傅國云，胡衛(wèi)麗，張劍鋒

（浙江省人民檢察院，浙江 杭州 321000）

十八屆六中全會確立了我國監(jiān)察體制改革的總方針，全國人大常委會于2016年12月25日審議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，整合反腐資源，集中、權(quán)威、高效的監(jiān)察體制開始試水。隨著監(jiān)察體制改革推行，監(jiān)察委員會整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗、職務(wù)犯罪偵查等職權(quán)，統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)。然而民事行政檢察工作將面臨諸多問題，自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸后，對審判人員①本文所稱審判人員，包括了執(zhí)行人員。違法行為監(jiān)督是否還繼續(xù)？民事行政訴訟監(jiān)督案件辦理、審判人員違法行為監(jiān)督如何與監(jiān)察委員會銜接？行政執(zhí)法檢察監(jiān)督失去反瀆部門查辦瀆職其效果將會如何？同時，在國家機構(gòu)體系中，增加對審判權(quán)、行政權(quán)外部強大的監(jiān)察監(jiān)督，客觀上又助推民事行政檢察監(jiān)督。如當前一些地方法院對審判人員違法行為監(jiān)督不支持、不配合，包括規(guī)避監(jiān)督、避重就輕，甚至對抗監(jiān)督等，對法官違法行為千方百計袒護，對此可借助監(jiān)察監(jiān)督，提升民事行政檢察的剛性。總之，面對制度變遷與轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實需要，檢察機關(guān)要根據(jù)職權(quán)配置，明確檢察權(quán)、監(jiān)察權(quán)的邊界，整合資源、發(fā)揮優(yōu)勢，科學構(gòu)建民事行政檢察與監(jiān)察監(jiān)督銜接機制。

一、權(quán)力特性

（一）檢察權(quán)（民事行政檢察權(quán)）

法律監(jiān)督是我國檢察權(quán)最鮮明的特征，而且始終以公權(quán)力監(jiān)督為本位。在刑事訴訟方面，有刑事偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督等；在民事行政檢察方面，有民事行政審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、行政違法行為監(jiān)督等。特別是行政審判監(jiān)督還包括多重監(jiān)督：直接監(jiān)督錯誤行政判決、裁定；間接監(jiān)督糾正行政違法或不當；通過檢察建議糾正其他嚴重行政違法；行政人員涉嫌職務(wù)犯罪的，移送監(jiān)察委員會處理；行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件違法的，提請制定機關(guān)或同級人大常委會處理。作為檢察權(quán)下位概念的民事行政檢察權(quán)的法律監(jiān)督屬性更為鮮明，監(jiān)督地位超脫，而且具有一定的權(quán)利救濟性。它集中體現(xiàn)在：

1.超然性。根據(jù)憲法對檢察權(quán)的定位，民事行政檢察具有鮮明的監(jiān)督屬性，它與刑事檢察相比更具有超然性。如刑事抗訴的啟動與檢察機關(guān)原指控直接相關(guān)，即因檢方的原“訴請”（指控）未被法院完全采納或被法院否定，包括檢方認為法院定性量刑不當，按照法定程序抗訴。所以，檢察機關(guān)與原指控具有直接利害關(guān)系，刑事抗訴監(jiān)督不具有超然性。而民事行政抗訴中原“訴請”基于當事人私益之爭，與檢察機關(guān)無任何利害關(guān)系，監(jiān)督不代表任何一方當事人利益，盡管通過抗訴再審結(jié)果可能有利于一方的訴請，但其主觀目的是監(jiān)督民事行政審判權(quán)，監(jiān)督具有中立性。[1]民事行政檢察權(quán)的運行應(yīng)當以公權(quán)力監(jiān)督為本位，即始終以民事行政審判權(quán)、行政權(quán)監(jiān)督為重點。特別是行政訴訟監(jiān)督體現(xiàn)對行政審判權(quán)、行政權(quán)的雙重監(jiān)督作用。①檢察機關(guān)通過抗訴、再審檢察建議，糾正法院錯誤裁判，排除行政對司法的干預(yù)，維護司法公正；同時，依法糾正行政機關(guān)的違法行為，促進依法行政。行政執(zhí)法檢察監(jiān)督奉行公共利益保護優(yōu)先原則，如檢察機關(guān)監(jiān)督糾正行政違法，保護國有資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境資源等，其作為公共利益代表，所保護的利益與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，所以，監(jiān)督地位十分超脫，可謂是純正的監(jiān)督。

2.程序性。民事行政檢察既不直接配置權(quán)利、義務(wù)，又不對案件作終端處分[2]。其所作決定對當事人、利害關(guān)系人不產(chǎn)生直接影響。民事行政訴訟監(jiān)督針對法院生效裁判及其執(zhí)行中的錯誤提出異議，行政執(zhí)法檢察監(jiān)督針對行政違法行為提出異議，法院、行政機關(guān)應(yīng)當在程序上接受，并按照抗訴、檢察建議的內(nèi)容予以審查并回復(fù)處理結(jié)果，但監(jiān)督不直接發(fā)生實體上的效力。民事行政抗訴對象是具有既判力的判決、裁定，行政執(zhí)法監(jiān)督檢察建議的對象是具有公定力的行政行為，只有經(jīng)過法定糾錯程序，異議被法院、行政機關(guān)采納，才能產(chǎn)生實體監(jiān)督效果。因此，民事行政檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)不同，它沒有實體上的處分權(quán)，所做的決定并無終局性，屬于程序性權(quán)力，包括對行政違法、錯誤裁判提出的異議及啟動糾錯機制。

3.救濟性。在民事行政訴訟中，法院一審、二審、再審之后，當事人仍然認為原審裁判錯誤，案件不涉及國家利益、社會公共利益，審判程序合法，仍有權(quán)申請檢察監(jiān)督，如果實體裁判確有錯誤，檢察機關(guān)應(yīng)當以抗訴或檢察建議的方式啟動再審。許多抗訴案件往往經(jīng)過四個審級，充分體現(xiàn)對當事人私權(quán)利的救濟。同樣，檢察機關(guān)提起民事、行政公益訴訟是對國家利益、公共利益的公力救濟，其中行政公益訴訟需通過監(jiān)督糾正行政違法，來實現(xiàn)對國家利益、公共利益救濟的目的。顯然，民事行政檢察具有相當?shù)臋?quán)利救濟屬性。

（二）監(jiān)察權(quán)

從監(jiān)察體制改革試點情況看②京浙晉三地2017年初均已完成省級監(jiān)察委員會的組建和掛牌工作，國家監(jiān)察組織架構(gòu)的頂層設(shè)計逐步推開。，監(jiān)察權(quán)整合了行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗、檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查等職能，成為人民代表大會制度下與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)并行的國家權(quán)力。監(jiān)察權(quán)具有鮮明的國家監(jiān)察監(jiān)督屬性，以對公職人員違法違紀監(jiān)督為主線，監(jiān)督糾舉文武百官，形成對公職人員監(jiān)督的全面覆蓋。它借鑒我國傳統(tǒng)監(jiān)察制度“典正法度、肅整綱紀、巡察百僚”因子，融入現(xiàn)代法治反腐的理念和思維。

1.反腐性。就國家法治監(jiān)督體系而言，政府內(nèi)部有行政監(jiān)察和審計監(jiān)督，政府外部有人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督形式，檢察機關(guān)有專門的反貪、反瀆、預(yù)防等職能，但這些反腐敗資源過于分散，其作用發(fā)揮受限。如政府內(nèi)部監(jiān)督限于一般違法違紀監(jiān)督，無權(quán)查處職務(wù)犯罪案件；檢察機關(guān)負責職務(wù)犯罪案件偵查等，但無暇顧及一般違法違紀行為監(jiān)督，實踐中出現(xiàn)一般違法違紀調(diào)查處理與職務(wù)犯罪案件查處“兩張皮”現(xiàn)象。監(jiān)察權(quán)創(chuàng)設(shè)的立足點是強化法治反腐，即建立統(tǒng)一反腐敗體系，實現(xiàn)對公職人員監(jiān)督的全面覆蓋，是國家反腐機制的改革與優(yōu)化，以應(yīng)對國家反腐新形勢、新任務(wù)、新要求?，F(xiàn)行行政監(jiān)察是行政機關(guān)自律性監(jiān)督，即“同體監(jiān)督”，其監(jiān)督范圍較窄，監(jiān)督職能有限，不能涵蓋其他公職人員。而且行政監(jiān)察對所屬的地方政府依賴性較強，難以堅持依法獨立行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督制約手段不夠有力。③我國行政監(jiān)察部門直接或間接受制于監(jiān)督客體，即受制于各級地方政府，監(jiān)察機構(gòu)主要領(lǐng)導人由本級政府任命，其他監(jiān)察人員也不同程度受到本級地方政府的影響。因此，我國行政監(jiān)察難以避免部門利益或者地方保護主義的影響，常常因獨立性不夠而使監(jiān)督流于形式。從機構(gòu)設(shè)置看，行政監(jiān)察須接受本級人民政府和上級監(jiān)察機關(guān)的雙重領(lǐng)導。①《行政監(jiān)察法》第7條：縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關(guān)負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責并報告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導為主。第29條第一款第三項：監(jiān)察機關(guān)按照下列程序進行檢查：（三）向本級人民政府或者上級監(jiān)察機關(guān)提出檢查情況報告。第30條第二款：重要、復(fù)雜案件的立案，應(yīng)當報本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)備案。第34條：監(jiān)察機關(guān)作出的重要監(jiān)察決定和提出的重要監(jiān)察建議，應(yīng)當報經(jīng)本級人民政府和上一級監(jiān)察機關(guān)同意。顯然，行政監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置不利于其依法獨立反腐。為科學配置反腐機構(gòu)職能，將隸屬于各級政府的行政監(jiān)察權(quán)、檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)剝離出來，構(gòu)建強大的反腐敗體系，對人大、政府、政協(xié)等在內(nèi)的工作人員實施監(jiān)察監(jiān)督，因此，監(jiān)察權(quán)的出發(fā)點和立足點就是反腐。

2.融合性。新整合的監(jiān)察權(quán)是對公職人員遵守黨紀國法的全面監(jiān)察。按照試點方案，監(jiān)察權(quán)不再是傳統(tǒng)意義上的行政監(jiān)察權(quán)，而是與行政權(quán)、司法權(quán)平行的獨立國家權(quán)力，與紀委合署辦公。執(zhí)政黨的紀委與國家監(jiān)察機構(gòu)合署，履行紀檢、監(jiān)察兩項職能，其在組織架構(gòu)、人員任免等方面與紀委高度融合。紀律檢查屬于黨內(nèi)監(jiān)督，而監(jiān)察權(quán)屬于國家監(jiān)督，可謂“糾察百僚，肅整風紀”，實現(xiàn)黨紀和國法全面覆蓋，紀律檢查與監(jiān)察監(jiān)督全面銜接，實現(xiàn)全面依法治國與全面從嚴治黨的有機統(tǒng)一。從目前監(jiān)察體制改革試點情況看，監(jiān)察委員會的職權(quán)配置融合了一般違法違紀監(jiān)督與涉嫌職務(wù)犯罪調(diào)查監(jiān)督兩種職能，內(nèi)部分工負責，分別由不同的內(nèi)設(shè)機構(gòu)辦理。②浙江省監(jiān)察委員會下設(shè)諸多處室，一些部門負責日常監(jiān)督，另一些部門負責紀律處分，監(jiān)督與審查相分離。

3.處分性。從權(quán)力內(nèi)容看，監(jiān)察主要包括調(diào)查、監(jiān)督和處置。監(jiān)察權(quán)通過調(diào)查監(jiān)察公職人員依法履職、秉公用權(quán)等情況，調(diào)查涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為，追究相關(guān)人員的一般違法違紀、司法責任及管理責任等，除涉嫌犯罪需要追究刑事責任以外，均可作出相應(yīng)實體處分決定，而且具有終局性。如監(jiān)察委員會對法官違法違紀行為作出警告、記過、降級、撤職、開除等處分?？梢?，監(jiān)察權(quán)具有較強的處分性。

二、權(quán)力界分

檢察權(quán)（民事行政檢察權(quán)）與監(jiān)察權(quán)同屬國家法治監(jiān)督體系重要組成部分，均從不同層面和范圍對行政權(quán)、審判權(quán)進行外部監(jiān)督，法律賦予其相應(yīng)的監(jiān)督方式和措施。民事行政檢察與監(jiān)察同屬公權(quán)力監(jiān)督，民事行政檢察主要對民事行政審判權(quán)、行政權(quán)實施監(jiān)督，特別是2012年修改后的民事訴訟法規(guī)定，對審判人員違法行為的監(jiān)督，只要涉及法官以審判權(quán)謀私、枉法裁判（執(zhí)行），包括權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易、權(quán)色交易、濫用職權(quán)、枉法裁判等，包括受理、立案、一審、二審、再審、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)都有權(quán)監(jiān)督。此外，檢察機關(guān)對涉及國家利益、公共利益的行政違法行為監(jiān)督也體現(xiàn)了民事行政檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督屬性。[3]以公權(quán)力監(jiān)督為本位，決定了民事行政檢察始終將民事行政審判權(quán)和行政權(quán)的異化作為監(jiān)督重心。

監(jiān)察監(jiān)督的對象是公職人員，監(jiān)察權(quán)權(quán)源、目的均體現(xiàn)以公權(quán)力監(jiān)察為主旨，以懲治與預(yù)防腐敗為主線。其中在對“人”的監(jiān)督方面，監(jiān)察監(jiān)督與民事行政檢察監(jiān)督存在交叉，如對司法不公背后的法官腐敗的調(diào)查監(jiān)督均為各自的職責所在。當然，民事行政檢察主要根據(jù)當事人的申請（控告檢舉），通過審查法院民事行政案件裁判、執(zhí)行等，發(fā)現(xiàn)審判人員違法行為，對人監(jiān)督與對事監(jiān)督同步。監(jiān)察委員會對法官違法監(jiān)督及涉嫌職務(wù)犯罪查處全面覆蓋?；诜ㄔ阂婪í毩⑿惺箤徟袡?quán)，法官依法擁有相應(yīng)的裁量權(quán)，故監(jiān)察委員會主要對“人”（審判人員）監(jiān)督，一般不單獨監(jiān)督民事行政實體裁判（執(zhí)行），尤其對案件裁判結(jié)論不作評價。總之，兩種監(jiān)督的側(cè)重不同。

（一）監(jiān)督對象

監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察對象具有廣泛性，以對人監(jiān)督為主，③具體包括以下人員：中國共產(chǎn)黨各級機關(guān)工作人員、各級人民政府工作人員、各級司法機關(guān)工作人員、各級政協(xié)機關(guān)工作人員、民主黨派各級機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)組織內(nèi)行使國家公權(quán)力的國家工作人員、科教文衛(wèi)等事業(yè)單位的工作人員、國有企業(yè)管理人員等。即對公權(quán)力行使者的違法違紀行為實行監(jiān)察處置，同時附帶對事監(jiān)督，通過對公職人員監(jiān)督實現(xiàn)對公權(quán)力主體的監(jiān)督。民事行政檢察權(quán)以對事監(jiān)督為主，對人監(jiān)督為輔，主要體現(xiàn)在對民事行政審判（執(zhí)行）活動和行政行為的檢察監(jiān)督。如行政執(zhí)法檢察監(jiān)督對象主要是行政主體的違法行為，不單純對人（行政人員）監(jiān)督，即檢察機關(guān)在行政執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)行政人員違法違紀的，既可以直接調(diào)查核實，并提出處理建議，也可以將案件移交監(jiān)察委員會處理。顯然，民事行政檢察與監(jiān)察在對人監(jiān)督方面存在一定的交叉。因此，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)和查辦審判人員（行政人員）違法違紀的，應(yīng)當加強與監(jiān)察委員會的溝通，建立審判人員（行政人員）職務(wù)犯罪線索移送等相關(guān)協(xié)作機制，監(jiān)督審判人員（行政人員）違法行為有阻力的，可以將線索移送監(jiān)察委員會調(diào)查處理。對監(jiān)察委員會偵查審判人員（行政人員）職務(wù)犯罪案件涉及的法律適用疑難復(fù)雜問題，發(fā)揮民事行政檢察人員優(yōu)勢，幫助甄別罪與非罪、此罪與彼罪的界限，做到優(yōu)勢互補，形成監(jiān)督合力。

（二）監(jiān)督方式

民事行政檢察監(jiān)督主要有抗訴、檢察建議及公益訴訟（全國人大授權(quán)）等。行政執(zhí)法監(jiān)督中的檢察建議、公益訴訟以維護國家利益、公共利益為邊界，原則上不涉及私權(quán)救濟，重點監(jiān)督行政不作為、亂作為。如發(fā)現(xiàn)行政違法情形，經(jīng)調(diào)查核實，向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其履行職責；如果行政機關(guān)拒不履行職責或?qū)z察建議不予回復(fù)的，檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，由法院判令其履行職責。而監(jiān)察監(jiān)督主要通過訴訟外的方式進行，包括對公職人員警告、記過、降級、撤職、開除等監(jiān)督處置，經(jīng)調(diào)查認為構(gòu)成犯罪的，移送檢察機關(guān)審查起訴。民事行政檢察監(jiān)督以事后監(jiān)督為原則，一般不介入正常的審判活動和行政管理，保持監(jiān)督的謙抑性。監(jiān)察權(quán)運作包括事前、事中、事后監(jiān)督，而且監(jiān)察處置具有強制性和執(zhí)行力，恰恰可以彌補民事行政檢察程序性監(jiān)督的不足。

（三）監(jiān)督措施

民事行政檢察的重要措施是行使調(diào)查核實權(quán)。按照修改后民事訴訟法有關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)辦理民事行政案件可采取調(diào)查核實措施。①《中華人民共和國民事訴訟法》第210條規(guī)定，人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第65-73條、《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第13條均對此做了具體規(guī)定。人民檢察院民事、行政訴訟監(jiān)督規(guī)則相繼對調(diào)查核實權(quán)的具體適用予以明確，包括查詢、調(diào)取、復(fù)制證據(jù)材料；詢問；咨詢；委托鑒定、評估、審計；勘驗。同時，明確禁止采取限制人身自由和查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。可見民事行政檢察調(diào)查權(quán)具有非強制性。從監(jiān)察體制改革試點工作決定看，監(jiān)察調(diào)查權(quán)包括對違法違紀一般調(diào)查和涉嫌職務(wù)犯罪特殊調(diào)查，以及限制人身自由、財產(chǎn)權(quán)等強制措施。如監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施，一定程度上具有職務(wù)犯罪偵查權(quán)屬性。

（四）監(jiān)督效力

民事行政檢察權(quán)屬于程序性權(quán)力，沒有實體處分權(quán)，所做決定并無終局性，它通過程序性制約監(jiān)督來實現(xiàn)對實體的監(jiān)督。而監(jiān)察權(quán)對公職人員監(jiān)督處置具有程序性和實體性，其中對涉嫌職務(wù)犯罪的監(jiān)察屬程序性權(quán)力，在起訴意見書中對定罪量刑有建議權(quán)，但對刑事責任無終局性判斷權(quán)和裁量權(quán)。監(jiān)察委員會對公職人員的一般違法違紀行為給予處分就屬于實體性監(jiān)督。在監(jiān)督效力上，民事行政檢察以公權(quán)力監(jiān)督為主導，但常常以私權(quán)利救濟為主線（大多依當事人申請啟動監(jiān)督程序），尤其是在民事行政審判監(jiān)督過程中，私權(quán)救濟如影隨形。

三、機制銜接

監(jiān)察重在對“人”，民事行政檢察重在對“事”。對“事”的監(jiān)督糾正和對“人”的查處本是一個問題的兩個方面，兩者相互補充、相互協(xié)作、相得益彰。

（一）訴訟監(jiān)督銜接

1.受案協(xié)調(diào)。民事行政檢察監(jiān)督對象是民事行政訴訟，包括生效判決、裁定、調(diào)解書，審判程序中審判人員的違法行為以及執(zhí)行活動。監(jiān)察委員會監(jiān)督對象是審判人員，通過履行監(jiān)察職權(quán)，追究審判人員違法的責任，包括一般違紀責任、司法責任、刑事責任、監(jiān)督管理責任②一般違紀責任如違反職業(yè)道德準則和紀律規(guī)定，接受案件當事人及相關(guān)人員的請客送禮、與律師進行不正當交往等違紀違法行為，尚未構(gòu)成犯罪時，承擔黨政紀處分責任。司法責任即違法審判責任，審判人員在審判工作中，故意違反法律法規(guī)的，或者因重大過失導致裁判錯誤并造成嚴重后果，依法承擔的責任。刑事責任主要是構(gòu)成貪污受賄、徇私枉法、枉法裁判等職務(wù)犯罪。監(jiān)督管理責任是負有監(jiān)督管理職責的人員等因故意或者重大過失，怠于行使或者不當行使審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)導致裁判錯誤并造成嚴重后果的，依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當承擔的責任。參見《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》（法發(fā)〔2015〕13號）第25、27條。。監(jiān)察委員會和檢察機關(guān)民事行政檢察部門應(yīng)各司其職。監(jiān)察委員會針對民事行政訴訟的控告、舉報、申訴，未涉及審判人員違法違紀情形的，應(yīng)當告知按訴訟程序處理，以免監(jiān)察委員會受理后移送法院或檢察院處理，使不符合受理條件的案件進入訴訟程序。同樣，檢察機關(guān)針對與具體訴訟活動無關(guān)的審判人員違法違紀控告舉報，如法官違反黨風廉政紀律、從事營利活動等，可以告知向監(jiān)察委員會或法院紀檢監(jiān)察部門控告、舉報；也可以直接將有關(guān)材料移送監(jiān)察委員會或法院紀檢監(jiān)察部門處理。

民事行政訴訟監(jiān)督與對審判人員責任的追究，往往相互關(guān)聯(lián)，當事人有可能同時向檢察機關(guān)和監(jiān)察委員會申訴、控告、舉報。檢察機關(guān)自偵部門轉(zhuǎn)隸之前，相關(guān)申訴、控告、舉報由檢察機關(guān)統(tǒng)一受理①一般由控告申訴部門、案管部門受理后分流。，自偵部門轉(zhuǎn)隸之后，將會面臨多頭受理問題。檢察機關(guān)與監(jiān)察委員會應(yīng)當做到信息共享互通，避免多頭受理、職能交叉。對于審判人員違法違紀及涉嫌職務(wù)犯罪，監(jiān)察委員會可以直接受理、調(diào)查，依法處置。由于民事行政審判人員責任大多與民事行政案件的審查處理有關(guān)，檢察機關(guān)具有民事行政業(yè)務(wù)優(yōu)勢，案件審查能力較強，易發(fā)現(xiàn)民事行政案件事實認定和法律適用問題。故對于涉及審判人員一般違法的民事行政申請監(jiān)督案件，檢察機關(guān)可直接受理、審查，根據(jù)需要開展調(diào)查核實；經(jīng)調(diào)查核實，審判人員構(gòu)成違法違紀的，建議監(jiān)察委員會處理，也可以根據(jù)具體情況，直接將案件移送監(jiān)察委員會調(diào)查監(jiān)督。

2.民事行政案件移送。審判人員違法行為理應(yīng)在監(jiān)察糾舉之內(nèi)，但民事行政裁判及執(zhí)行裁定、決定涉及司法判斷，有關(guān)裁判、執(zhí)行的實體問題，屬于審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)范疇。監(jiān)察委員會并非司法機關(guān)，對生效裁判是否正確、審判程序是否規(guī)范、執(zhí)行活動是否合法，一般不宜作判斷。監(jiān)察委員會在調(diào)查監(jiān)督審判人員違法過程或者已對審判人員追究責任后，發(fā)現(xiàn)涉及民事行政裁判（執(zhí)行）認定事實、適用法律可能錯誤的，應(yīng)當移交檢察機關(guān)審查處理。盡管法院也能自行糾錯，但是此類案件不宜移送法院處理，因為監(jiān)察委員會移送案件是對人監(jiān)督的延續(xù)，即從對人監(jiān)督向?qū)κ卤O(jiān)督延伸，屬于公權(quán)力監(jiān)督范疇。監(jiān)察委員會移交的案件大多涉及審判人員的責任，法院往往會袒護，認為“家丑不可外揚”而作淡化處理，甚至有錯不糾。舉報人、控告人或申訴人對于法院的審查結(jié)果，特別是維持結(jié)論，常常難以信服。因此，此類案件由檢察機關(guān)介入監(jiān)督，啟動再審，有利于樹立司法權(quán)威，再審結(jié)論更具公信力，符合民事行政檢察職能定位，即審判人員違法屬于檢察機關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的范疇，可以依職權(quán)直接監(jiān)督，檢察機關(guān)通過抗訴或檢察建議糾正法院錯誤判決、裁定、決定等。

對于審判人員涉嫌貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等職務(wù)犯罪，監(jiān)察委員會還在調(diào)查階段的，檢察機關(guān)應(yīng)當及時反饋相關(guān)民事行政案件的審查意見。以審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等情形為由對生效裁判、執(zhí)行活動提出抗訴、檢察建議的，須待刑事判決生效、紀律處分決定作出或者監(jiān)察委員會立案后提出②《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第394條規(guī)定，應(yīng)當再審的審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為應(yīng)由生效刑事法律文書或者紀律處分決定所確認。最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》第7條規(guī)定，貪污受賄、徇私舞弊、枉法執(zhí)行等違法行為，司法機關(guān)立案之后，檢察機關(guān)依職權(quán)監(jiān)督。。另外，對于監(jiān)察委員會移送監(jiān)督的案件，法院有錯不糾情節(jié)較為嚴重的，檢察機關(guān)在跟進監(jiān)督的同時，也可以移送監(jiān)察委員會追究相關(guān)人員的法律責任。

3.審判人員違法線索移送。檢察機關(guān)有權(quán)對審判人員的違紀違法行為進行調(diào)查③《中華人民共和國民事訴訟法》第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況?！睂徟腥藛T存在貪污受賄、徇私枉法、枉法裁判行為，檢察機關(guān)可以對生效裁判提出抗訴，審判程序中審判人員存在違法行為，檢察機關(guān)可以提出檢察建議，均屬于檢察機關(guān)調(diào)查核實情形。，但調(diào)查手段有限，缺乏強制力。實踐中，審判人員違法違紀行為隱蔽性較強，查處難度大，單憑民事行政檢察的調(diào)查手段，有時會阻力重重。而監(jiān)察委員會的調(diào)查手段多樣，具有強制力。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)審判人員違法違紀線索，必要時可以移送監(jiān)察委員會調(diào)查或處置。對于審判人員涉嫌職務(wù)犯罪的，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)線索，應(yīng)當移交監(jiān)察委員會調(diào)查和處置。此類職務(wù)犯罪往往以民事行政審判活動存在錯誤為前提，檢察機關(guān)在移送前，可以進行必要的調(diào)查和審查，便于監(jiān)察委員會后續(xù)立案、偵查的順利開展。但是檢察機關(guān)開展調(diào)查核實可能不利于監(jiān)察委員職務(wù)犯罪偵查的，如為避免打草驚蛇等，應(yīng)當直接移送。

檢察機關(guān)經(jīng)調(diào)查核實，認定審判人員違反職業(yè)道德、紀律或失職的，可以建議法院紀檢監(jiān)察部門處理或建議法官遴選委員會追究司法責任；相關(guān)部門不作處理或處理不當?shù)?，檢察機關(guān)可以移交監(jiān)察委員會監(jiān)督，并可就相關(guān)部門人員的不當行為，一并移交監(jiān)察委員會調(diào)查處理。如我國臺灣地區(qū)現(xiàn)行“監(jiān)察法”第25條就規(guī)定：“行政院”或有關(guān)部會接到糾正案后，應(yīng)即為適當之改善與處置，并應(yīng)書面答復(fù)“監(jiān)察院”，如逾2個月仍未將改善與處置之事實答復(fù)“監(jiān)察院”時，“監(jiān)察院”得質(zhì)問之?！氨O(jiān)察法施行細則”第20條規(guī)定：“行政院”或所屬的各機關(guān)對于糾正案，未以本“法”第25條規(guī)定答復(fù)者，除以前條規(guī)定辦理外，如有借故敷衍、推責、延滯或不為適當之改善與處置，或經(jīng)質(zhì)問后仍未切實改善，或改善后就同一性質(zhì)之事件仍一再發(fā)生相同、類似違失情事者，經(jīng)調(diào)查屬實，對該主管長官，得徑依本“法”第6條或第19條之規(guī)定辦理（即依照彈劾程序追究其責）。[4]如果案件疑難復(fù)雜，調(diào)查中阻力較大，甚至存在法院抵制、對抗調(diào)查監(jiān)督情形的，宜移交給監(jiān)察委員會調(diào)查，通過監(jiān)察委員的調(diào)查手段，彌補檢察監(jiān)督的局限。

4.互動協(xié)作。監(jiān)察委員會監(jiān)督手段具有強制力、執(zhí)行力，而檢察機關(guān)具有民事行政法律專業(yè)優(yōu)勢，檢察機關(guān)與監(jiān)察委員會在相互移送案件的同時，可以通過工作配合、相互派員參與民事行政案件審查等方式開展協(xié)作。

民事行政審判人員徇私舞弊、枉法裁判等瀆職犯罪，是以審判權(quán)是否正確行使為前提，而生效裁判是否正確、執(zhí)行是否規(guī)范、審判活動是否合法，監(jiān)察委員會難以獨立評判。在此類案件調(diào)查過程中，監(jiān)察委員可以請民事行政檢察部門予以專業(yè)支持，由民事行政檢察部門對涉及的民事行政案件進行審查，提供業(yè)務(wù)咨詢，包括證據(jù)審查判斷、法律適用的意見。如果涉及檢察機關(guān)審查終結(jié)的案件，可以提供相關(guān)法律文書、證據(jù)材料等。在認定是否構(gòu)成瀆職犯罪、立案標準、罪與非罪的把握，特別是損失數(shù)額的確定等問題時，會涉及到證據(jù)把握、法律適用等，民事行政檢察部門可參與審查，提出具體意見和建議。同樣，檢察機關(guān)在辦理案件過程中，也可以通過監(jiān)察委員會的配合協(xié)作，包括借助監(jiān)察委員的調(diào)查手段，調(diào)查收集相關(guān)證據(jù)。如法官涉嫌參與虛假訴訟的案件，就需要強制力的調(diào)查手段。

（二）行政執(zhí)法監(jiān)督銜接

1.檢察移送。監(jiān)察委員會既對“行使公權(quán)力的公職人員實施監(jiān)察”，也可對行政行為實施監(jiān)督①《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第23條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)對“本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的決定、命令、指示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當予以糾正或者撤銷的”，可以提出監(jiān)察建議。，涉及行政機關(guān)和公職人員的控告、舉報及申訴，監(jiān)察委員會都可受理監(jiān)督。而行政執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍相對狹小，對于不涉及國家利益、公共利益的行政違法，檢察機關(guān)原則上不予監(jiān)督，應(yīng)當告知當事人、利害關(guān)系人申請復(fù)議、提起訴訟，或者向有關(guān)行政機關(guān)投訴，涉及行政主管人員、直接責任人員違法違紀的，移送監(jiān)察委員會處理。

實踐中，行政行為違法與公職人員不履行職責或違法履行職責往往相互依存，侵害國家利益、公共利益的行政違法，可能同時涉及行政機關(guān)主管人員、直接責任人員違法違紀甚至瀆職犯罪。由于對相關(guān)人員追究責任一般以行政違法為基礎(chǔ)，此情形可由檢察機關(guān)對行政違法進行審查、監(jiān)督后，認為有必要追究相關(guān)人員責任的，再移交監(jiān)察委員會調(diào)查處置。

2.監(jiān)察移送。檢察機關(guān)對損害國家利益、公共利益的違法行政行為提起行政公益訴訟，具有公權(quán)力救濟和監(jiān)督行政權(quán)的雙重屬性，而且具有一定強制性，一旦啟動，行政機關(guān)作為被告出庭應(yīng)訴，并接受法院裁判。行政公益訴訟是通過司法程序?qū)π姓袨榈谋O(jiān)督，是行政執(zhí)法行為監(jiān)督的“殺手锏”。監(jiān)察委員會發(fā)現(xiàn)損害國家利益、公共利益的行政違法，需要通過檢察監(jiān)督救濟的，可以直接移送檢察機關(guān)去審查、監(jiān)督，通過發(fā)揮行政公益訴訟的“威懾”作用，有效糾正行政違法。

同時，監(jiān)察委員會也可以自行對損害國家利益、公共利益的行政行為進行監(jiān)督，建議有關(guān)機關(guān)糾正，在行政機關(guān)拒絕糾正的情形下，監(jiān)察委員會有權(quán)移送檢察機關(guān)提起公益訴訟。監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察建議等可視為公益訴訟的訴前程序，經(jīng)審查，行政違法損害國家利益、公共利益的，檢察機關(guān)應(yīng)當直接提起行政公益訴訟。如果監(jiān)察委員會移交案件涉及企業(yè)或個人侵害公共利益需承擔民事賠償責任的，檢察機關(guān)有權(quán)提起民事公益訴訟，通過法院判令侵權(quán)者承擔民事責任、予以民事制裁等，為公共利益提供法律救濟。

3.互動協(xié)作。在行政執(zhí)法監(jiān)督中，為充分掌握監(jiān)督所需的證據(jù)材料及行政執(zhí)法信息，對有關(guān)事項做出準確的分析和評判，檢察機關(guān)需要調(diào)查取證。特別是行政公益訴訟中，訴訟對象是具有公定力的行政行為，檢察機關(guān)必須有足夠的事實和法律依據(jù)。由于行政機關(guān)及其工作人員違法行為的復(fù)雜性，尤其涉及行政管理等專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，相關(guān)信息非一般社會組織、個人所能獲取，而檢察機關(guān)調(diào)查手段有限，有必要與監(jiān)察委員會配合協(xié)作，在行政執(zhí)法監(jiān)督中，特別是對于監(jiān)察委員會移送的案件提起公益訴訟，借助監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)，補強證據(jù)，確保監(jiān)督效果。

行政機關(guān)主管人員、直接責任人員不依法履職的認定以及責任追究，特別是瀆職犯罪的認定，往往以行政行為違法為前提。在對行政行為合法性、合理性審查判斷中，檢察機關(guān)也可對監(jiān)察委員會予以協(xié)助，參與案件審查，對有關(guān)法律適用提出意見建議。

（三）監(jiān)督制約

1.監(jiān)察監(jiān)督。監(jiān)察委員會對公職人員進行全覆蓋的監(jiān)督，監(jiān)察范圍當然包括檢察機關(guān)和檢察人員。民事行政檢察人員在訴訟監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督中的履職行為，受監(jiān)察委員會監(jiān)督；監(jiān)察委員會可以對民事行政檢察人員履職中違紀違法開展調(diào)查、追究責任。而對于民事行政檢察監(jiān)督活動所涉及的業(yè)務(wù)問題，包括證據(jù)審查判斷、法律適用選擇等，只要不涉及民事行政檢察人員違法違紀，監(jiān)察委員會原則上不介入監(jiān)督，尊重民事行政檢察裁量權(quán)。但是，對于涉及民事行政檢察人員違法違紀的檢察監(jiān)督活動，如違法抗訴、檢察建議缺乏依據(jù)等，監(jiān)察委員會有權(quán)建議檢察機關(guān)審查糾正。檢察機關(guān)對于監(jiān)察委員會移送處理的案件，應(yīng)當及時向監(jiān)察委員會反饋，檢察機關(guān)不予反饋或處理不當?shù)模O(jiān)察委員會有權(quán)通過上級監(jiān)察委員會向同級檢察機關(guān)提出意見。

2.檢察制約。審判人員、行政機關(guān)有關(guān)人員涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察委員會立案調(diào)查后應(yīng)移送檢察機關(guān)依法提起公訴。因此，檢察機關(guān)可以通過審查起訴對監(jiān)察委員會的職務(wù)犯罪偵查活動進行監(jiān)督。對于不構(gòu)成犯罪的情形，監(jiān)察委員會可以依法依規(guī)處置，檢察機關(guān)原則上不介入監(jiān)督。對于檢察機關(guān)向監(jiān)察委員會移送案件線索或提出檢察建議后，監(jiān)察委員會不予反饋或處理不當?shù)?，檢察機關(guān)可以通過上級檢察機關(guān)向同級監(jiān)察委員會提出意見。

參考文獻：

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