint

四是CEPA先行先試中的“大門小門”問題較突出。在國家層面，已多次升級CEPA的各項合作協(xié)議，不斷完善更為緊密的合作框架，但涉及具體部門、操作機(jī)制等問題時，往往因各方利益訴求不一致，包括商品、資本、人才、技術(shù)、企業(yè)等自由流動方面，還不能真正落實，開放程度仍較低，投資等準(zhǔn)入門檻仍偏高，限制多。

（二）經(jīng)濟(jì)跨境合作的實現(xiàn)機(jī)理與路徑選擇

1.堅持“互利共興”思維

在“求通”思維的基礎(chǔ)上，要堅持“互利共興”思維，即“繁榮共造”，對于港澳來講應(yīng)為“繁榮再造”，以合作促繁榮。這一思維本質(zhì)是互利互贏，其核心是互聯(lián)、互通、互信與共興，是謀求整體福利最大化。這一思維將提升“互聯(lián)互通”，實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)更為緊密的經(jīng)濟(jì)合作，并以此為解決合作問題的出發(fā)點(diǎn)和戰(zhàn)略選擇。

2.謀求互聯(lián)互通的實體建設(shè)合作新格局

可以借鑒硅谷發(fā)展經(jīng)驗，打造一條“中國版的128號公路科技創(chuàng)新走廊”，串聯(lián)起沿途的各個科技創(chuàng)新中心與產(chǎn)業(yè)園。在這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體上踐行與港澳服務(wù)業(yè)等方面的合作，并支撐整個珠三角制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級與服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，從重點(diǎn)地區(qū)突破粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作，進(jìn)而擴(kuò)散與輻射周邊地區(qū)。這一走廊方便港澳及廣州與深圳4個核心城市高端要素的流動，優(yōu)勢互補(bǔ)，將大大降低高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的集聚與運(yùn)營成本，構(gòu)建一流、相對方便快捷的發(fā)展環(huán)境，為謀求粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展格局鋪路搭橋，成為打開大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的試驗田。

3.協(xié)調(diào)管理體制建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新與政策配套

粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步合作發(fā)展，需要有體制機(jī)制上的突破創(chuàng)新，即在現(xiàn)有行政區(qū)劃不變的前提下，大膽打破行政區(qū)劃的掣肘，真正實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)城市群在經(jīng)濟(jì)各個領(lǐng)域的合作更為緊密。

其一，設(shè)立粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)委員會這一實體協(xié)調(diào)管理體制。構(gòu)建由中央有關(guān)部門、香港和澳門特別行政區(qū)、廣東省政府相關(guān)部門以及珠三角各市一級的政府部門組成的協(xié)調(diào)委員會。委員會秘書長由中央一定級別的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，委員由香港、澳門特別行政區(qū)分管的行政長官以及廣東省政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。以定期聯(lián)席會的形式，對重大合作事項進(jìn)行磋商與決策。在協(xié)調(diào)委員會之下，設(shè)立常駐協(xié)調(diào)辦事的實體機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)由香港、澳門特別行政區(qū)相關(guān)部門以及珠三角地方一級的政府分管合作事項的主要領(lǐng)導(dǎo)共同組成。該實體協(xié)調(diào)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實由協(xié)調(diào)委員會通過聯(lián)席會議決策制定的戰(zhàn)略、合作項目等具體合作內(nèi)容。并定期組織包括外商投資企業(yè)、本地民營企業(yè)等代表參加的社會民意調(diào)查咨詢會，了解具體合作項目在推進(jìn)過程中存在的問題和有待協(xié)調(diào)的事項，報請協(xié)調(diào)委員會審議。

其二，從法律、市場、政府和社會4個方面創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)制。構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)的通行法律體系，分類別加強(qiáng)法律體制對接，逐項逐條規(guī)范法律法規(guī)，讓任何涉及法律問題的事項均有法可依，違法必究，不能留有法律的死角和空子；強(qiáng)調(diào)以市場運(yùn)作為主導(dǎo)，實現(xiàn)項目對接，加大競爭政策的設(shè)計，加強(qiáng)與港澳競爭政策執(zhí)法系統(tǒng)的聯(lián)系與對接，從各項標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，通過與港澳對接國際化，形成規(guī)范的、高度成熟的市場體系；既要有不定期的協(xié)商機(jī)制，還要有定期的管理協(xié)調(diào)機(jī)制、反饋機(jī)制、評估機(jī)制和激勵機(jī)制；加大人員對政策制定等重大事項的參與和社會監(jiān)督的程度。

其三，聯(lián)合配套出臺相關(guān)的經(jīng)濟(jì)合作政策，包括以法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃、丁作制度等強(qiáng)制性為主的結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制政策，以稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼、政府采購、財政投入等契約式為主的契約式政策和以政府間交流、公益宣傳、信息互能為主的互動式政策。合作法律、規(guī)劃等結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制性政策往往是契約式政策的前提，而政府間交流、信息對接等互動式政策又往往為結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制政策的制定造勢。endprint