摘 要 為了切實保障慈善信托目的之實現(xiàn)和社會福祉之提升，受托人不再成為無人監(jiān)管的強勢主體，慈善信托應(yīng)當(dāng)接受多元化風(fēng)險預(yù)防機制的約束，并貫穿其運行的各個環(huán)節(jié)。慈善信托關(guān)涉社會公共利益，其經(jīng)濟合同的本質(zhì)屬性，決定了政府作為社會公共利益的天然代表者必然對慈善信托有所監(jiān)管。同時為更好地匹配且推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，培植社會自治能力，信息公示應(yīng)當(dāng)成為社會監(jiān)督慈善信托的常態(tài)機制。

關(guān)鍵詞 慈善信托；監(jiān)管機制；政府監(jiān)督；信息公開

[中圖分類號]F126 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）01-0045-07

綜觀信托制度的全球發(fā)展歷程，慈善信托的法治化必然離不開政府和社會的監(jiān)督?！胺ㄖ问侵刚腿嗣袼械男袨槎际艿绞虑爸贫ǖ囊?guī)則所約束，法治也就是依規(guī)則治理?！盵1]因此，政府更需得到立法的明確授權(quán)，獲得必要的規(guī)則引導(dǎo)，藉此完成對慈善信托的現(xiàn)代化治理與監(jiān)督。公益事業(yè)管理機構(gòu)的模糊，不僅阻礙了慈善信托設(shè)立的積極性，還喪失了對慈善信托運行的有效監(jiān)管，只會為未來慈善信托的運行埋下隱患或忽視風(fēng)險。揚棄地比較分析他域慈善信托政府監(jiān)督的不同模式，吸取社會監(jiān)督的經(jīng)驗教訓(xùn)，有助于我國取其精華、棄其糟粕，建立符合實際情況的慈善信托的政府監(jiān)管機制。

一、慈善信托政府監(jiān)管模式的統(tǒng)一與分散

市場仍是成功經(jīng)濟的心臟，[2]但政府作為市場的補充發(fā)揮著重要作用。經(jīng)歷了四百余年的發(fā)展，無論英美法系國家的慈善信托，抑或大陸法系國家和地區(qū)的慈善信托，都最終納入天然代表社會公共利益的政府的監(jiān)管之下。英美法系與大陸法系結(jié)合各自歷史文化及政治體制，建立了不同的政府監(jiān)管模式，表現(xiàn)了不同法系對慈善信托政府監(jiān)管體制的理解差異。

（一）英美法系的統(tǒng)一監(jiān)管

英美兩國雖同屬英美法系，但由于慈善信托的發(fā)育土壤不同，政府統(tǒng)一監(jiān)管模式下的具體責(zé)任部門存有差異。英國的慈善委員會和美國的州檢察總長，共同構(gòu)成了英美法系慈善信托的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)。

1.英國慈善委員會的特設(shè)監(jiān)管

作為慈善信托的起源國，英國較早地設(shè)立了慈善委員會作為慈善信托的監(jiān)管機構(gòu)，所形成的專門監(jiān)管模式保持至今。慈善委員會最初依據(jù)英國《1601年慈善用益法》而建立，繼承了此前皇家檢察總長對慈善信托的調(diào)查權(quán)。當(dāng)時的慈善委員會是地方性組織，一般以郡縣為單位設(shè)立專門的慈善委員會，并由當(dāng)?shù)剡x拔任命5名慈善專員組成，負責(zé)對慈善信托信托財產(chǎn)的濫用進行調(diào)查。一旦發(fā)現(xiàn)信托當(dāng)事人存在虛假報告、閑置隱匿信托財產(chǎn)、不正當(dāng)交易和擅自篡改信托財產(chǎn)用途等違法行為，慈善委員會有權(quán)提請地方政府注意，宣布信托財產(chǎn)遭到濫用，繼而發(fā)布行政命令糾正該行為或向衡平法院提起訴訟。[3]其后的兩百余年時間里，地方性慈善委員會逐漸無法有效監(jiān)管和控制慈善信托當(dāng)事人跨區(qū)域?qū)嵤┬磐胸敭a(chǎn)濫用行為，慈善信托的監(jiān)管機制暴露出較大的現(xiàn)實問題。最終經(jīng)過英國國會議員布魯姆等人的不懈努力和強力推動，英國最終通過了《1853年慈善信托法》，真正建立了全國性的、常設(shè)性的專門監(jiān)管機構(gòu)——慈善委員會。該法的頒布鞏固了慈善委員會的權(quán)力，至少是對小額的慈善捐贈的管理權(quán)，不僅使慈善委員會在行使權(quán)力時更具靈活性，而且避免了衡平法院行使管理權(quán)的瑕疵。[4]

隨著英國慈善法和慈善信托法的不斷修訂，慈善委員會的權(quán)力逐漸擴張，目前已形成獨自享有的監(jiān)管權(quán)和與高等法院共享的監(jiān)管權(quán)體系。英國慈善委員會獨自享有的監(jiān)管權(quán)主要包括負責(zé)慈善信托的登記、調(diào)查慈善信托并決定是否公開調(diào)查結(jié)果和報告，監(jiān)督慈善信托的財務(wù)情況并“有權(quán)要求其提交每年經(jīng)審計的利潤報告”，[5]有權(quán)對慈善信托受托人提出建議且有義務(wù)答復(fù)慈善信托當(dāng)事人提出的書面意見。與高等法院共享的監(jiān)管權(quán)涉及慈善信托法律關(guān)系的重大變更事項，具體包括共同決定力求近似原則能否適用，制訂信托財產(chǎn)的管理方案，改變慈善信托目的，撤銷和任命受托人。

2.美國州檢察總長的職責(zé)監(jiān)管

眾所周知，美國下轄各州擁有獨立的州立法權(quán)，立法權(quán)限較為強大。因而美國并無適用全體聯(lián)邦的統(tǒng)一的慈善信托法案，慈善信托的相關(guān)法案和判例主要在各州范圍內(nèi)適用。早期，美國各州在繼承英國慈善信托制度的同時，還仿照英國皇家檢察總長的監(jiān)管權(quán)限，賦予美國各州檢察總長（Attorney General）監(jiān)管慈善信托的職責(zé)，承擔(dān)保護信托受益人和社會公共利益的職能。州檢察總長的職責(zé)為保障慈善信托目的的實現(xiàn)，保證受托人遵守信托義務(wù)和法律規(guī)定，保護慈善信托財產(chǎn)和公共利益①。由于美國充分吸取英國慈善信托濫用案件的經(jīng)驗教訓(xùn)，各州擴張并鞏固州檢察總長的監(jiān)管權(quán)力，保證對慈善信托的監(jiān)管全面且嚴(yán)格。慈善信托發(fā)展的穩(wěn)定且安全，促使美國沒有仿照英美的慈善委員會特設(shè)專門的監(jiān)管機構(gòu)，而是至今仍舊保持著原有的監(jiān)管機制。美國州檢察總長依據(jù)州普通法和州制定法，享有監(jiān)管慈善信托的廣泛權(quán)力，雖然各州有所不同，但權(quán)限范圍大體一致。州檢察總長的監(jiān)管權(quán)包括但不限于負責(zé)慈善信托的登記，[6]有權(quán)拒絕、撤銷和中止慈善信托的登記，有權(quán)對受托人的交易行為和信托財產(chǎn)狀況進行調(diào)查（如詢問并查閱財務(wù)報表、資產(chǎn)證明以及財產(chǎn)的收入支出記錄、對賬單等），有權(quán)代表受益人就受托人的不當(dāng)行為或濫用信托財產(chǎn)行為向法院提起訴訟。

（二）大陸法系的分散監(jiān)管

與英美法系國家特設(shè)專門監(jiān)管機構(gòu)或賦予單個機構(gòu)統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)不同，大陸法系國家和地區(qū)的公益信托監(jiān)管機構(gòu)并不統(tǒng)一且極為分散，是隨著公益信托目的的不同分屬相應(yīng)的主管機關(guān)監(jiān)管，可謂已呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)?！肮嫘磐邪雌淠康氖聵I(yè)，使受該事業(yè)主管官署之監(jiān)督，乃由于公益上之必要，與民法之財團法人業(yè)務(wù)應(yīng)受主管官署之監(jiān)督者，同一理由”[7]，考慮到慈善委員會或檢察長根植于英美法系的深厚歷史土壤，大陸法系并非機械照搬英美法系的統(tǒng)一監(jiān)管模式，而是結(jié)合本國（地區(qū)）的政治體制和法律體系，仿制財團法人的監(jiān)管模式，形成了如今更符合自身實際情況、更具專業(yè)針對性的分散監(jiān)管模式。endprint

相比英美法系慈善信托的迅速普及，日本引進并發(fā)展公益信托之時雖然滯后西方世界三百余年，但充分汲取了英美法系慈善信托的經(jīng)驗教訓(xùn)，在公益信托法律制度問世之初便同時建立了目的事業(yè)主管官廳的對口監(jiān)管機制，以保證必要的監(jiān)管能力水平。因而日本《信托法》第67條明確指出，公益信托的監(jiān)督權(quán)限屬于主管政府機關(guān)。公益信托更廣泛地服從主管官廳的監(jiān)督，即使一般的信托中需要法院監(jiān)督的問題，在公益信托的場合則由主管業(yè)務(wù)官廳取代法院進行監(jiān)督。[8]具體而言，如旨在扶持基礎(chǔ)教育的公益信托和促進環(huán)境保護的公益信托，則分別交由教育事業(yè)的主管機關(guān)和環(huán)境保護事業(yè)的主管機關(guān)對其進行監(jiān)管。韓國及我國臺灣地區(qū)的公益信托立法也仿照日本立法例，規(guī)定由目的事業(yè)主管機關(guān)各自監(jiān)督和管理不同目的公益信托的設(shè)立、運行和終止。由于我國臺灣地區(qū)現(xiàn)行民法有關(guān)公益法人的監(jiān)督機關(guān)系為目的事業(yè)主管機關(guān)，故信托法對慈善信托采取由目的事業(yè)主管機關(guān)監(jiān)督之模式，較符合現(xiàn)有政府各部門的職責(zé)劃分，也較符合我國臺灣地區(qū)現(xiàn)行民事法制。[9]總體而言，韓國及我國臺灣地區(qū)的公益信托立法基本援引日本立法例，所形成的監(jiān)管機關(guān)權(quán)限也并無二致。

各目的事業(yè)主管機關(guān)的監(jiān)管權(quán)限主要包含：①公益信托的設(shè)立審批權(quán)。根據(jù)設(shè)立許可主義的要求，主管機關(guān)的審批同意是公益信托成立和生效的法定要件。委托人設(shè)立公益信托必須經(jīng)過目的事業(yè)主管機關(guān)的審查批準(zhǔn)，其中受托人接受公益信托并受讓信托財產(chǎn)同樣應(yīng)獲得主管機關(guān)的同意。換言之，目的事業(yè)主管機關(guān)自設(shè)立階段之初，便履行監(jiān)管公益信托的法定職責(zé)，從源頭預(yù)防公益信托的風(fēng)險。②公益信托事務(wù)財務(wù)的檢查處置權(quán)。目的事業(yè)主管機關(guān)可隨時依法檢查公益信托的相關(guān)事務(wù)、信托財產(chǎn)的收支狀況以及受托人資質(zhì)等事項，有權(quán)要求受托人或第三方妥善保管信托財產(chǎn)或做出必要處理，有權(quán)要求受托人每年三月底前公布上一年度的信托事務(wù)及財務(wù)信息。③信托條款的更改權(quán)。如公益信托的運行過程發(fā)生不可預(yù)知的重大特殊情況，目的事業(yè)主管機關(guān)在不違背信托本旨的情況下，可依法變更信托條款?？梢婪ǜ牡男磐袟l款包括但不限于財產(chǎn)管理方法、受益人范圍、信托收益兌付等。如以經(jīng)營結(jié)核療養(yǎng)所為目的的慈善信托，如后來法令修改，對于結(jié)核療養(yǎng)所的經(jīng)營僅限于公立，私人不得經(jīng)營，主管機關(guān)得對信托條款加以適當(dāng)?shù)淖兏?，使其成為以?jīng)營一般慈善病院為目的的慈善信托。[10]④信托關(guān)系的調(diào)整權(quán)。一是公益信托的受托人因故辭任可向主管機關(guān)提出申請并經(jīng)其審查；如若受托人發(fā)生不當(dāng)行為或違反信托義務(wù)，則由主管機關(guān)根據(jù)情況酌情考慮，對受托人予以警告、撤銷和變更。二是公益信托自然終了，則由受托人呈遞清算報告，由主管機關(guān)審批通過。三是公益信托意外終止，信托文件未約定信托財產(chǎn)權(quán)利的歸屬時，主管機關(guān)有權(quán)裁定是否依法按照信托本旨適用近似原則，以保障公益信托沿著委托人意愿的方向繼續(xù)運行。

（三）統(tǒng)一監(jiān)管與分散監(jiān)管的比較分析

顯然，綜合前述，英美法系建立的統(tǒng)一監(jiān)管模式相比于與大陸法系創(chuàng)制的分散監(jiān)管模式，有一定的監(jiān)管優(yōu)勢。一方面，行政權(quán)力的集中行使自然能夠減少相互推諉現(xiàn)象、降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率。此外，慈善信托的當(dāng)事人能夠準(zhǔn)確向監(jiān)管機構(gòu)的尋求幫助或投訴建議，如委托人欲設(shè)立慈善信托時能夠知曉前往監(jiān)管機構(gòu)進行登記，監(jiān)管機構(gòu)能夠知曉自身肩負的法定職責(zé)。分散監(jiān)管模式最大的弊端在于不同的慈善信托設(shè)立程序與監(jiān)管方式不同，增加委托人設(shè)立慈善信托的難度，往往使得當(dāng)事人不勝其煩，放棄捐贈行為。[11]另一方面，統(tǒng)一監(jiān)管利于慈善信托事業(yè)的信息匯總與共享，幫助立法機關(guān)和監(jiān)管機構(gòu)及時掌握慈善信托發(fā)展勢態(tài)，有助于社會公共利益的維護與提升。分散監(jiān)管模式容易導(dǎo)致政出多門和信息隔絕，尤其在信托目的日益豐富的現(xiàn)代社會，只會催生更多的目的事業(yè)監(jiān)管機關(guān)，徒增監(jiān)管成本的同時也無益于增進社會福祉。就財團法人在實務(wù)上之經(jīng)驗，由于公益目的并非類型化，故而有時跨二目的事業(yè)主管機關(guān)，或是不同目的事業(yè)主管機關(guān)之審核標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，不免滋生困難。[12]如委托人意欲設(shè)立的慈善信托的信托目的所涉及的行業(yè)達兩項以上，可能會引發(fā)目的事業(yè)監(jiān)管機關(guān)的冗雜、推諉和競爭等監(jiān)管效率低下的社會現(xiàn)象。

二、政府職能的轉(zhuǎn)變與適應(yīng)

唯有真正樹立現(xiàn)代法治理念，在步入社會后才能自覺維護法律尊嚴(yán)，領(lǐng)悟通過約束權(quán)力來保障權(quán)利的法治作用。[13]一旦真正轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，遵循法治思維，政府在面對紛繁復(fù)雜的各方利益和管理任務(wù)時，便能牢記使命、盡職盡責(zé)，始終在法律授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力。馬克斯·韋伯將服從的動機分為“合法型統(tǒng)治”“傳統(tǒng)型統(tǒng)治”和“魅力型政府”三種類型，其合法性基礎(chǔ)依次為理性、經(jīng)驗和情感。[14]可見合法律性僅是合法性的一方面，合理性和人本性亦是法治的重要組成部分。慈善信托的發(fā)展，不僅依靠普適性法律的頒行，尚需政府以人本思想、法治思維平衡各方利益，服務(wù)于社會公共利益。

經(jīng)濟活動紛繁復(fù)雜且瞬息萬變，導(dǎo)致立法建設(shè)往往滯后于經(jīng)濟的發(fā)展與創(chuàng)新，實踐中常代之以程序簡便的行政立法。然而，慈善信托法律制度的建立完善不能再依靠銀監(jiān)會等政府機關(guān)的部門規(guī)章進行推動。政府以公權(quán)介入慈善信托的設(shè)立和運行時，尤其在慈善信托的投資領(lǐng)域，易遭遇法無明文規(guī)定的尷尬狀態(tài)，無法單純依靠上位法制定實施細則，是故必須有所創(chuàng)制。此時，政府除卻傳統(tǒng)的法治思維，還需注重利益之均衡、責(zé)任之落實。經(jīng)濟法的理念為經(jīng)濟社會化條件下的實質(zhì)公平正義，其核心內(nèi)容是社會整體經(jīng)濟利益的實現(xiàn)，表現(xiàn)為經(jīng)濟法是公私交融、社會本位法，是平衡協(xié)調(diào)、綜合調(diào)整法。[15]其要求凡涉及經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的政府經(jīng)濟決策，均應(yīng)采取平衡協(xié)調(diào)的手段，均衡委托人與受托人、受托人與受益人、金融市場與慈善事業(yè)、國家與納稅人之間的利益關(guān)系。對于慈善信托的監(jiān)管和規(guī)制，政府應(yīng)當(dāng)組織立法評估、公開聽取專家建議和社會意見，注重慈善信托運行的政府介入方式及其平穩(wěn)過渡；同時對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照“誰決策、誰負責(zé)”的原則嚴(yán)格追究責(zé)任。法治作為一種治國方略或者說社會調(diào)控方式，其特質(zhì)是以民主為前提和目標(biāo)，以嚴(yán)格依法辦事為核心和以制約權(quán)力為關(guān)鍵。[16]政府應(yīng)當(dāng)秉承法治思維、平衡協(xié)調(diào)、責(zé)權(quán)利效的多元化現(xiàn)代理念，對慈善信托法律制度的移植予以服務(wù)和保駕護航，而非以公權(quán)力、以行政審批的模式進行阻礙，應(yīng)代之以政府與市場的良性互動、政策調(diào)整與經(jīng)濟秩序的平穩(wěn)發(fā)展。endprint

三、我國公益事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的改革方向

沒有市場失靈，政府監(jiān)管機構(gòu)不能介入；出現(xiàn)市場失靈，也不是必然要介入，只有在政府監(jiān)管機構(gòu)能夠解決市場失靈問題，而且監(jiān)管所獲得的效益能夠證明為其所花費的成本是適當(dāng)?shù)那闆r下，政府監(jiān)管才是正當(dāng)?shù)?。[17]現(xiàn)如今，我國公益事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)在法律條文中具有模糊性和歧義性，導(dǎo)致實踐中屈指可數(shù)的慈善信托計劃展現(xiàn)出公益事業(yè)管理機構(gòu)的混沌亂象。結(jié)合前述英美法系統(tǒng)一監(jiān)管模式之優(yōu)勢，我國亦應(yīng)當(dāng)考慮建立統(tǒng)一的公益事業(yè)管理機構(gòu)，以期在簡化監(jiān)管體系的同時，還能夠切實推動慈善信托的發(fā)展和社會公共利益的增進。

（一）現(xiàn)有“公益事業(yè)管理機構(gòu)”誤入歧途

業(yè)務(wù)管理部門的職權(quán)交叉一直是我國政府各部門職能劃分的硬傷，此外還降低了行政效率，徒增行政成本。我國并未直接規(guī)定慈善信托監(jiān)管機構(gòu)的歸屬者，而是通過專章闡明列舉公益事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的具體職權(quán)，間接表明我國“公益事業(yè)管理機構(gòu)”的監(jiān)管主體地位。加之《公益事業(yè)捐贈法》等公益法律、司法解釋并未明確公益事業(yè)的具體監(jiān)管機構(gòu)②，使得我國公益事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)出現(xiàn)了法律條文理解上的歧義，即“公益事業(yè)管理機構(gòu)”究竟指統(tǒng)一的公益事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)還是從事的公益事業(yè)所屬的監(jiān)管機構(gòu)，在缺乏權(quán)威法律解釋的情況下顯然不得而知。大多數(shù)學(xué)者認為我國“公益事業(yè)管理機構(gòu)”的架構(gòu)系仿照日本和我國臺灣地區(qū)立法例，雖表述有所歧義，但仍是按照所屬行業(yè)的主管機構(gòu)進行監(jiān)管的。如認為我國“公益事業(yè)管理機構(gòu)”不是專門的機構(gòu)，而是指公益事業(yè)所涉及的各“目的事業(yè)主管機構(gòu)”；[18]；認為我國公益事業(yè)的主管機構(gòu)是按照行業(yè)管理來劃分的；[19]默認我國繼承大陸法系立法傳統(tǒng)，由相關(guān)公益事業(yè)的主管機構(gòu)行使監(jiān)管權(quán)。[20]

“公益事業(yè)管理機構(gòu)”的不確定性，形成類似白馬非法的高進階邏輯思維，導(dǎo)致難以將我國慈善信托的監(jiān)管制度劃入統(tǒng)一監(jiān)管模式抑或分散監(jiān)管模式?！皟H僅拘泥于法律的文字（法律實證主義）和正當(dāng)程序的正規(guī)性，但違背社會上廣泛持有的基本價值和倫理規(guī)則，是建立不起法治的。”[21]由于法律條文的歧義與含糊不清，法律的權(quán)威難以建立，立法技術(shù)有待提高，這也極大阻礙了我國慈善信托的設(shè)立和發(fā)展。實踐中，慈善信托的“公益事業(yè)管理機構(gòu)”出現(xiàn)了行政級別差異大、含糊其辭以及共同管理的混亂局面。如西安信托“5·12”抗震救災(zāi)慈善信托計劃的公益事業(yè)管理機構(gòu)為陜西省民政廳；國民信托“愛心久久-貴州黔西南州貞豐四在小學(xué)”慈善信托計劃的公益事業(yè)管理機構(gòu)為貴州省貞豐縣民政局和貴州省貞豐縣教育局；萬向信托“中國自然保護”慈善信托計劃的公益事業(yè)管理機構(gòu)為有權(quán)批準(zhǔn)該慈善信托的設(shè)立并確定慈善信托受托人的機構(gòu)；湖南信托“湘信·善達農(nóng)村醫(yī)療援助”慈善信托計劃的公益事業(yè)管理機構(gòu)為湖南省衛(wèi)生和計劃生育委員會；紫金信托—厚德4號慈善信托計劃則旨在捐助、救助困難家庭中罹患大病的兒童，但并未在發(fā)行公告中明確公益事業(yè)管理機構(gòu)。[22]

（二）未來我國“公益事業(yè)管理機構(gòu)”一體化變革

即便對現(xiàn)有“公益事業(yè)管理機構(gòu)”以目的事業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)進行劃分和明確，設(shè)定相應(yīng)行政級別的主管機構(gòu)享有慈善信托的監(jiān)管權(quán)限，但仍然陷入大陸法系陳舊僵化的分散監(jiān)管模式中不能自拔。“財團法人業(yè)務(wù)平時僅受目的事業(yè)主管機關(guān)監(jiān)督，雖號稱受法院監(jiān)督，但事實上并未能監(jiān)督，而主管機關(guān)亦因限于人力物力，并未對其業(yè)務(wù)全盤了解，另國稅局對其業(yè)務(wù)雖知之甚稔，但因三者間缺乏聯(lián)系，且權(quán)責(zé)不專，以致未能發(fā)揮主動監(jiān)督功能，是否可仿英國慈善信托由獨立的慈善委員會負責(zé)監(jiān)督之制，值得研酌。”[23]特別在不乏提倡福利部門之主張時，英國公益委員會專責(zé)管理公益資源之作法，確有可供借鏡之處。[24]因此，結(jié)合前述英美法系統(tǒng)一監(jiān)管模式之優(yōu)勢，展望未來我國乃至全球公益事業(yè)的繁榮發(fā)展，符合我國簡政放權(quán)背景下服務(wù)型政府的改良要求，未來我國應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的公益事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)市場對資源配置的決定性作用，為慈善信托的發(fā)展打造堅實高效的監(jiān)管平臺。

依筆者愚見，統(tǒng)一監(jiān)管模式的建立并不一定意味著行政機關(guān)的增加或行政序列的擴張，可以考慮賦予省級民政部門對慈善信托以及公益法人等公益事業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)限，適當(dāng)?shù)財U充人力物力和財力，必要時可以聯(lián)動其他行政機關(guān)共同監(jiān)管，實現(xiàn)簡化監(jiān)管體系、放權(quán)市場配置、保障受益人權(quán)益和增進社會公共利益的和諧監(jiān)管氛圍。

首先，慈善信托雖涉及扶殘助貧、科教文衛(wèi)、環(huán)境保護等不同的信托目的和行業(yè)，但其本質(zhì)仍舊為公益事業(yè)，實質(zhì)是社會財富的再次分配過程。實踐中慈善信托則表現(xiàn)為委托人為提升社會公共利益、保障民生，通過設(shè)定信托行為向社會各界捐贈財產(chǎn)用以改善公共領(lǐng)域。我國民政部門的主要職責(zé)緊緊圍繞保障和改善民生，以促進社會福利事業(yè)發(fā)展、加強社會管理為核心內(nèi)容。因此，民政部門對涉及民生改善和社會福利的經(jīng)濟活動廣有參與，有能力監(jiān)管慈善救濟、社會保障以及教育分配等領(lǐng)域。與此同時，我國民政部門可充當(dāng)此任，可以考慮在民政部門內(nèi)部設(shè)立類似于英國慈善委員會的機構(gòu)，以保障慈善信托在設(shè)立時找不著歸口的主管部門的苦惱。[25]其次，隨著我國法治政府的基本建成，行政機關(guān)的執(zhí)法水平逐漸上升并向現(xiàn)代化邁進，以民政部門為核心部門或牽頭部門，聯(lián)合其他行政主體共同監(jiān)管慈善信托已不再是癡人說夢。隨著依法治國方略和法治政府戰(zhàn)略改革要求的不斷落實，多元參與的綜合執(zhí)法機制不斷形成，[26]民政部門在遇到專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管問題時可以聯(lián)合多個行政主管機構(gòu)形成“1+X”聯(lián)動執(zhí)法機制，實現(xiàn)對慈善信托專業(yè)且全面的監(jiān)管。教育主管部門、衛(wèi)生監(jiān)管單位、文化保護機關(guān)、體育促進機構(gòu)、科學(xué)技術(shù)促進院所、社會保障主管部門、環(huán)境保護部門、交通管理部門、住房與建設(shè)管理部門等行政主管機關(guān)，均可以成為民政部門啟動聯(lián)合執(zhí)法的重要組成單位。再次，慈善信托是連接慈善與金融的橋梁和紐帶，金融監(jiān)管機構(gòu)的專業(yè)協(xié)助將對慈善信托的監(jiān)管大有裨益。慈善信托系以公益為目的而設(shè)立，其受益人多為一般社會大眾，故尤有予以嚴(yán)密監(jiān)督及保護的必要。[27]由于目前我國實行分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制，“一行三會”的監(jiān)管區(qū)域尚覆蓋至省級地域，加之考慮到我國省級行政機關(guān)的監(jiān)管能力相對較高，在充分借鑒美國州檢察總長的立法案例和實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，我國應(yīng)將省級民政部門作為慈善信托的監(jiān)管機構(gòu)。不僅符合我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的地域安排，也匹配我國民政部門的行政執(zhí)法水平，較為符合當(dāng)前法律體制和社會大眾的心理預(yù)期。最后，作為公益事業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)的民政部門，依法專門享有慈善信托的設(shè)立審批權(quán)、慈善信托事務(wù)的知情權(quán)、受托人行為的調(diào)查權(quán)、受托人辭任的批準(zhǔn)權(quán)、受托人的解任權(quán)、信托條款的變更權(quán)、受托人不當(dāng)行為的制裁權(quán)以及適用近似原則的決定權(quán)。截至目前，全國人大已于2016年3月16日審議通過了我國慈善事業(yè)的基本法——《慈善法》。該法第五章專門規(guī)定了慈善信托，并且將《信托法》中的“公益事業(yè)管理機構(gòu)”明確為縣級以上民政部門，③規(guī)定了民政部門的法定職權(quán)和法律責(zé)任。然而我國“縣級以上民政部門”的表述看似明晰但仍舊模糊，究竟指向縣區(qū)級、市區(qū)級還是省市級乃至國務(wù)院民政部，尚不得而知，有待配套制度進一步細化。同時鑒于《慈善法》賦予民政部門諸多職責(zé)，④縣區(qū)級和市區(qū)級民政部門能否落實法律規(guī)定，考驗著各級民政部門的執(zhí)法水準(zhǔn)、監(jiān)管能力以及與工商、稅務(wù)等行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)水平，希冀我國政府各級部門治理能力在實踐中不斷增強。endprint

四、構(gòu)建以信息公開為核心的社會監(jiān)督

市場活動最難以逾越的市場失靈問題是信息不對稱，一旦社會大眾與市場主體形成信息共享的良性互動，市場經(jīng)營者則會在聚光燈下兢兢業(yè)業(yè)管理、減少貪腐行為。很多情況下，社會規(guī)范都是通過理性的談判和協(xié)商自發(fā)產(chǎn)生的。[28]當(dāng)不特定社會公眾與受托人自發(fā)達成常態(tài)化的信息公開制度，以此為核心的慈善信托社會監(jiān)督體系將極大保證慈善信托的穩(wěn)健運行，減少乃至消弭受托人的不當(dāng)行為，切實增進社會公共利益。

（一）公益事業(yè)信息公開的重要性——以紅十字會與壹基金為例

市場經(jīng)濟就是信用經(jīng)濟，信用成為任何市場主體必須推崇的價值追求。公益事業(yè)信息與市場環(huán)境中的交易信息相同，不僅關(guān)乎公益組織或志愿團體乃至整個社會公益事業(yè)的聲譽，還涉及公民法人捐贈財產(chǎn)的積極性，深刻影響著公益事業(yè)的發(fā)展前景以及社會福利的保障水平。在任何一種預(yù)防措施低于最優(yōu)水平的時候，增加預(yù)防措施所獲得的邊際收益將大于預(yù)防措施的邊際成本，任何時候只要所采取的預(yù)防措施低于適當(dāng)水平，都可以說還有進一步的預(yù)防措施可以被采取，應(yīng)當(dāng)被采取，但是并沒有采取。[29]以信息披露、信息公開為核心的社會監(jiān)督體系，正是我國應(yīng)當(dāng)采取卻仍未充分采取的預(yù)防措施。

歷經(jīng)帳篷事件、餐票事件以及違規(guī)房地產(chǎn)項目事件⑤，社會公眾對于中國紅十字會乃至多家公益組織的信任被耗盡和透支。此后紅十字會及其所屬機構(gòu)雖然建立了一定的信息披露制度，但隨著2011年“郭美美事件”的發(fā)酵和爆發(fā)，享有百年基業(yè)的紅十字會一度成為社會公眾最不信任的公益組織。相比之下，深圳壹基金公益基金會自設(shè)立之初便以“傳播創(chuàng)新的、人人參與的公益文化，搭建公信透明的、可持續(xù)發(fā)展的公益平臺，以推動公益事業(yè)的發(fā)展”為宗旨，[30]較早地建立了囊括年度報告、年檢報告、審計報告、項目招投標(biāo)公示、捐贈數(shù)據(jù)在線查詢、公益基金保管報告等多項措施在內(nèi)的綜合信息披露制度，迄今為止鮮有公益負面報道，并成為社會公眾最為信賴的公益基金會。據(jù)中國基金會中心網(wǎng)大數(shù)據(jù)統(tǒng)計，深圳壹基金公益基金會的基金會透明指數(shù)FTI為滿分100分，位居全國4 769家基金會之首；而中國紅十字基金會的基金會透明指數(shù)FTI則為85.20分，位居全國并列第37位。⑥

“民主與法治要求對權(quán)力的制約和對權(quán)利的保障，它以擴大和增強市民社會自主領(lǐng)域與自律能力為指向。因而，在國家權(quán)力控制范圍縮小的同時，社會自律秩序的確立就成為民主與法治必不可少的條件?！盵31]一旦缺乏公開透明的信息公開制度，社會公眾長期通過媒體質(zhì)詢、檢舉揭發(fā)等非正常渠道滯后地獲取公益事業(yè)負面信息，顯然會打擊社會公眾捐贈財產(chǎn)奉獻愛心的主動性，阻礙甚至戕害公益事業(yè)發(fā)展。相反，良好的信息公開制度將向社會公眾展現(xiàn)公益組織或公益計劃的公正與透明，便于社會公眾在更加了解公益事業(yè)信息的同時還能激發(fā)公民法人投身公益事業(yè)的動力，減少公益不當(dāng)行為的同時更加有益于公益品牌的塑造和公益事業(yè)的發(fā)展。除此之外，由于慈善信托除涉及社會公共利益以外還將運用金融手段經(jīng)營管理信托財產(chǎn)，隱秘的“老鼠倉”等內(nèi)幕交易行為更需信息公開制度將其暴露至陽光之下，形成有效的社會監(jiān)督。2016年3月全國人大審議通過的《慈善法》，其第八章以信息公開內(nèi)容，詳細規(guī)定和明確了慈善組織和民政部門的信息公開職責(zé)。慈善組織應(yīng)當(dāng)向捐贈人、社會大眾和受益人定期公開相關(guān)信息，民政部門則有責(zé)任建立健全慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度。⑦此舉為我國慈善事業(yè)建立健全詳實可靠的信息公開制度提供了法律依據(jù)，有利于社會監(jiān)督機制的構(gòu)建和社會公共利益的維護。

（二）更好的信息公開——關(guān)于公開收支計劃的思考

機構(gòu)年報、年檢報告、審計報告、評估報告、監(jiān)督簡報、項目開展進度公示等傳統(tǒng)的信息公開方式仍屬于事后信息公開，無法對受托人的信托行為和慈善信托之運行予以事前監(jiān)督，起到防患于未然之效果。常言凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，因而能否借鑒財務(wù)預(yù)算管理理論將預(yù)算公開制度納入慈善信托信息公開體系，尤為值得嘗試和思考。

通常而言，預(yù)算管理是利用預(yù)算對慈善信托的各種財務(wù)及非財務(wù)資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)受托人的生產(chǎn)經(jīng)營活動，以實現(xiàn)既定的信托目的。與公益法人日常募集財物，預(yù)期收入和公益支出日異月殊的狀態(tài)不同，慈善信托“以收定支”，其預(yù)期收入與公益支出較為穩(wěn)定。不僅慈善信托的信托財產(chǎn)較為固定，受托人還可憑借自身的專業(yè)能力，根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟形勢和市場環(huán)境判斷下一年度信托財產(chǎn)的預(yù)期收益率，并遵循信托目的將信托收益轉(zhuǎn)付至受益人。因此，相比于公益法人，慈善信托的預(yù)算公開制度不僅不會陡增受托人的管理成本，還能夠積極引導(dǎo)受托人行為及信托目的實現(xiàn)，為社會公眾及時了解慈善信托的運行計劃、廣泛監(jiān)督慈善信托的實際運行提供信息支持。一方面，預(yù)算管理有助于受托人通過計劃具體的行為來確定可行的目標(biāo)，同時能使受托人考慮和應(yīng)對各種可能影響信托財產(chǎn)損益的情形；另一方面，受托人通過預(yù)算管理對各項目標(biāo)的進行預(yù)測和組織實施，能夠引導(dǎo)和促進受托人各項目標(biāo)的實現(xiàn)，保證受托人各項目標(biāo)的不斷提高和優(yōu)化，提升自身的信托財產(chǎn)管理水平?？偠灾?，預(yù)算管理以及預(yù)算信息的公開，對于未來受托人的行為與慈善信托的運轉(zhuǎn)大有裨益，亦能夠吸引社會公眾的關(guān)注目光，形成有效的事前監(jiān)督體系。

鑒于受托人分配運用信托財產(chǎn)的自主性仍然很大，為維護整體慈善信托之利益并監(jiān)督信托財產(chǎn)的經(jīng)營損益情況，慈善信托的預(yù)算管理制度以公開透明為宗旨，倡導(dǎo)預(yù)算信息公開的責(zé)任制。畢竟預(yù)算公開會形成巨大的壓力。[32]受托人應(yīng)當(dāng)全面、定期、及時地公布信托財產(chǎn)損益信息和公益支出信息，接受信托監(jiān)察人和公益事業(yè)管理機構(gòu)的職能監(jiān)督，以及社會公眾的廣泛監(jiān)督。受托人應(yīng)在其官方網(wǎng)站、主要媒介上主動公布、實時公開慈善信托的收支情況，確保社會公眾及時、準(zhǔn)確、詳盡、便捷地了解慈善信托動態(tài)，掌握信托財產(chǎn)的使用情況。慈善信托預(yù)算信息的開誠布公，是慈善信托社會本位的內(nèi)在要求，深刻揭示了預(yù)算公開的制度價值，有利于信托當(dāng)事人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保護，真正實現(xiàn)社會治理的平等對待、社會參與、程序理性、公開透明。[33]endprint

[注 釋]

① §12598 Supervision of Charitable Trust，California Government Code Sections 12580-12599。

② 我國《公益事業(yè)捐贈法》第20條規(guī)定，受贈人每年度應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門報告受贈財產(chǎn)的使用、管理情況，接受監(jiān)督。必要時，政府有關(guān)部門可以對其財務(wù)進行審計。

③ 《慈善法》第41條規(guī)定，設(shè)立慈善信托、確定受托人和監(jiān)察人，應(yīng)當(dāng)采取書面形式。受托人應(yīng)當(dāng)在信托文件簽訂之日起七日內(nèi)將信托文件向受托人所在地縣級以上人民政府民政部門備案。第45條第二款規(guī)定，受托人應(yīng)當(dāng)根據(jù)信托文件和委托人的要求，及時報告信托事務(wù)處理情況、信托財產(chǎn)管理使用情況。慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)每年至少一次將信托事務(wù)處理情況及財務(wù)狀況向其備案的民政部門報告，并向社會公開。

④ 《慈善法》第66條規(guī)定，縣級以上人民政府建立健全慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度?？h級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一或者指定的信息平臺，及時向社會公開慈善信息，并免費提供慈善信息發(fā)布服務(wù)。慈善組織應(yīng)當(dāng)在前款規(guī)定的平臺發(fā)布慈善信息，并對信息的真實性負責(zé)。第67條規(guī)定，縣級以上人民政府民政部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時向社會公開下列信息：（一）慈善組織登記事項；（二）慈善信托備案事項；（三）具有公開募捐資格的慈善組織名單；（四）具有公益性捐贈稅前扣除資格的慈善組織名單；（五）對慈善活動的稅收優(yōu)惠、資助補貼等促進措施；（六）向慈善組織購買服務(wù)的信息；（七）對慈善組織、慈善信托開展檢查、評估的結(jié)果；（八）對慈善組織和其他組織以及個人的表彰、處罰結(jié)果；（九）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的其他信息。

⑤ 帳篷事件是指汶川地震后，中國紅十字會某官員在接受CCTV-4采訪時表示，將送往災(zāi)區(qū)價值1 300萬元的1 000多頂帳篷。經(jīng)計算，每頂帳篷高達1.3萬元，網(wǎng)友紛紛跟帖表示質(zhì)疑。餐票事件是指上海市盧灣區(qū)紅十字會某次活動中9 859元的餐飲發(fā)票被曝光?；顒庸灿?7人參加，按標(biāo)準(zhǔn)人均消費水平應(yīng)為150元，實際超支7 309元。上海市紅十字會核查發(fā)票屬實，責(zé)成盧灣區(qū)紅十字會對超接待標(biāo)準(zhǔn)費用個人承擔(dān)，超標(biāo)款項現(xiàn)已追回，并通報鋪張浪費現(xiàn)象。違規(guī)房地產(chǎn)項目事件是指紅十字會打造的北京“曜陽老年公寓”項目從2004年正式開始啟動，本意是“探索和創(chuàng)造出具有中國特色的社會化養(yǎng)老新模式而實施的一個公益項目”。然而，作為一個公益項目，其設(shè)施的豪華程度和環(huán)境的幽雅程度遠非普通養(yǎng)老機構(gòu)能比。同時有證據(jù)顯示，北京曜陽國際老年公寓的公寓和別墅還在對外出售。

⑥ 參見中國基金會中心網(wǎng)基金會透明指數(shù)，http：//fti.foundationcenter.org.cn/fti_new/foundationList.aspx，最后訪問日期：2016年1月1日。

⑦ 參見《慈善法》第八章信息公開。如規(guī)定縣級以上人民政府建立健全慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度?？h級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一或者指定的信息平臺，及時向社會公開慈善信息，并免費提供慈善信息發(fā)布服務(wù)。慈善組織應(yīng)當(dāng)在前款規(guī)定的平臺發(fā)布慈善信息，并對信息的真實性負責(zé)。慈善組織應(yīng)當(dāng)定期公開向社會公眾募捐情況和慈善項目實施情況。公開募捐周期超過六個月的，至少每三個月公開一次募捐情況，公開募捐活動結(jié)束后三個月內(nèi)應(yīng)當(dāng)全面公開募捐情況。慈善項目實施周期超過六個月的，至少每三個月公開一次項目實施情況，項目結(jié)束后三個月內(nèi)應(yīng)當(dāng)全面公開項目實施情況和募得款物使用情況。慈善組織向特定對象募捐的，應(yīng)當(dāng)及時向捐贈人告知募捐情況、募得款物的管理使用情況。慈善組織應(yīng)當(dāng)向受益人告知其資助標(biāo)準(zhǔn)、工作流程和工作規(guī)范等信息。

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Abstract：In order to guarantee the realization of the purpose of charitable trust and enhance social well-being effectively，the trustee should be no longer a strong body without supervision. Charitable trust should accept the restriction of diversified risk prevention mechanism and the supervision should run through all aspects of its operation. Charitable trust is related to social public interest. The essential attribute of its economic contract determines that the government， as a natural representative of social public interests， is bound to supervise charitable trust. At the same time， in order to better match and promote the modernization of the national governance system and governance capacity， and cultivate the ability of social autonomy， information publicity should become the normal mechanism of social supervision of charitable trust.

Key words：charitable trust； supervision mechanism； government supervision； information publicity

（責(zé)任編輯：張丹郁）endprint