徐佳佳+張芳芳

【摘要】隨著改革開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)社會(huì)也與時(shí)俱進(jìn)，為了趕上城市化進(jìn)程的步伐，地方政府也在不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施，但正因如此嚴(yán)重的資金缺口問(wèn)題仿佛一雙無(wú)形的手阻擋了改革前進(jìn)的路。為解決這一系列問(wèn)題，地方政府必須尋找新的融資渠道，因此通過(guò)組建地方政府融資平臺(tái)來(lái)獲取資金成了解決資金問(wèn)題的不二選擇。然而使用地方政府融資平臺(tái)貸款就要面臨一些風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檫@個(gè)方式具有融資渠道相對(duì)單一和還款來(lái)源不穩(wěn)定的特點(diǎn)。本文將針對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討，并從中提出相應(yīng)的防控對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】地方政府 融資平臺(tái) 風(fēng)險(xiǎn) 成因 對(duì)策

一、引言

一直以來(lái)專(zhuān)家對(duì)地方政府融資平臺(tái)的概述都存在爭(zhēng)議。本文認(rèn)為地方政府融資平臺(tái)是指由地方政府發(fā)起的，充分利用國(guó)家土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)以及國(guó)債等資產(chǎn)，必要時(shí)在輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾所設(shè)立的各項(xiàng)資產(chǎn)符合融資標(biāo)準(zhǔn)的公司。根據(jù)地方政府投資平臺(tái)投資項(xiàng)目的性質(zhì)一般可將其分為單一融資平臺(tái)公司、公益性融資平臺(tái)公司、經(jīng)營(yíng)性融資平臺(tái)公司、綜合性投融資平臺(tái)公司、轉(zhuǎn)貸中介型平臺(tái)公司這五類(lèi)。

在現(xiàn)有的法律法規(guī)的約束下，地方政府融資渠道并不多。地方政府融資平臺(tái)大部分是公益項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品，地方政府融資平臺(tái)所融得的資金大部分用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。盡管從財(cái)政中支出相當(dāng)部分用于公共事業(yè)和市政建設(shè)，但是如此大量的設(shè)施工程，如此龐大的資金輸出，對(duì)于地方政府的財(cái)政壓力巨大。此時(shí)地方政府運(yùn)用融資平臺(tái)向商業(yè)銀行進(jìn)行融資能夠解決，彌補(bǔ)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的缺失，改善金融環(huán)境的同時(shí)也擴(kuò)大了內(nèi)需。因此地方政府融資平臺(tái)的建立有助于政府實(shí)現(xiàn)資金融通。當(dāng)大量的經(jīng)濟(jì)投資投入到地方政府所負(fù)責(zé)的建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生許多閑暇的資金。地方政府可以運(yùn)用這些資金進(jìn)行短期投資或者存入銀行賺取利息。而對(duì)于商業(yè)銀行而言也可以通過(guò)地方政府擔(dān)保的方式打開(kāi)一些商業(yè)銀行所不熟知的投資領(lǐng)域，從而帶來(lái)安全又客觀的收入，并且在積極支持地方政府的公益性項(xiàng)目時(shí)也可為商業(yè)銀行顯示自己的社會(huì)責(zé)任。

地方政府融資平臺(tái)的飛速發(fā)展在帶來(lái)了眾多積極影響的同時(shí)，相關(guān)問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)，其隱性風(fēng)險(xiǎn)也引起了國(guó)家和地方政府的關(guān)注。地方政府融資平臺(tái)的快速增長(zhǎng)加劇了通貨膨脹，將中央財(cái)政和銀行方綁定，使得中央政府通過(guò)金融手段化解通貨風(fēng)險(xiǎn)又加大了難度。同時(shí)，雖然地方政府融資平臺(tái)促進(jìn)政府多投入公共設(shè)施建設(shè)和投資，但也一定程度上遏制了民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，對(duì)于私有經(jīng)濟(jì)是一個(gè)阻礙。本文將對(duì)地方政府融資平臺(tái)所存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行原因分析，提出能夠化解地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)對(duì)策。

二、地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）地方政府融資平臺(tái)貸款的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，一般的融資平臺(tái)都有較高的負(fù)債率。而政府的項(xiàng)目投資比較單一，缺少突出的主營(yíng)業(yè)務(wù)和良好的收益。政府通常以劃撥的土地和股權(quán)作為資產(chǎn)擔(dān)保，而僅以財(cái)政收入作為還款來(lái)源（潘長(zhǎng)風(fēng)，2016），這樣很容易導(dǎo)致“舊債未清，新債又起”的情況出現(xiàn)，從而引起貸款余額的積累。

地方政府融資平臺(tái)所獲得貸款多半用于投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這類(lèi)項(xiàng)目通常是投資回報(bào)率低、初始投資數(shù)量大但建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，因此在項(xiàng)目建設(shè)的頭兩年融資平臺(tái)很難從中獲取利益，并且土地財(cái)政與地方政府融資平臺(tái)貸款息息相關(guān)，一旦房地產(chǎn)政策出現(xiàn)變動(dòng)將會(huì)嚴(yán)重影響地方政府融資平臺(tái)的償債風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府融資平臺(tái)貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)

地方政府通過(guò)在融資平臺(tái)提供擔(dān)保從而更加容易取得商業(yè)銀行的貸款。因其具有一定的權(quán)威與信用保障，商業(yè)銀行也樂(lè)于將錢(qián)通過(guò)融資平臺(tái)借給地方政府。但是這種行為是不受法律的保護(hù)的。地方政府融資平臺(tái)貸款實(shí)質(zhì)上屬于政府的隱性負(fù)債，因此無(wú)法確定融資平臺(tái)的直接債務(wù)人（郝綺麗，2011）。失去了法律的保護(hù)使得商業(yè)銀行在與地方政府的交易中處于一種被動(dòng)狀態(tài)，這使得商業(yè)銀行一旦在融資平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)就會(huì)陷入巨大的信貸危機(jī)。

地方政府貸款業(yè)務(wù)都是由強(qiáng)大的政府背景所扶持的。在較長(zhǎng)的貸款期限間，國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)于產(chǎn)業(yè)、環(huán)保之類(lèi)的調(diào)整都會(huì)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)有所影響，甚至很可能會(huì)造成貸款無(wú)法如期償還。有時(shí)地方政府一般會(huì)委任自己的人成為融資平臺(tái)的負(fù)責(zé)人。從金融學(xué)理論中我們?cè)鴮W(xué)到“不能把雞蛋放在一個(gè)籃子里”，即通過(guò)資產(chǎn)分散化可以降低風(fēng)險(xiǎn)。但是大量將錢(qián)力投入到不具有收益高、見(jiàn)效快的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，僅僅想通過(guò)政府的財(cái)政預(yù)算收入和土地拍賣(mài)收益償還貸款更是難上加難。

（三）地方政府融資平臺(tái)貸款的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

多數(shù)地方政府融資平臺(tái)是通過(guò)整合國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位而成的，普遍存在治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、市場(chǎng)化運(yùn)作水平低以及風(fēng)險(xiǎn)防范措施匱乏的問(wèn)題（胡林，2016）。平臺(tái)公司采用非常規(guī)手段來(lái)獲取足夠的資本金，這就可能會(huì)觸犯相關(guān)金融法律，從而帶來(lái)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。許多地方政府融資平臺(tái)并沒(méi)有建立有效的公司管理機(jī)制，法人的責(zé)任主體并沒(méi)有得到落實(shí)，無(wú)法真正做到風(fēng)險(xiǎn)收益一體化。而地方政府全盤(pán)掌握投資決策權(quán)和人事任免權(quán)，甚至于由部分政府官員擔(dān)任公司決策的高層人員，這對(duì)于公司的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)存在經(jīng)驗(yàn)上的不足，產(chǎn)生錯(cuò)誤的市場(chǎng)判斷。同時(shí)對(duì)于一個(gè)盈利性融資平臺(tái)沒(méi)有其市場(chǎng)自由度，沒(méi)有獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這都會(huì)讓融資平臺(tái)陷入難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)的困境。

三、地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作模式與其他的融資平臺(tái)不一樣，一般是由市場(chǎng)化和政策性相互結(jié)合而成的，有些地方政府也會(huì)存在和平臺(tái)公司一樣的情況，如出資不實(shí)、權(quán)責(zé)不清、信息不透明、監(jiān)管及治理缺位等不規(guī)范問(wèn)題（單克強(qiáng)，2011）。政府融資平臺(tái)公司會(huì)通過(guò)將不能變現(xiàn)的公共基礎(chǔ)建設(shè)作為資本用于貸款或金融投資，導(dǎo)致了資本金不到位或“抽逃”資本金的現(xiàn)象。很多針對(duì)政府公益性的融資項(xiàng)目更注重社會(huì)效益，但會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)金流不足，無(wú)法滿足償債要求。地方政府融資平臺(tái)的主體是資金管理部門(mén)，法定負(fù)責(zé)人以及相關(guān)重要業(yè)務(wù)崗位通常由政府部門(mén)人員擔(dān)任或指派。由于法律的不完善，平臺(tái)建立的條件和門(mén)檻缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，大量融資平臺(tái)的設(shè)立運(yùn)作不規(guī)范（劉成萍，2013），一些領(lǐng)導(dǎo)人員缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，沒(méi)有對(duì)平臺(tái)運(yùn)作進(jìn)行高效的約束，這些原因都使得監(jiān)管及治理缺位，貸款資金使用效率不高，資產(chǎn)使用方式不合規(guī)矩等情況的出現(xiàn)從而增加了銀行收回貸款的風(fēng)險(xiǎn)。endprint

部分地方政府融資平臺(tái)常常會(huì)有借款人與用款人分離的權(quán)責(zé)不清問(wèn)題。部分借款人是地方政府，而用款人卻是融資平臺(tái)。融資平臺(tái)能順利從銀行借得貸款源于政府對(duì)銀行擔(dān)保。這種擔(dān)保只能強(qiáng)調(diào)政府與銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，但是不具備法律效力。此外，以土地使用權(quán)作為抵押擔(dān)保也會(huì)因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)引起土地交易市場(chǎng)的價(jià)格下調(diào)，這對(duì)銀行貸款質(zhì)量造成極大的影響。

實(shí)際上政府的財(cái)政能力信息是透明度不高的、難以估摸的，甚至是缺乏的，這對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)從政府處準(zhǔn)確獲得融資平臺(tái)的相關(guān)信息比較困難，更加難以確定政府融資平臺(tái)的信用評(píng)價(jià)。在難以獲取地方政府負(fù)債狀況和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)下，信息不對(duì)稱(chēng)對(duì)銀行來(lái)說(shuō)，就無(wú)法準(zhǔn)確地去評(píng)估地方政府的整體債務(wù)水平。

四、化解地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）地方政府融資平臺(tái)體制的創(chuàng)新與改革

事權(quán)的實(shí)施需配以合理的財(cái)力，從調(diào)整中央與政府之間的稅收比例入手，地方政府得到合理的熟手比例用于解決財(cái)力不足的困境。中央可將部分稅收方面的立法權(quán)力下放到地方政府，讓其以遇到的財(cái)政問(wèn)題制定有效的政策，完善地方稅收體系。為了使地方政府融資平臺(tái)貸款的償債風(fēng)險(xiǎn)越小，地方政府應(yīng)大力發(fā)展新科技產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步開(kāi)源，提高財(cái)政收入，進(jìn)而提高地方政府平臺(tái)貸款的償付能力。在官員創(chuàng)新制度上進(jìn)行創(chuàng)新與改革，重新構(gòu)建利于政府和整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績(jī)考核體系，培養(yǎng)官員全方面考慮就業(yè)行情、社會(huì)保障、社會(huì)和諧等綜合因素。

要明確地方政府債務(wù)管理部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，明晰地方政府的債務(wù)審批職能和權(quán)限，規(guī)定確需舉債的部門(mén)應(yīng)由省級(jí)部門(mén)進(jìn)行審核，對(duì)照是否符合國(guó)家政策和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（潘長(zhǎng)風(fēng)，2016）。中央和省級(jí)地方政府一方面適當(dāng)加大中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付比重，另一方面要對(duì)轉(zhuǎn)移支付過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。這些措施可以在成本效益范圍內(nèi)限定地方政府的支出，使得支出與收入相協(xié)調(diào)，不去無(wú)限透支。

（二）加強(qiáng)地方政府自身建設(shè)

建立由財(cái)務(wù)部、建設(shè)部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)組成的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，讓三個(gè)部門(mén)之間相互監(jiān)督，相互協(xié)調(diào)，同時(shí)引進(jìn)專(zhuān)業(yè)化的債務(wù)管理模式，及時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)情況，確保資金的使用符合各項(xiàng)規(guī)定。財(cái)政部門(mén)要實(shí)事求是根據(jù)政府的真實(shí)財(cái)力來(lái)確定貸款的規(guī)模大小，嚴(yán)格把控因地方政府償債能力不足而造成的難以?xún)敻秱鶆?wù)的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府想要通過(guò)融資平臺(tái)從銀行取得資金，就要提供真實(shí)的投入方向和使用情況。同時(shí)也應(yīng)構(gòu)建相關(guān)的財(cái)務(wù)債務(wù)披露機(jī)制提高其債務(wù)管理透明度，保障社會(huì)大眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

建立地方政府償債機(jī)制，防止地方政府過(guò)度貸款。首先本年度的財(cái)政預(yù)算中要包含全部債務(wù)，為債務(wù)做好最低保障。然后可以構(gòu)建償債基金，將土地出讓所得收益和地方財(cái)政的部分收入集中起來(lái)建立償債基金，可以預(yù)防地方政府因債務(wù)集中到期而陷入財(cái)政困境。融資平臺(tái)可以不僅僅只向銀行貸款，積極創(chuàng)新融資方式，發(fā)展多樣化的融資模式，例如股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易融資、信托融資等模式。

（三）銀行內(nèi)部管理建設(shè)加強(qiáng)

商業(yè)銀行之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)序發(fā)展也是造成地方政府融資平臺(tái)貸款的主要風(fēng)險(xiǎn)之一（凡曉俊，2012）。因此需要銀監(jiān)會(huì)加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督、嚴(yán)禁財(cái)政擔(dān)保、國(guó)有資產(chǎn)抵押等現(xiàn)象，建立國(guó)家存款保障制度。做好貸前、貸后管理工作最好制定有關(guān)融資平臺(tái)貸款授信制度，并嚴(yán)格按照此制度執(zhí)行。在貸款期限上只考慮該地方政府本屆任期內(nèi)發(fā)生的貸款。按照各地政府的真實(shí)財(cái)政實(shí)力，嚴(yán)格把控貸款數(shù)量。地方政府融資平臺(tái)在申請(qǐng)銀行貸款時(shí)，也應(yīng)遵守市場(chǎng)化準(zhǔn)則，不可搞特殊化，銀行也應(yīng)以正常的貸款流程對(duì)其，切忌開(kāi)設(shè)后門(mén)。貸款完成后，銀行也應(yīng)利用電子監(jiān)控系統(tǒng)與實(shí)地考察的方式對(duì)資金賬戶進(jìn)行監(jiān)控，確保資金流向、用途的真實(shí)性和有效性。

（四）加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理

地方政府不等同于地方政府融資平臺(tái)，兩者的責(zé)任互不相同，地方政府融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的機(jī)制和經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域不能超過(guò)地方政府。公益類(lèi)項(xiàng)目由地方政府招投標(biāo)、安排預(yù)算內(nèi)資金。對(duì)于部分有穩(wěn)定現(xiàn)金流收入的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目或基礎(chǔ)性項(xiàng)目，堅(jiān)決拒絕地方政府在投資上的插手，更不能讓項(xiàng)目收益轉(zhuǎn)入政府的財(cái)政，完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，健康運(yùn)營(yíng)。

區(qū)別清理和規(guī)范不同類(lèi)型的融資平臺(tái)，再根據(jù)還款來(lái)源和項(xiàng)目類(lèi)型，制定不同的整理方案。目前我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的信息披露途徑較少也不到位，可以建立地方政府融資平臺(tái)信息共享制度，讓商業(yè)銀行能夠輕松地從官方獲取有效的參照信息。

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作者簡(jiǎn)介：徐佳佳（1996-），女，浙江溫州人，溫州商學(xué)院學(xué)生，研究方向：財(cái)務(wù)管理學(xué)；張芳芳（1984-），安徽蕪湖人，溫州商學(xué)院，講師，研究方向：公司金融學(xué)。endprint