論生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的完善

代 杰，王偉偉

（1.天津大學(xué)法學(xué)院，天津 300072；2.天津大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究中心，天津 300072）

習(xí)近平總書(shū)記在2018年5月18—19日召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出：“加快推進(jìn)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)，加強(qiáng)法治建設(shè)，建立并實(shí)施中央環(huán)境保護(hù)督察制度”[1]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大戰(zhàn)略部署。2015年7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察進(jìn)行了工作部署。“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提”[2]。學(xué)術(shù)界對(duì)完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度已有一定的研究，取得了相當(dāng)?shù)某晒僦饕芯砍晒纾喉n繼勇.國(guó)家環(huán)保督察亟待做好頂層設(shè)計(jì)[N].中國(guó)環(huán)境報(bào),2015-07-17（02）；葛察忠,翁智雄,趙學(xué)濤.環(huán)境保護(hù)督察巡視：黨政同責(zé)的頂層制度[J].中國(guó)環(huán)境管理,2016(1):57-60；常紀(jì)文.完善督察機(jī)制 落實(shí)黨政責(zé)任[N].中國(guó)環(huán)境報(bào),2016-06-28（3）；陳海嵩.環(huán)境保護(hù)督察制度法治化：定位、困境及其出路[J].法學(xué)評(píng)論,2017(3):176-187；劉奇,張金池,孟苗婧.中央環(huán)境保護(hù)督察制度探析[J].環(huán)境保護(hù),2018（1）:50-53；戚建剛,余海洋.論作為運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制之“中央環(huán)保督察制度”——兼與陳海嵩教授商榷[J].理論探討,2018(2):157-164；劉長(zhǎng)根. 做好新時(shí)代環(huán)保督察工作[N].中國(guó)環(huán)境報(bào),2018-03-15（3）。。在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，根據(jù)中央生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最新精神，推進(jìn)和深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的理論研究，具有重要意義。

1 完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

1.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察具有強(qiáng)有力的政治支持

生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央的重大戰(zhàn)略部署。習(xí)近平總書(shū)記就環(huán)境保護(hù)督察作出了一系列重要指示、批示，并親自推進(jìn)環(huán)境保護(hù)督察工作。在2015年7月1日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“建立環(huán)保督察工作機(jī)制是建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手，要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)的要求，對(duì)問(wèn)題突出的地方追究有關(guān)單位和個(gè)人責(zé)任”[3]。在2016年7月6日中央環(huán)境保護(hù)督察工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出：“開(kāi)展環(huán)境保護(hù)督察，是黨中央、國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作采取的一項(xiàng)重大舉措，對(duì)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、解決人民群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境污染和破壞問(wèn)題具有重要意義”[4]。在2018年5月18—19日全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”[1]。他還指出：“地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，各相關(guān)部門要履行好生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，使各部門守土有責(zé)、守土盡責(zé)，分工協(xié)作、共同發(fā)力”[1]。習(xí)近平總書(shū)記對(duì)環(huán)境保護(hù)督察的一系列重要指示、批示，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)指明了方向，為進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的建設(shè)提供了強(qiáng)有力的政治支持。

1.2 第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察全面完成并收效良好

2015年12月，中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐河北，拉開(kāi)了第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的序幕。截至2017年12月，第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察分四批對(duì)全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）進(jìn)行了集中督察，問(wèn)責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部1.8萬(wàn)多人，受理群眾環(huán)境舉報(bào)13.5萬(wàn)件，直接推動(dòng)解決群眾身邊的環(huán)境問(wèn)題8萬(wàn)多個(gè)[5]。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域一些長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的問(wèn)題得到解決，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察達(dá)到了中央肯定、地方支持、百姓點(diǎn)贊、解決問(wèn)題的成效[6]。2018年3月28日召開(kāi)的中央全面深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議指出，第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，敢于動(dòng)真碰硬，取得顯著成效[5]。生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人表示，在第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察全覆蓋的基礎(chǔ)上，中央決定再利用三年左右的時(shí)間于2019年開(kāi)啟第二輪生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察[7]。此外，一些省、自治區(qū)、直轄市還開(kāi)展了省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，取得了成效，積累了經(jīng)驗(yàn)。

1.3 中央和地方對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的制度建設(shè)已經(jīng)開(kāi)展

2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了該文件?！董h(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》勾勒了環(huán)境保護(hù)督察制度的基本框架，進(jìn)一步完善了生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的基礎(chǔ)。2015年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的事由、程序、形式等進(jìn)行了規(guī)定。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與該法規(guī)直接相關(guān)，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)督察可能引發(fā)的直接結(jié)果之一就是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)。此外，生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護(hù)部）黨組還制定了《中央環(huán)境保護(hù)督察紀(jì)律規(guī)定（試行）》《生態(tài)環(huán)境保護(hù)部督查和巡查工作紀(jì)律規(guī)定（試行）》等規(guī)范性文件。生態(tài)環(huán)境部還專門研究制定《禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖?jiàn)》，就環(huán)境保護(hù)督察中容易出現(xiàn)的“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f(shuō)”等敷衍應(yīng)對(duì)做法予以禁止，并將“一刀切”作為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域形式主義、官僚主義的典型問(wèn)題納入督察范疇[8]。以上法規(guī)、文件為進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度奠定了較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一些地方還出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的文件。一是除個(gè)別省份之外，絕大多數(shù)省份都公布了“環(huán)境保護(hù)督察整改方案”，以落實(shí)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》和中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的要求。二是河北、福建、遼寧、四川、江蘇、甘肅、上海、寧夏等省份出臺(tái)了 “環(huán)境保護(hù)督察方案”，確立了本地的省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度。三是一些省份就生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制定了專門文件。這些文件不再停留于“方案”式的工作部署，而是以“辦法”命名進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)。如2016年12月，重慶市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《重慶市環(huán)境保護(hù)督察辦法（試行）》[9]。2017年10月，廣西壯族自治區(qū)黨委辦公廳、政府辦公廳印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)督察辦法（試行）》[10]。2017年5月，貴州省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)《貴州省加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制建設(shè)的八條意見(jiàn)》[11]。地方有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的文件，為中央推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)提供了有益的參考。

不可回避的是，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察實(shí)踐也暴露出不少問(wèn)題，如一些地方對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察虛與委蛇，甚至阻撓抗拒。有的地方為了應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，搞“一律關(guān)停再說(shuō)”式的“一刀切”。還有的地方對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察整改不力，搞“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”。如何實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、長(zhǎng)效化也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察面臨的難題之一。因此，應(yīng)當(dāng)在充分總結(jié)已開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察實(shí)踐的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)制度，為第二輪乃至未來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察提供更加強(qiáng)有力的制度保障。

2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的遵循

完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，突出問(wèn)題導(dǎo)向，充分發(fā)揚(yáng)民主，并借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

2.1 以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循

在2018年5月18—19日召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表重要講話，系統(tǒng)、深刻地闡述了習(xí)近平生態(tài)文明思想。習(xí)近平生態(tài)文明思想深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，是中國(guó)共產(chǎn)黨的重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新成果，是新時(shí)代推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循。完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)必須以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循。

完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)必須以習(xí)近平生態(tài)文明思想為根本遵循。一是深刻領(lǐng)會(huì)“三期疊加”的重要論斷，咬緊牙關(guān)，爬坡過(guò)坎，保持生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的高壓態(tài)勢(shì)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察往縱深方向發(fā)展。二是深刻理解“人民群眾”在習(xí)近平生態(tài)文明思想中的中心位置，堅(jiān)持和發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，切實(shí)解決老百姓關(guān)心的突出環(huán)境問(wèn)題，發(fā)揮人民群眾在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察中的主體地位和積極性。三是深刻領(lǐng)會(huì)“綠色發(fā)展是解決污染問(wèn)題的根本之策”的重要論述，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展[12]。四是認(rèn)真貫徹“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的重要指示，乘東風(fēng)，抓時(shí)機(jī)，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)。五是切實(shí)執(zhí)行“地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人”的重要指示，緊緊抓住“黨政同責(zé)”這一生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的“牛鼻子”，以“管黨治黨”實(shí)現(xiàn)“四兩撥千斤”的功能。

2.2 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議將“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”載入《中華人民共和國(guó)憲法》。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察涉及黨的執(zhí)政目的、執(zhí)政能力、執(zhí)政方式，是一份沉甸甸的政治責(zé)任。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察正是由于黨中央的權(quán)威介入，才取得了豐碩的成果。完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)，既是黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的政治要求，也是黨在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域推進(jìn)管黨治黨的制度需要。完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。具體而言，一是制度完善過(guò)程堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)在《中華人民共和國(guó)憲法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》的統(tǒng)籌下，堅(jiān)持民主集中制，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)。二是制度內(nèi)容體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)將堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為方針原則予以明確規(guī)定，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察主體及其權(quán)利義務(wù)、對(duì)象和范圍、形式、程序等規(guī)定，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的精神。

2.3 突出問(wèn)題導(dǎo)向

生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)“對(duì)準(zhǔn)問(wèn)題，明確責(zé)任，堅(jiān)決杜絕環(huán)保督察走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象，確保環(huán)保督察取得實(shí)效”[13]。不僅要吸收生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，更要直面暴露出來(lái)的問(wèn)題，反對(duì)無(wú)病呻吟和華而不實(shí)。直面問(wèn)題、對(duì)癥下藥是決定生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)成效的關(guān)鍵，對(duì)此要特別注意以下三點(diǎn)：一是正確處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系。有觀點(diǎn)認(rèn)為，密集、高壓的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察妨礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響了民生改善[14]，并以此為由消極應(yīng)付甚至抗拒生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。對(duì)此，必須旗幟鮮明地反對(duì)。推行生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是為了追求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[15]，滿足人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求。認(rèn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察妨礙經(jīng)濟(jì)、影響民生的觀點(diǎn)，是非常短視的。實(shí)踐證明，一些地方通過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。[16]但另一方面，一些地方為了應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，搞“一刀切”，不加區(qū)分地關(guān)停，的確影響了經(jīng)濟(jì)和民生，必須嚴(yán)格予以禁止。二是妥善處理集中督察與督察常態(tài)化的關(guān)系。實(shí)踐暴露出集中督察存在“一陣風(fēng)”問(wèn)題，督察期間認(rèn)真整改，但督察組離開(kāi)后，立刻卷土重來(lái)①近期生態(tài)環(huán)境部通報(bào)了多起環(huán)境污染反彈問(wèn)題，如湖南省邵陽(yáng)市威凌金屬有限公司中央環(huán)境保護(hù)督察污染反彈問(wèn)題、湘西自治州永順縣鴻升紙業(yè)中央環(huán)境保護(hù)督察污染反彈問(wèn)題，以及江蘇鹽城市輝豐生物農(nóng)業(yè)股份有限公司嚴(yán)重環(huán)境污染。以上案件共同問(wèn)題就是在督察組走后，整改不力，擅自開(kāi)工營(yíng)業(yè)，污染問(wèn)題重新出現(xiàn)。參見(jiàn)：生態(tài)環(huán)境部.生態(tài)環(huán)境部通報(bào)邵陽(yáng)市威凌公司中央環(huán)保督察污染反彈問(wèn)題督察情況[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201804/t20180420_435058.htm；生態(tài)環(huán)境部.湖南省嚴(yán)肅查處湘西自治州永順縣鴻升紙業(yè)中央環(huán)保督察污染反彈問(wèn)題[EB/OL].http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201804/t20180420_434989.htm；生態(tài)環(huán)境部.生態(tài)環(huán)境部通報(bào)鹽城市輝豐公司嚴(yán)重環(huán)境污染及當(dāng)?shù)刂醒氕h(huán)保督察整改不力問(wèn)題專項(xiàng)督察情況[EB/OL].http://www.zhb.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201804/t20180420_435004.htm。。如何處理集中督察與督察常態(tài)化的關(guān)系，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)需要解決的問(wèn)題。三是平衡協(xié)調(diào)維護(hù)督察的權(quán)威性與保持體制機(jī)制和諧之間的關(guān)系。第一輪生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察中出現(xiàn)了不少阻撓生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的情況，如“關(guān)門躲避、視而不見(jiàn)、強(qiáng)行扣留、圍攻毆打”[17]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)必須確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的權(quán)威。但維護(hù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的權(quán)威不能簡(jiǎn)單地理解為集權(quán)、重罰，更不能走極端。相反，如何讓督察既具有權(quán)威性，又不侵蝕其他部門的合法權(quán)限，破壞制度之間的和諧性、系統(tǒng)性，也是一個(gè)重要問(wèn)題。

2.4 充分發(fā)揚(yáng)民主

民主集中制是黨章規(guī)定的根本原則，公眾參與是環(huán)境保護(hù)法確立的原則之一。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)民主，重視公眾參與，堅(jiān)持開(kāi)門建章立制。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)具有很強(qiáng)的政治性和專業(yè)性，從以往類似的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，往往保密性較強(qiáng)，被征求意見(jiàn)的對(duì)象較為狹窄，普通公眾難以接觸到，更無(wú)從發(fā)表意見(jiàn)。為了避免生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察閉門造車，應(yīng)當(dāng)暢通公眾參與機(jī)制，除了征求中央有關(guān)部門、地方黨委、政府及有關(guān)部門、領(lǐng)導(dǎo)干部的意見(jiàn)外，還應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察人員、一線單位和部門、生態(tài)環(huán)境保護(hù)基層工作者和人民群眾的意見(jiàn)，讓他們暢所欲言、各抒己見(jiàn)。對(duì)于各方面所發(fā)表的意見(jiàn)，要認(rèn)真研究，不能走過(guò)場(chǎng)，更不能根據(jù)職位和身份來(lái)區(qū)別對(duì)待。此外，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)具有很強(qiáng)專業(yè)性，有必要引入專家參與機(jī)制，以其專業(yè)知識(shí)發(fā)揮參考、咨詢、輔助等作用[18]，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)民主性和科學(xué)性的有機(jī)結(jié)合。

3 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的主體制度構(gòu)想

在具體方法上，由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察主要采用巡視的方式，因此生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察可以類比、借鑒《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》等法律法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容和制定經(jīng)驗(yàn)。《重慶市環(huán)境保護(hù)督察辦法（試行）》《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)督察辦法（試行）》等地方黨內(nèi)法規(guī)制度也應(yīng)當(dāng)認(rèn)真參考。

3.1 中央和省、自治區(qū)、直轄市兩級(jí)督察

應(yīng)當(dāng)明確中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察兩級(jí)體制，這也是《環(huán)境保護(hù)督察辦法（試行）》所確立的基本體制?！敖⒅醒牒褪杉?jí)督察體系，是建立環(huán)境保護(hù)督察長(zhǎng)效機(jī)制的重要一步，將為環(huán)境保護(hù)督察提供組織保障，有助于提高督察實(shí)效”[19]。只依靠中央一級(jí)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的全覆蓋。省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察也已拉開(kāi)帷幕，但開(kāi)展省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察缺乏法律依據(jù)。完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)明確建立“國(guó)家督省，省督市縣”的督察機(jī)制，建設(shè)“目標(biāo)一致、分層管理、相互配合、權(quán)威高效的中央、省級(jí)兩級(jí)督察體系”，以發(fā)揮督察聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，最終形成具有中國(guó)特色的環(huán)境保護(hù)督察體系[20]。之所以地市級(jí)以下（包括地市級(jí)，下同）不再設(shè)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，原因在于：在我國(guó)，中央和省級(jí)一般作為決策層級(jí)，具有較高的權(quán)威性。地市級(jí)以下一般作為執(zhí)行層級(jí)，承擔(dān)具體工作。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察作為一項(xiàng)重大事項(xiàng)，其實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性。通過(guò)中央督察省、省督察地市級(jí)以下，實(shí)現(xiàn)環(huán)保督察全覆蓋。此外，重大、專門事項(xiàng)由中央和省級(jí)兩級(jí)實(shí)施，也符合我國(guó)的政治慣例。

基于民主集中制原則，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足于中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，對(duì)于省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察進(jìn)行原則性的確認(rèn)即可，而不宜做統(tǒng)一、細(xì)致的規(guī)定。省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察應(yīng)當(dāng)由省、自治區(qū)、直轄市的黨委、政府來(lái)制定規(guī)則。如由中央統(tǒng)一制定，既浪費(fèi)制度資源，又無(wú)法避免“一刀切”問(wèn)題，難以發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性。

3.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組、生態(tài)環(huán)境部及其區(qū)域督察局

環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組。2016年2月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察涉及的主體方方面面，牽涉的利益重大復(fù)雜，因此生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作實(shí)際上是由中共中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組難以有效發(fā)揮決策、統(tǒng)籌功能。為統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作，應(yīng)當(dāng)規(guī)定設(shè)立中央和省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，黨政其他領(lǐng)導(dǎo)成員擔(dān)任副組長(zhǎng)，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的事宜，決定生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的重大事項(xiàng)，成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組并向地方派駐。

環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組的日常事務(wù)，組織協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的具體工作。辦公室一般設(shè)立于生態(tài)環(huán)境行政主管部門，辦公室主任由生態(tài)環(huán)境行政主管部門主要負(fù)責(zé)人兼任。根據(jù)2018年8月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱生態(tài)環(huán)境部“三定”方案），生態(tài)環(huán)境部組織協(xié)調(diào)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作，與上述設(shè)想一致。值得注意的是，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察辦公室被“中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室”取代?！爸醒肷鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室”作為生態(tài)環(huán)境部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，與原國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察辦公室相比，不僅在名稱上相應(yīng)地增加了“生態(tài)”二字，在職能上也由原來(lái)的“承擔(dān)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組的組織協(xié)調(diào)工作”改為“承擔(dān)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組織協(xié)調(diào)工作”。這一變化意味著，生態(tài)環(huán)境部及其中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦不再僅僅是中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組的協(xié)調(diào)組織者，而是中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察這項(xiàng)工作的組織協(xié)調(diào)者。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室的設(shè)立及職能配置，標(biāo)志著我國(guó)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制的進(jìn)一步完善?？梢灶A(yù)測(cè)，未來(lái)各省份也將陸續(xù)成立本省級(jí)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組是履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察職能的最重要組織。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組承擔(dān)對(duì)省級(jí)黨委、政府及其有關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作。被督察地省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察沒(méi)有建立的前提下，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組在必要時(shí)還可以下沉至部分地市級(jí)黨委和政府及其有關(guān)部門。被督察地省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察建立以后，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組為了開(kāi)展對(duì)省級(jí)黨委、政府和相關(guān)部門的督察，可以到地市級(jí)以下開(kāi)展檢查，地方應(yīng)當(dāng)予以配合，但不直接對(duì)地市級(jí)實(shí)施督察?！啊h(huán)保欽差’，這是公眾賦予中央環(huán)保督察組的另一個(gè)響亮的稱謂。在普通公眾看來(lái)，他們手持‘尚方寶劍’，進(jìn)駐全國(guó)各地，督察環(huán)境問(wèn)題并實(shí)施問(wèn)責(zé)”[21]。自中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作開(kāi)展以來(lái)，各地出現(xiàn)了不少阻撓生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作開(kāi)展的情況。以中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察級(jí)別之高、權(quán)威之大，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作仍有難度，應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)的地位，維護(hù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性。

生態(tài)環(huán)境部“三定”方案規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部“根據(jù)授權(quán)對(duì)各地區(qū)各有關(guān)部門貫徹落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)決策部署情況進(jìn)行督察問(wèn)責(zé)”。因此，生態(tài)環(huán)境部不僅扮演著環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的角色，還可能因?yàn)槭跈?quán)而直接開(kāi)展對(duì)各地方各有關(guān)部門開(kāi)展督察問(wèn)責(zé)。但生態(tài)環(huán)境部作為國(guó)務(wù)院的組成部門，其主要職能是執(zhí)行生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，而非對(duì)地方黨委、政府開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。我國(guó)的政治體制也決定了生態(tài)環(huán)境部一般不會(huì)對(duì)地方黨委開(kāi)展督察問(wèn)責(zé)，故生態(tài)環(huán)境部作為督察問(wèn)責(zé)的主體地位是補(bǔ)充性、臨時(shí)性的，而且是基于授權(quán)而產(chǎn)生的。鑒于此，可以規(guī)定：國(guó)務(wù)院可以授權(quán)國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境行政主管部門對(duì)地方人民政府進(jìn)行督察問(wèn)責(zé)。授權(quán)應(yīng)當(dāng)采取一事一授權(quán)、一次一授權(quán)的方式。此外，生態(tài)環(huán)境部作為常態(tài)督察的主體地位及工作方式，見(jiàn)本文5.1“生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的形式”中的“常態(tài)督察”，在此不贅述。

2017年11月，經(jīng)中央編辦批復(fù)，原環(huán)境保護(hù)部所屬的華北、華東、華南、西北、西南、東北環(huán)境保護(hù)督查中心由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為環(huán)保部派出行政機(jī)構(gòu)，正式更名為“督察局”，新增承擔(dān)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察相關(guān)工作，進(jìn)一步強(qiáng)化督政職能[22]。生態(tài)環(huán)境部“三定”方案規(guī)定，區(qū)域督察局“承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作”。區(qū)域督察局在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察中的主體地位及工作方式，見(jiàn)本文5.1“生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的形式”中的“常態(tài)督察”，在此不贅述。

3.3 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組的權(quán)限

權(quán)責(zé)是制度建設(shè)的核心內(nèi)容之一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察亦不例外。督察組作為履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察職能的最重要主體，其權(quán)限設(shè)置尤為重要。有學(xué)者提出：“環(huán)保督察權(quán)力體系宜確定為監(jiān)督檢查權(quán)、督察督辦權(quán)、督察處置權(quán)、督察問(wèn)責(zé)權(quán)、督察保障權(quán)五大類?！盵23]對(duì)此觀點(diǎn)，本文以為：“監(jiān)督檢查權(quán)”這一稱謂易與《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》確定的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查權(quán)相混淆。督辦主要是黨政機(jī)關(guān)的上級(jí)對(duì)下級(jí)采用的監(jiān)督方式，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組與被督察對(duì)象之間無(wú)上下級(jí)關(guān)系，因此是交辦而非督辦。督察處置權(quán)確有必要?！岸讲靻?wèn)責(zé)權(quán)”易使人誤解“環(huán)保督察組有直接追責(zé)的權(quán)力”。保障權(quán)并非獨(dú)立的權(quán)力類型，故而“督察保障權(quán)”這一概念也難以成立。結(jié)合我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察實(shí)踐，建議明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組享有檢查權(quán)、處置權(quán)、請(qǐng)求協(xié)助權(quán)、交辦權(quán)、督察情況述評(píng)權(quán)、問(wèn)責(zé)建議權(quán)等。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組獨(dú)立履行職權(quán)，不受其他行政部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

對(duì)與被督察事項(xiàng)有關(guān)的情況，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組有進(jìn)行檢查的權(quán)力，包括進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，查詢相關(guān)資料、檔案、案卷等、詢問(wèn)當(dāng)事人及其他有關(guān)人員，以及其他必要的調(diào)查措施，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組不能采取限制人身自由的調(diào)查措施。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組依法進(jìn)行調(diào)查，知悉情況、掌握證據(jù)或者線索的被調(diào)查人員、被詢問(wèn)人員，有配合的義務(wù)。接受群眾舉報(bào)作為發(fā)揚(yáng)民主的有益經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)將接受群眾舉報(bào)作為法定檢查方式。對(duì)于群眾的實(shí)名舉報(bào)，并附有一定證據(jù)材料，屬于督察權(quán)限范圍的，應(yīng)當(dāng)核查并予以反饋。

對(duì)被督察的人員和案件，遇有緊急情況時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組有權(quán)作出臨時(shí)處置措施，主要適用于以下三種情形：①對(duì)于被督察的案件，發(fā)生證據(jù)可能滅失，或者事后難以取得的，督察組有權(quán)作出臨時(shí)處置決定，以固定或者保存證據(jù)。②對(duì)于被督察的人員，如果有逃逸、自殺等情形的，有權(quán)請(qǐng)求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)予以配合，采取紀(jì)檢監(jiān)察措施。③對(duì)于正在發(fā)生的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境案件，督察組有權(quán)要求負(fù)有監(jiān)督管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停止排污、查封扣押排污設(shè)備等決定。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組在督察期間，遇有工作困難需要地方黨委、政府、人大、司法機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)等單位協(xié)助的，有權(quán)向這些機(jī)構(gòu)請(qǐng)求給予協(xié)助。除督察組的請(qǐng)求違反法律法規(guī)和中央精神，以及被請(qǐng)求機(jī)關(guān)并非應(yīng)當(dāng)請(qǐng)求的機(jī)關(guān)外，被請(qǐng)求的單位應(yīng)當(dāng)給予協(xié)助。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組的請(qǐng)求協(xié)助權(quán)，借鑒了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》對(duì)巡視組請(qǐng)求協(xié)助權(quán)的規(guī)定[24]。請(qǐng)求協(xié)助權(quán)主要適用于請(qǐng)求給予人力、設(shè)備、技術(shù)等方面的協(xié)助，也可以適用于被請(qǐng)求方因享有獨(dú)特的職權(quán)而被請(qǐng)求給予協(xié)助，如請(qǐng)求人民法院采取查封、扣押、凍結(jié)等措施。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組發(fā)現(xiàn)地方黨委、政府依法應(yīng)當(dāng)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)而未履行、履行不力或者違法違規(guī)履行的，有權(quán)交辦給地方黨委、政府，要求其限期辦理。交辦一般采用集中交辦的方式進(jìn)行。地方黨委、政府對(duì)于被交辦事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在指定的期限內(nèi)逐條整改，逐項(xiàng)落實(shí)。期限屆滿，督察組應(yīng)當(dāng)就交辦事項(xiàng)的完成情況進(jìn)行檢查。交辦事項(xiàng)完成的，應(yīng)當(dāng)銷案。交辦事項(xiàng)未達(dá)到要求的，應(yīng)當(dāng)約談被交辦對(duì)象，要求其作出說(shuō)明，并責(zé)令限期完成。交辦事項(xiàng)嚴(yán)重未完成的，督察組應(yīng)當(dāng)向組織部門或者紀(jì)檢機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)建議。

督察完成后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查的情況，以及交辦案件、整改等情況，對(duì)被督察對(duì)象在落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)的決策部署、執(zhí)行生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)、履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)等方面作出的綜合性述評(píng)[25]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察情況述評(píng)報(bào)告應(yīng)當(dāng)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)，由其決定是否批準(zhǔn)。被批準(zhǔn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察情況述評(píng)報(bào)告，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密之外，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)。對(duì)于涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的，應(yīng)當(dāng)在對(duì)需要保密部分作出技術(shù)處理后，向社會(huì)公開(kāi)。

對(duì)于被督察的人員存在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的違紀(jì)違法或者瀆職行為的，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組有權(quán)向組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)建議。組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在收到生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組的建議后，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)相應(yīng)的調(diào)查程序，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果依照組織程序、紀(jì)檢監(jiān)察程序依法處理。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組的問(wèn)責(zé)建議主要在督察結(jié)束后作出，但對(duì)于督察期間發(fā)生的黨政干部嚴(yán)重違紀(jì)、違法行為，督察組也有權(quán)提出問(wèn)責(zé)建議。問(wèn)責(zé)建議權(quán)是保持生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組權(quán)威性的重要機(jī)制。

“自古以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限決不罷休”[26]。因此需要對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組及其成員、工作人員進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。督察組及其成員、工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守督察紀(jì)律要求，保守工作秘密[27]，不得干涉地方黨政部門依法行使環(huán)保行政管理職權(quán)，不得利用督察謀取私利，更不得為被督察對(duì)象通風(fēng)報(bào)信，提供保護(hù)。督察組及其成員、工作人員，有違紀(jì)違法情形的，或者履行督察職能不力的，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)人員的責(zé)任。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組及其成員、工作人員的瀆職責(zé)任，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定。

4 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的對(duì)象和事項(xiàng)范圍

4.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的對(duì)象

原則上講，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察應(yīng)當(dāng)以地方黨委、政府及有關(guān)部門、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為督察對(duì)象。具體而言，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的對(duì)象范圍包括：省、市、自治區(qū)黨委和政府及其有關(guān)部門以及部分地市級(jí)黨委和政府及其有關(guān)部門；省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的范圍是地市級(jí)黨委和政府及其有關(guān)部門、環(huán)境問(wèn)題突出的縣級(jí)黨委和政府及其有關(guān)部門。此規(guī)定盡管有著積極意義，但存在三個(gè)問(wèn)題：第一，未將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部直接規(guī)定為督察對(duì)象。習(xí)近平總書(shū)記曾多次告誡我們，各項(xiàng)工作要抓出成效，就必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，就等于抓住了“牛鼻子”。因此，不僅要督察地方黨委、政府及其有關(guān)部門，還應(yīng)當(dāng)將上述單位和部門的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部納入督察范圍。第二，省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的范圍未全覆蓋到區(qū)縣級(jí)。區(qū)縣作為基層政權(quán)的重要組成部分，與人民群眾發(fā)生直接、密切的關(guān)系。而相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)縣有著完整的黨政組織機(jī)構(gòu)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)也將大多數(shù)的管理權(quán)賦予區(qū)縣級(jí)政府及其部門。因此，應(yīng)當(dāng)明確，省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的對(duì)象應(yīng)該包括地市級(jí)、區(qū)縣級(jí)的黨委、政府及部門、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部。第三，“下沉”的規(guī)定過(guò)于原則，形成了制度漏洞，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面予以明確：一是標(biāo)準(zhǔn)，下沉只能下沉一級(jí)，且該地域或者政治經(jīng)濟(jì)地位較為重要，或者生態(tài)環(huán)境問(wèn)題較為突出；二是程序，督察組下沉一級(jí)開(kāi)展督察，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組的批準(zhǔn)，不得擅自下沉。

從督察被追責(zé)的情況來(lái)看，一些地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的對(duì)象似乎有擴(kuò)大化的趨勢(shì)，有基層黨組織的負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)護(hù)林員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所的環(huán)保專員等被督察問(wèn)責(zé)。這對(duì)于督促基層干部履行職責(zé)固然有一定意義，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的制度設(shè)計(jì)是通過(guò)對(duì)地方黨委、政府及部門、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的督察，督促其履行環(huán)保職責(zé)。因?yàn)榻鉀Q中國(guó)的問(wèn)題，關(guān)鍵靠黨，要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)。如果督察過(guò)分聚集于基層的執(zhí)行人員，不僅會(huì)造成督察精力的分散，也背離了生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“督政”“黨政同責(zé)”的功能機(jī)制，甚至可能造成“該督察追責(zé)的沒(méi)有督察追責(zé)，不該督察追責(zé)的反倒被督察追責(zé)”的南轅北轍局面。因此，對(duì)于承擔(dān)環(huán)境保護(hù)公共管理職能的社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有企事業(yè)單位、集體經(jīng)濟(jì)組織、基層群眾自治組織，以及基層執(zhí)法人員等，應(yīng)當(dāng)以極其慎重的態(tài)度納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的對(duì)象范圍。

4.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的事項(xiàng)范圍

“環(huán)保督察既要查事，又要查人。環(huán)保目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)、環(huán)保任務(wù)未完成是‘事’的問(wèn)題，而環(huán)保工作機(jī)制未建立則是‘人’的問(wèn)題”[28]。從實(shí)踐來(lái)看，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組的督察事項(xiàng)包括：落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)決策部署情況；生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)行情況；“大氣十條”“水十條”“土十條”的執(zhí)行情況；環(huán)境污染重大事件及其處理情況；突出環(huán)境問(wèn)題及處理情況。上述范圍經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)證明是基本合理的，因此可以將生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的事項(xiàng)范圍原則上確定為：落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)的決策部署、執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能等情況。

為了避免“眉毛胡子一把抓”，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察事項(xiàng)范圍做“三個(gè)有所區(qū)分”：一是對(duì)不同地域的督察事項(xiàng)范圍有所區(qū)分。應(yīng)當(dāng)以國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃為基本依據(jù)，對(duì)不同地域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察事項(xiàng)范圍及其重點(diǎn)有所區(qū)分。例如，在生態(tài)脆弱的西北部省份，應(yīng)當(dāng)突出生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)和修復(fù)。在西南石漠化嚴(yán)重的地域，水土流失和石漠化治理應(yīng)當(dāng)被納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的事項(xiàng)范圍。二是對(duì)不同被督察對(duì)象的督察事項(xiàng)范圍有所區(qū)分。建議借鑒《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》對(duì)追責(zé)事由的制度經(jīng)驗(yàn)，對(duì)不同主體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察事項(xiàng)范圍做類型化處理。三是不同督察形式的事項(xiàng)范圍應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。對(duì)于集中督察，則應(yīng)當(dāng)圍繞如何打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面、系統(tǒng)地開(kāi)展督察?！盎仡^看”督察應(yīng)當(dāng)就集中督察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、整改情況進(jìn)行督察。專項(xiàng)督察應(yīng)當(dāng)緊盯專門的事項(xiàng)、專門的人員進(jìn)行“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”式的督察。常態(tài)督察側(cè)重于日常履職行為，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并主要依靠威懾力發(fā)揮作用。

5 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的形式和程序

5.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的形式

應(yīng)當(dāng)規(guī)定多元化的督察形式，打出集中督察、“回頭看”督察、專項(xiàng)督察、常態(tài)督察等相互配合的“組合拳”。

（1）集中督察

“環(huán)保督察最重要的就是求真務(wù)實(shí)，講求實(shí)效。要不斷改進(jìn)和創(chuàng)新督察方法，加強(qiáng)督察的針對(duì)性，提高督察質(zhì)量”[29]。集中督察是目前生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察所采用的主要形式，但人們對(duì)集中督察發(fā)出了“一陣風(fēng)”等顧慮①如汪勁.督政問(wèn)責(zé)、強(qiáng)力治污：環(huán)境法治的中國(guó)現(xiàn)象及未來(lái)[J].鳳凰周刊,2017(36)。再如翁智雄，葛察忠，王金南.環(huán)境保護(hù)督察:推動(dòng)建立環(huán)保長(zhǎng)效機(jī)制[J].環(huán)境保護(hù),2016(Z1):90-93；常紀(jì)文.確保中央環(huán)境保護(hù)督察有實(shí)效[J].中國(guó)黨政干部論壇,2016(12):78-79。。為此，一方面應(yīng)當(dāng)明確集中督察這一最具有權(quán)威性的督察形式，維護(hù)集中督察的權(quán)威性和持久性；另一方面，為避免地方為應(yīng)對(duì)過(guò)分密集的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察而耗散精力以及“一刀切”等形式主義問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)對(duì)集中督察規(guī)定間隔期，如三年。集中督察應(yīng)當(dāng)就被督察對(duì)象落實(shí)中央生態(tài)文明決策部署、執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能等開(kāi)展全方位督察，但被督察對(duì)象不宜擴(kuò)大化，也不得承辦具體案件，不處理地方具體問(wèn)題。

（2）“回頭看”督察

“回頭看”督察是集中督察的重要補(bǔ)充，可以防止生態(tài)環(huán)境問(wèn)題反彈，鞏固和提升集中督察的效果?！盎仡^看”督察應(yīng)當(dāng)針對(duì)集中督察發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題是否解決、提出的整改要求和措施是否落實(shí)到位等開(kāi)展督察，重點(diǎn)盯住督察整改不力，尤其是“表面整改”“假裝整改”“敷衍整改”等生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的形式主義、官僚主義問(wèn)題，杜絕“變臉式”治污[20]?！盎仡^看”督察原則上應(yīng)當(dāng)由原集中督察的督察組對(duì)原督察地進(jìn)行督察，以提高專項(xiàng)督察質(zhì)效。

（3）專項(xiàng)督察

專項(xiàng)督察應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)問(wèn)題意識(shí)、問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)專門的問(wèn)題、專門的對(duì)象甚至專門事項(xiàng)開(kāi)展督察，發(fā)現(xiàn)具體問(wèn)題背后的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、管理責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和落實(shí)責(zé)任。專項(xiàng)督察具有靈活性強(qiáng)，程序相對(duì)簡(jiǎn)便的優(yōu)勢(shì)，是集中督察的重要補(bǔ)充。專項(xiàng)督察完成之后，也可以實(shí)施“回頭看”督察。無(wú)論是集中督察、“回頭看”督察，還是專項(xiàng)督察，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組的批準(zhǔn)，以生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組名義開(kāi)展，以督察巡視的方式開(kāi)展。

（4）常態(tài)督察

常態(tài)督察仍處于制度構(gòu)建階段，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)的難點(diǎn)所在，目前的設(shè)想是依托生態(tài)環(huán)境行政主管部門開(kāi)展。首先，由生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)對(duì)地方黨委、政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察職責(zé)。生態(tài)環(huán)境部“三定”方案規(guī)定，中央環(huán)境保護(hù)督察辦公室“監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)落實(shí)情況”。然而，不要說(shuō)中央環(huán)境保護(hù)督察辦公室這一生態(tài)環(huán)境部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，就是生態(tài)環(huán)境部也難以承擔(dān)“監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)落實(shí)情況”之重。比較可行的辦法是，賦予生態(tài)環(huán)境部以啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察程序的請(qǐng)求權(quán)，作為一種威懾而存在。因此可以規(guī)定，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境行政主管部門在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)地方黨委、政府及部門、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)決策部署、執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能等違法或者不力等情形，需要開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的，可以向中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組提出啟動(dòng)督察程序的請(qǐng)求，由中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組決定。其次，由生態(tài)環(huán)境部所屬的東北、西北、華北、華南、中南六個(gè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察局承擔(dān)對(duì)地市級(jí)及以下黨委、政府的督察職能[22]。然而，由于尚未找到避免區(qū)域督察局地方化的有效方法，且區(qū)域督察局還不具備開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的條件與能力，因此目前由區(qū)域環(huán)境保護(hù)督察局直接督察地方的條件還不成熟。但為了發(fā)揮區(qū)域環(huán)境保護(hù)督察局的常駐優(yōu)勢(shì)，可以賦予其接受舉報(bào)并開(kāi)展預(yù)調(diào)查的權(quán)力。因此可以規(guī)定，區(qū)域環(huán)境保護(hù)督察局有權(quán)受理對(duì)地市級(jí)以下（包括地市級(jí)）地方黨委、政府及部門、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)決策部署、執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能等方面的違法違紀(jì)舉報(bào)，并進(jìn)行預(yù)調(diào)查。區(qū)域督察局應(yīng)當(dāng)將預(yù)調(diào)查情況通過(guò)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)，由中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組決定是否派出督察組開(kāi)展督察。這種循序漸進(jìn)、穩(wěn)扎穩(wěn)打的設(shè)計(jì)，比較符合國(guó)情和現(xiàn)實(shí)，具有可行性。

5.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的程序

根據(jù)目前的實(shí)踐，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察主要有督察準(zhǔn)備、督察進(jìn)駐和進(jìn)行、督察意見(jiàn)和整改、督察結(jié)束、督察后處理等環(huán)節(jié)。除常態(tài)督察外，不同的督察形式都具備這些程序要素，雖然在不同的程序環(huán)節(jié)繁簡(jiǎn)有所不同。

（1）督察準(zhǔn)備

由生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)需要成立生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組，并決定其成員和督察地域。生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組在開(kāi)展工作之前，應(yīng)當(dāng)充分了解被督察地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等情況。

（2）督察進(jìn)駐和進(jìn)行

督察組進(jìn)駐被督察地方后，應(yīng)當(dāng)向被督察地方的黨委和政府通報(bào)督察的對(duì)象、事項(xiàng)范圍、具體內(nèi)容、權(quán)力義務(wù)責(zé)任等，并按照規(guī)定的權(quán)限和工作方式開(kāi)展督察工作。督察期間，督察組有權(quán)開(kāi)展調(diào)查，采取臨時(shí)措施，并向有關(guān)部門請(qǐng)求協(xié)助，交辦有關(guān)案件。

（3）督察意見(jiàn)和整改落實(shí)

調(diào)查結(jié)束后，督察組應(yīng)該向被督察地方的黨委和政府發(fā)出督察意見(jiàn)。被督察地方的黨委和政府應(yīng)當(dāng)按照督察意見(jiàn)形成督察整改方案，并在規(guī)定的期限內(nèi)整改落實(shí)。

（4）督察結(jié)束

督察組應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查的情況，以及交辦案件、整改等情況，對(duì)被督察對(duì)象在落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)的決策部署、執(zhí)行生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)、履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)等方面作出的綜合性述評(píng)，形成督察情況述評(píng)報(bào)告，向生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)，由其作出決定，并向社會(huì)公開(kāi)。

（5）督察后處理

一方面，被督察地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)公開(kāi)的督察情況述評(píng)報(bào)告進(jìn)行再整改；另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組有權(quán)依據(jù)干部管理權(quán)限和職責(zé)分工，提出處理意見(jiàn)，并按照以下途徑進(jìn)行移交。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)的線索和作風(fēng)問(wèn)題，移交有關(guān)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察意見(jiàn)中涉及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任免升遷的部分，應(yīng)當(dāng)移交給組織部門；其他問(wèn)題移交給有關(guān)單位。

6 結(jié)語(yǔ)

在全面總結(jié)第一輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的方針原則、主體及其權(quán)利義務(wù)、對(duì)象和范圍、形式、程序等進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，是鞏固生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察成果，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度往縱深發(fā)展的必由之路。要緊緊抓住“督政”“黨政同責(zé)”這個(gè)“牛鼻子”，對(duì)地方黨委、政府及部門、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)決策部署、執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能等情況進(jìn)行督察。既要堅(jiān)決破除“督察妨礙經(jīng)濟(jì)、影響民生”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，也要嚴(yán)格禁止為了應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察而采取“一刀切”的做法。要明確督察組的權(quán)力，維護(hù)督察的權(quán)威性，但也不能將專屬于司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力賦予督察組。建設(shè)生態(tài)文明，完善環(huán)保督察，不可能一蹴而就，需要久久為功。從未來(lái)發(fā)展來(lái)看，如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的常態(tài)化，仍然是一個(gè)有待破解的難題。