摘 要：行政相對人基本程序權(quán)是指行政相對人所享有的與行政法治中的程序有關(guān)的權(quán)利，這個(gè)權(quán)利既不是一般意義上的權(quán)利，也不是一般意義上的程序權(quán)利，它是能夠主宰行政相對人在行政執(zhí)法過程中的最為核心和系統(tǒng)的程序權(quán)利。行政相對人基本程序權(quán)利有著非常重要的法治價(jià)值，可以“倒逼”行政正義實(shí)現(xiàn)、使行政法治與時(shí)俱進(jìn)、使行政執(zhí)法人性化、使行政相對人權(quán)利過程化。然而，在我國，基本程序權(quán)利概念尚未形成、基本程序權(quán)利體系尚未形成、基本程序權(quán)利尚未有內(nèi)容構(gòu)造、基本程序權(quán)利缺少程序制度支撐。如何在行政法治建設(shè)中建構(gòu)行政相對人基本程序權(quán)需要諸多具體的路徑，主要應(yīng)對行政相對人程序權(quán)利進(jìn)行梳理、完善行政法上的程序制度、制定統(tǒng)一的行政程序法、合理處理程序規(guī)則與實(shí)體規(guī)則的關(guān)系。

關(guān)鍵詞： 行政相對人；基本程序權(quán)利；法治價(jià)值

中圖分類號：DF31文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2018.01.02

重實(shí)體、輕程序被認(rèn)為是我國傳統(tǒng)法治中的弊端，這一弊端體現(xiàn)在行政法治中就是行政主體對行政相對人的實(shí)體權(quán)利有所認(rèn)知，但并不等于其對程序權(quán)利有所認(rèn)知。值得慶幸的是，近年來，學(xué)界乃至于實(shí)務(wù)部門已經(jīng)認(rèn)識到了行政相對人程序權(quán)利的重要性。如有學(xué)者就指出：“在行政法上引入行政相對人‘程序權(quán)利的概念，具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，它不僅是現(xiàn)代行政程序法發(fā)展的趨勢之一，而且對于行政法的觀念轉(zhuǎn)型和制度革新都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響?！?[1]然而，有關(guān)行政相對人程序權(quán)利的理論構(gòu)建和法律構(gòu)建則具有一定的滯后性。在法治發(fā)達(dá)國家有行政相對人基本程序權(quán)的概念甚至范疇，它是行政相對人程序權(quán)利的基礎(chǔ)和處理行政相對人程序權(quán)利的核心問題。在我國對行政相對人基本程序權(quán)尚未引起足夠的重視，這嚴(yán)重制約了行政相對人程序權(quán)利的法律構(gòu)建。正是基于這樣的考慮，筆者撰就本文，擬對行政相對人基本程序權(quán)作初步探討。

一、行政相對人基本程序權(quán)的界定

行政相對人基本程序權(quán)是指行政相對人所享有的與行政法治中的程序有關(guān)的權(quán)利。這一權(quán)利既不是一般意義上的權(quán)利，更不是一般意義上的程序權(quán)利，是指使行政相對人能夠主宰行政執(zhí)法過程的最為核心和系統(tǒng)的程序權(quán)利。這是我們對行政相對人基本程序權(quán)的界定。當(dāng)我們領(lǐng)會該概念時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)相關(guān)的背景：第一個(gè)背景是我國行政法治為行政相對人設(shè)置的權(quán)利中并沒有將行政相對人的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利予以明確區(qū)分?？梢钥隙ǖ刂v，在我國行政法制度中，行政相對人的權(quán)利及其權(quán)利體系是客觀存在的一方面，有關(guān)部門行政法賦予了行政相對人相應(yīng)的權(quán)利。如《土地管理法》賦予了行政相對人有關(guān)的土地使用權(quán)，《草原法》賦予了行政相對人合理利用草原的權(quán)利等等參見：《中華人民共和國土地法》第15條規(guī)定、《中華人民共和國草原法》第11條、《中華人民共和國能源法》第7條等。。在我國行政法制度中部門行政法賦予和規(guī)定行政相對人權(quán)利是其權(quán)利的主要法律形式 部門行政法關(guān)于行政相對人權(quán)利的規(guī)定是比較具體的，常常與行政相對人在行政管理的某一方面的權(quán)利聯(lián)系在一起，而這些權(quán)利的來源應(yīng)當(dāng)在憲法之中。我國憲法關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定是非常廣泛的，這些規(guī)定自然而然構(gòu)成了行政相對人權(quán)利的來源。。由于我國部門行政法是成體系的，而且也是比較全面的，所以此類法典所設(shè)置的行政相對人基本權(quán)利已經(jīng)比較周延。另一方面，我國的若干基本行政法典則也在不同行政法治環(huán)節(jié)賦予了行政相對人相應(yīng)的權(quán)利，這些權(quán)利中有些是最為基本的權(quán)利，可以被歸入到基本權(quán)利的范疇之中。例如，《行政許可法》《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》所賦予的行政相對人申辯權(quán)、陳述權(quán)乃至于拒絕權(quán)等權(quán)利 應(yīng)當(dāng)說，我國法律典則中關(guān)于行政相對人拒絕權(quán)的規(guī)定還是比較狹窄的，從目前的法律規(guī)范來看，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》設(shè)立了農(nóng)民對亂攤派、亂罰款、亂收費(fèi)等方面的拒絕權(quán)，這集中反映在《農(nóng)業(yè)法》第67條。另外也確立了行政相對人在行政處罰中對違法收繳罰款的拒絕權(quán)，這體現(xiàn)在該法第49條中。，這些權(quán)利同樣有較廣的覆蓋面，它們也是從憲法及其相關(guān)公法制度中演繹出來的。然而，我國行政實(shí)在法關(guān)于行政相對人上列兩個(gè)范疇的權(quán)利并沒有做出合理的類型上的劃分，最為關(guān)鍵的是，沒有用法律原理中的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利來對這些權(quán)利進(jìn)行科學(xué)的內(nèi)容構(gòu)造。換言之，我國行政實(shí)在法在賦予行政相對人基本權(quán)利時(shí)，并沒有將其實(shí)體上的基本權(quán)利和程序上的基本權(quán)利予以區(qū)分。而客觀事實(shí)是，這兩類權(quán)利是能夠合理區(qū)分的，它們各自所包含的主觀和客觀價(jià)值都是有所不同的。程序權(quán)利在當(dāng)今法治理念下顯得更加重要，因?yàn)樗c公眾的民主參與是聯(lián)系在一起的：“民主參與這觀念，可指人民參與政治過程，以個(gè)人或團(tuán)體行動，謀求影響政府的結(jié)構(gòu)、公共政策，或政府官吏的選擇等具體行為而言的?！盵2]這個(gè)背景是我們探討或者界定行政相對人基本程序權(quán)利的實(shí)在法基礎(chǔ)，也就是說若行政實(shí)在法對行政相對人基本程序權(quán)利已經(jīng)相當(dāng)規(guī)范，那么我們對其進(jìn)行理論上的界定就顯得多余。第二個(gè)背景是行政程序與行政相對人的關(guān)系一直是學(xué)理上的一處空白。行政程序是用以主導(dǎo)行政執(zhí)法過程的程序規(guī)則和體系，這很容易使人們將行政程序與行政主體的權(quán)利和義務(wù)勾連在一起，很少有人將行政程序與行政相對人勾連在一起。行政法治實(shí)踐中若行政程序與行政相對人發(fā)生了某種聯(lián)系，也常常被框定在行政救濟(jì)制度的范疇中?！皩?shí)體法是規(guī)定具體個(gè)人在具體情況下的權(quán)利和義務(wù)，而程序法則是規(guī)定人們?yōu)楂@得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償而不得不采取的步驟以及不得不利用來確定、宣布或行使訴訟請求者的權(quán)利和被告人的義務(wù)的方法。”[3]在行政執(zhí)法中人們并沒有將行政程序與行政相對人的權(quán)利和義務(wù)予以統(tǒng)一，但客觀事實(shí)是，行政程序既存在于行政主體的權(quán)利和義務(wù)之中，又存在于行政相對人的權(quán)利和義務(wù)之中。一定意義上講，沒有行政程序就不會有行政相對人的程序權(quán)利，而我國學(xué)界和實(shí)務(wù)界則將行政程序與行政相對人權(quán)利做了“兩張皮”的處理。這個(gè)背景同樣是促成我們界定乃至于框定行政相對人基本程序權(quán)概念的緣由。那么行政相對人基本程序權(quán)從相對正向的角度觀之，究竟包括什么樣的含義呢？筆者認(rèn)為包括下列主要方面。endprint

第一，它是行政相對人的權(quán)利。任何權(quán)利都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的權(quán)利主體，行政相對人基本程序權(quán)的主體當(dāng)然是行政相對人。我國行政相對人的權(quán)利已經(jīng)在行政實(shí)在法中有所體現(xiàn)，而行政相對人權(quán)利的上位法則必然來自于憲法，憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定在大多數(shù)情況下與行政相對人的權(quán)利是具有重合關(guān)系的。所不同的是，行政相對人的權(quán)利發(fā)生的場合有了變化，發(fā)生的場域有了變化，發(fā)生的過程有了變化。其中行政權(quán)的行使、行政執(zhí)法以及行政行為的作出便是這種變化中的核心元素。憲法關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定必然是行政相對人權(quán)利的基礎(chǔ)，而行政相對人的權(quán)利則通過行政權(quán)、行政執(zhí)法和行政行為使憲法中的權(quán)利發(fā)生了一定的變化，而且使這種權(quán)利由靜態(tài)而動態(tài)。我們認(rèn)為，行政相對人的權(quán)利雖然有著憲法和行政實(shí)在法上的依據(jù)，但是還沒有形成一個(gè)體系化的樣態(tài)和權(quán)利板塊，這就使得行政相對人基本程序權(quán)作為行政相對人一種新的權(quán)利有了機(jī)會和可能?？偠灾?，行政相對人基本程序權(quán)是歸屬于行政相對人的，這是該權(quán)利的一個(gè)重要構(gòu)成要件。

第二，它是程序性權(quán)利。實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的區(qū)分在我國行政法中還處于較為朦朧的狀態(tài)，在傳統(tǒng)行政法學(xué)理論中，實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利是權(quán)利體系的重要構(gòu)成，也是一些法治發(fā)達(dá)國家權(quán)利體系的基本法律構(gòu)成：“程序權(quán)利是實(shí)體權(quán)利的保障，即確保自由通過行政機(jī)關(guān)或者法院得以實(shí)現(xiàn)?！盵4]進(jìn)入20世紀(jì)以后，程序權(quán)利的地位越來越突出，應(yīng)當(dāng)說，在傳統(tǒng)上程序權(quán)利往往依托于實(shí)體權(quán)利，在有些情況下它被實(shí)體權(quán)利所包容。而20世紀(jì)以后，程序權(quán)利則是一種相對獨(dú)立的權(quán)利體系。運(yùn)用到行政法治中，行政相對人的權(quán)利空間也就自然而然的有了實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利的分別。上面已經(jīng)指出，這種區(qū)分在我國還基本上停留在理論層面，但不爭的事實(shí)是，程序權(quán)利是可以作為一種獨(dú)立權(quán)利而存在于行政相對人的權(quán)利體系之中的。

第三，它是基本的程序權(quán)利。在法律設(shè)計(jì)的權(quán)利體系中，權(quán)利之間往往保持著某種邏輯關(guān)系；換言之，在一個(gè)權(quán)利體系的框架中，可以根據(jù)權(quán)利的性質(zhì)及其與權(quán)利主體的關(guān)聯(lián)度分為：主要權(quán)利和次要權(quán)利，核心權(quán)利和非核心權(quán)利，上位法確定的權(quán)利和下位法確定的權(quán)利，主權(quán)利和從權(quán)利等等，而且權(quán)利的理念也在發(fā)生深刻變化，“則國家在處于此等權(quán)利之后，及應(yīng)對人民提供確切的合法保障，達(dá)到授予各種公權(quán)的目的。至于保障的措施，主要是透過憲法及各種法規(guī)的規(guī)定及效力維護(hù)人民的合法權(quán)益，或在人民權(quán)益受侵害后，使其在事后獲得申請及尋求救濟(jì)的途徑?！盵5]行政相對人的程序權(quán)利同樣能夠用不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，同樣存在著權(quán)利價(jià)值上的主次屬性。例如，行政處罰法和行政強(qiáng)制法所規(guī)定的行政相對人在行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)、權(quán)利主張權(quán)等就是核心權(quán)利，原因在于這些權(quán)利的核心價(jià)值使我們可以將他們定位為基本權(quán)利。而有些程序性權(quán)利是附著于另一權(quán)利之中的，例如在行政處罰中，行政相對人要求行政主體說明某種證據(jù)的權(quán)利就不一定是基本權(quán)利，因?yàn)樗街诹硪粰?quán)利范疇之中。本文所探討的行政相對人基本程序權(quán)利就帶有基本性，就是說它是最為基本的程序權(quán)利，這個(gè)屬性可以被視為是本文的關(guān)鍵詞。

第四，它是成體系的程序權(quán)利。行政相對人的權(quán)利是通過行政法制度予以確立的，是由相關(guān)的行政法典則予以規(guī)范和調(diào)整的，所以在行政法治實(shí)踐中行政相對人的權(quán)利都是以個(gè)別化的形態(tài)體現(xiàn)出來的，它可以個(gè)別于一個(gè)行政執(zhí)法行為中，可以個(gè)別于一個(gè)具體的行政法關(guān)系之中，可以個(gè)別于一個(gè)特定的行政相對人的權(quán)利之中等等。然而，我們所講的行政相對人的基本程序權(quán)利則是一個(gè)范疇性的權(quán)利或者說是從權(quán)利范疇的認(rèn)知路徑來對其進(jìn)行框定的，如果離開了范疇性、概括性和體系性，我們就無法認(rèn)知基本程序權(quán)利的合理價(jià)值和自身的屬性。以此而論，行政相對人的基本程序權(quán)利是體系化了的程序權(quán)利，就是說基本程序權(quán)利存在于行政法制度之中，而它在行政法制度中的存在方式則是權(quán)利行使的結(jié)構(gòu)化和體系化。

二、行政相對人基本程序權(quán)利缺失之表現(xiàn)

我國行政相對人有關(guān)程序權(quán)利的形成究竟發(fā)端于何時(shí)，不得而知，但可以肯定地講，在我國行政法學(xué)研究和行政法治實(shí)踐中，對行政相對人基本程序權(quán)利并沒有引起重視。一是關(guān)于行政相對人基本程序權(quán)利立法機(jī)關(guān)未有認(rèn)知。我國立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法律規(guī)范的制定和完善，這其中也包括行政法規(guī)范的制定和完善。那么在我國立法體系中是否有行政相對人基本程序權(quán)利的立法認(rèn)知呢？筆者難以作出明確肯定的回答。因?yàn)槲覀兩形丛谟嘘P(guān)的立法文件中看到有關(guān)行政相對人基本程序權(quán)利的措辭，已經(jīng)制定的行政法典則也未提到相關(guān)概念。從這個(gè)角度講，行政相對人基本程序權(quán)利在立法機(jī)關(guān)的認(rèn)知中是有某種欠缺的。二是關(guān)于行政相對人基本程序權(quán)利行政主體未有認(rèn)知。近年來，我國行政系統(tǒng)執(zhí)法的規(guī)范化程度越來越高，行政主體也有行政執(zhí)法中的程序認(rèn)知，這可以2004年國務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的頒布為佐證。該《綱要》提出了“程序正當(dāng)”的理念并且規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵守法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避?！盵6]與之相比，行政主體在實(shí)施行政行為時(shí)是否對行政相對人的基本程序權(quán)利有所認(rèn)知？筆者認(rèn)為，這種認(rèn)知即便客觀存在也是有待進(jìn)一步加強(qiáng)的。之所以有這樣的判斷，一個(gè)重要原因就是在我國行政執(zhí)法中，行政主體還不習(xí)慣于將行政執(zhí)法與行政相對人的權(quán)利有機(jī)地統(tǒng)一在一起，更沒有將行政執(zhí)法與行政相對人的程序權(quán)利統(tǒng)一在一起。應(yīng)當(dāng)說，我國行政法制度也沒有從行政相對人程序權(quán)利的邏輯構(gòu)建行政執(zhí)法的過程，程序權(quán)利的邏輯才是主導(dǎo)行政執(zhí)法過程的核心因素。三是關(guān)于行政相對人基本程序權(quán)利行政相對人未有認(rèn)知。在我國行政訴訟法出臺之前，絕大多數(shù)行政相對人并不知道自己應(yīng)當(dāng)具有程序權(quán)利，該法的出臺使程序權(quán)利有了認(rèn)知上的實(shí)在法依據(jù)。此后，諸多行政相對人在逐漸地認(rèn)識到自己在與行政主體進(jìn)行博弈時(shí)享有程序上的權(quán)利。然而，我國行政相對人在應(yīng)對行政主體的行政過程時(shí)通常所追求的是自己的實(shí)體權(quán)利而非程序權(quán)利，以我國行政復(fù)議和行政訴訟的案件發(fā)生狀況為例，行政相對人針對其程序權(quán)利被侵害而提起行政復(fù)議和行政訴訟的少之又少 從我國新《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定來看，基本上都是行政主體侵犯行政相對人實(shí)體權(quán)利的內(nèi)容，似乎在這些受案范圍中還沒有一項(xiàng)是行政主體侵犯行政相對人程序權(quán)利的，這就必然導(dǎo)致在行政訴訟實(shí)踐中，因程序權(quán)利被侵害而提起訴訟的案件相對較少。。同時(shí)，絕大多數(shù)行政相對人并不一定了解我國的行政執(zhí)法程序以及與行政執(zhí)法關(guān)聯(lián)的自己的程序權(quán)利。四是關(guān)于行政相對人的基本程序權(quán)利其他法治機(jī)關(guān)未有認(rèn)知。以人民法院的司法審查為例，人民法院所受理的行政爭議都以行政相對人對行政行為的不服為起訴標(biāo)的的 訴訟標(biāo)的是一個(gè)非常重要的訴訟理論問題，它在訴訟理論成熟的國家是非常完整和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹５谖覈姓V訟法中，尚未確立訴訟標(biāo)的的概念，我們用受案范圍來表述訴訟標(biāo)的的含義和范圍，這實(shí)質(zhì)上并不科學(xué)。。我們注意到，在行政訴訟的受案范圍中，有關(guān)純粹程序權(quán)利的侵害是非常少的，也就是說，每一個(gè)可以受理的行政案件都與行政相對人實(shí)體權(quán)利的侵害有關(guān)聯(lián)。應(yīng)當(dāng)說，在人民法院的法律認(rèn)知中還沒有一個(gè)關(guān)于行政相對人基本程序權(quán)利的概念或者理念。上列方面是我國行政相對人基本程序權(quán)利存在缺陷的主要促成性因素。行政相對人基本程序權(quán)利的缺失在制度層面上看，主要體現(xiàn)在下列方面。endprint

第一，基本程序權(quán)利概念尚未形成。行政相對人基本程序權(quán)利可以存在于兩個(gè)層面上：一個(gè)是理論層面上的，另一個(gè)是實(shí)在法層面上或者制度層面上的。在法治發(fā)達(dá)國家，基本程序權(quán)利是一個(gè)理論概念，在諸國行政法學(xué)體系和行政法教科書中，涉及到了該概念。他們常常通過一個(gè)理論模型對行政相對人基本程序權(quán)利予以解釋，使該權(quán)利有一個(gè)學(xué)理上的概念界定，既包括它的內(nèi)涵也包括它的外延 應(yīng)當(dāng)說，基本程序權(quán)是憲法和行政法中的一個(gè)基本概念，它的理論來源是法律的正當(dāng)程序。根據(jù)正當(dāng)程序理論，社會個(gè)體享有非常廣泛的自由，任何公權(quán)主體不經(jīng)過相應(yīng)的法律程序都不可以對這些社會個(gè)體進(jìn)行限制和約束，基本程序權(quán)利與法律的正當(dāng)程序是緊密聯(lián)系在一起的，是正當(dāng)程序理論的拓展和延伸。。同時(shí)諸多行政法治發(fā)展迅速的國家在其典則制度中也確立了基本程序權(quán)利的概念，它們往往通過行政程序法對該權(quán)利從不同的角度予以界定。例如《西班牙行政程序法》第35條規(guī)定：“公民在公共行政機(jī)關(guān)的關(guān)系中有以下權(quán)利：1.如為程序中的利害關(guān)系人，有權(quán)在任何時(shí)候了解程序的審理狀況，并獲得程序中的資料復(fù)制件；2.有權(quán)查明負(fù)責(zé)處理程序的公共行政機(jī)關(guān)及其工作人員；3.有權(quán)獲得所呈原始資料的蓋過章的復(fù)制件，并有權(quán)要求歸還原件，除非原件須在程序中使用……”[7]我們認(rèn)為，行政相對人基本程序權(quán)利的概念不僅僅是一個(gè)理論問題，更為重要的它是一個(gè)制度問題，所以法治發(fā)達(dá)國家才從制度層面上界定了該權(quán)利的概念，有些雖然沒有對其進(jìn)行界定但至少確立了該概念。與之相比，我國行政法學(xué)研究中鮮有學(xué)者提到行政相對人基本程序權(quán)利的概念問題，它還沒有成為行政法學(xué)的內(nèi)容之一，也沒有成為行政相對人權(quán)利體系建設(shè)中的內(nèi)容之一，而我國行政實(shí)在法中更是缺少行政相對人基本程序權(quán)利的概念界定。一方面，我國行政實(shí)在法關(guān)于行政相對人權(quán)利的規(guī)定尚未有專門的法典，另一方面，我國行政實(shí)在法關(guān)于行政程序也沒有統(tǒng)一的法典。這兩個(gè)制約因素足以使行政相對人的基本程序權(quán)利處于懸空狀態(tài)。毫無疑問，某種事物在其還沒有相應(yīng)的概念支撐的情形下，它還處于朦朧狀態(tài)，而我國行政相對人基本程序權(quán)利恰恰就是這樣一種狀態(tài)。

第二，基本程序權(quán)利體系尚未形成。上面我們已經(jīng)指出，我國憲法關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定是成體系的，而我們要說明的是我國憲法關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定，是從權(quán)利理論的一般狀況出發(fā)的，而且當(dāng)我們在憲法中設(shè)置公民基本權(quán)利時(shí)，我們是基于當(dāng)時(shí)的歷史條件而為之的；即是說，1982年《憲法》關(guān)于公民基本權(quán)利的規(guī)定有著強(qiáng)烈的時(shí)代內(nèi)涵，它是當(dāng)時(shí)權(quán)利體系所賴以存在的社會背景和文化背景以及法律認(rèn)知背景的體現(xiàn)，所以我們還沒有能夠?qū)⒂嘘P(guān)公民的程序權(quán)利作為一個(gè)權(quán)利范疇予以規(guī)定。因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)歷史條件下，程序權(quán)利的概念還不存在。而我國后來制定的行政法典則包括部門行政法和一些重要的一般行政法典則，在對行政相對人權(quán)利體系的構(gòu)造中所依賴的權(quán)利體系的范本是1982年《憲法》，這就必然不會在我國當(dāng)下的行政相對人權(quán)利體系中構(gòu)建起基本程序權(quán)利的體系。甚至可以說目前行政相對人權(quán)利體系中有關(guān)的程序權(quán)利還是少之又少的，更談不上將有關(guān)的程序權(quán)利做體系化的處理。事實(shí)上，基本程序權(quán)利必然是成體系的權(quán)利，對此我們在上文已經(jīng)作過論證，這是我國行政相對人基本程序權(quán)利滯后的另一個(gè)體現(xiàn)。

第三，基本程序權(quán)利尚未有內(nèi)容構(gòu)造。與行政相對人基本程序權(quán)利的體系相比，其基本程序權(quán)利的內(nèi)容要相對個(gè)別一些；即是說，我們可以通過一個(gè)一個(gè)的基本程序權(quán)利來考察基本程序權(quán)利的內(nèi)容。反過來說，正是一些個(gè)別的程序權(quán)利使行政相對人基本程序權(quán)利成為一種實(shí)在法上的權(quán)利。我國目前的主要行政程序法典包括《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》，而《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》和《國家賠償法》則從權(quán)利救濟(jì)的角度體現(xiàn)了程序權(quán)利的另一內(nèi)涵；但嚴(yán)格地講，行政相對人的請求復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)和請求賠償權(quán)還不是嚴(yán)格意義上的基本程序權(quán)利。因?yàn)槲覀兯v的行政相對人的基本程序權(quán)利其義務(wù)主體所針對的是行政主體，而訴權(quán)和請求賠償權(quán)的義務(wù)主體則基本上是人民法院。以此而論，目前只有《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》能夠規(guī)定行政相對人的基本程序權(quán)利。當(dāng)然，部門行政法中也可以規(guī)定這樣的權(quán)利，例如，《道路交通安全法》《治安管理處罰法》等。我國行政法典則關(guān)于行政相對人基本程序權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定都是簡單枚舉式，就是在哪個(gè)方面遇到了問題就作出相應(yīng)的規(guī)定，如《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》關(guān)于申辯權(quán)、陳述權(quán)的規(guī)定就是針對行政主體實(shí)施具體行政行為時(shí)行政相對人的基本程序權(quán)而規(guī)定的。這種簡單枚舉的規(guī)定方式顯然沒有從內(nèi)容上使行政相對人基本程序權(quán)利得到構(gòu)造。

第四，基本程序權(quán)利缺少程序制度支撐。行政法上的程序制度究竟包括什么內(nèi)容在學(xué)術(shù)界基本上是有定論的，尤其1946年美國制定《聯(lián)邦行政程序法》以后，人們似乎普遍認(rèn)為行政法中的程序制度就是行政程序制度，就是由立法機(jī)關(guān)為行政系統(tǒng)行使行政權(quán)力所設(shè)置的程序規(guī)范和程序規(guī)則。這個(gè)共識是全球性的，法國行政法學(xué)家讓·里韋羅就認(rèn)為：“政府部門享有制定有執(zhí)行力決定的特權(quán)，也就是說，政府有權(quán)單方面簽署決定，而被治理者必須執(zhí)行。在這種情況下，絕對需要有一種程序，使被治理者的權(quán)利得到十分可靠的保障，他們在大局已定之前，就能向政府部門充分陳述自己的觀點(diǎn)?！盵8]我國行政法學(xué)界在20世紀(jì)90年代受到了英美法系和大陸法系的雙重影響，在行政程序制度的認(rèn)知中也似乎吸收了兩個(gè)法系的理念。然而，在如何吸收和借鑒這些國家的程序規(guī)則時(shí)，在立法上走了一條屬于我們自己的道路，而這條道路的顯著特征就在于通過分散立法形成程序規(guī)則。換言之，我們沒有制定出一部統(tǒng)一的行政程序法典，而是針對一些具體行政行為制定了程序法典。但應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，我們對程序核心價(jià)值的理解也是在行政程序方面，即行政主體如何進(jìn)行行為運(yùn)作的程序方面。就這方面的立法而論，我們是比較滯后的，因?yàn)榉稚⒘⒎ǖ牡缆繁厝徊皇撬械男姓袨槎嫉玫接行У姆烧{(diào)控 《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》將行政行為分為27種，包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政登記、行政許可、行政批準(zhǔn)、行政命令、行政檢查、行政合同等。但依據(jù)目前我國行政實(shí)在法的規(guī)定，其中只有3個(gè)行政行為有程序規(guī)則，這就是行政處罰、行政許可和行政強(qiáng)制，可見分散立法的弊端是非常明顯的。。在行政法中，程序制度應(yīng)當(dāng)不僅僅包括純粹的行政程序制度。之所以這樣說，是因?yàn)樾姓^程的進(jìn)行是在行政主體和行政相對人共同的行為互動中實(shí)現(xiàn)的，行政主體的程序規(guī)則或者適合于行政主體運(yùn)行的程序規(guī)則只是事物的一個(gè)方面，對它進(jìn)行補(bǔ)充的另一方面應(yīng)當(dāng)是有關(guān)行政相對人介入到行政過程中的程序規(guī)則。而我國行政法的制度構(gòu)造中基本上將這一部分程序切割掉了。深而論之，當(dāng)我們講到行政相對人的基本程序權(quán)利時(shí)，并沒有用一種有效的方法將它與實(shí)在法中的程序規(guī)則予以對應(yīng)，或者說行政實(shí)在法中還沒有能夠系統(tǒng)保護(hù)行政相對人基本程序權(quán)利的程序制度，這是導(dǎo)致我國行政相對人基本程序權(quán)利滯后的另一重要因素。endprint

三、行政相對人基本程序權(quán)利的內(nèi)容構(gòu)造

在行政法中廣義上的程序 廣義上的行政程序事實(shí)上包括了行政行為程序、行政復(fù)議程序、行政訴訟程序和行政賠償程序等，而狹義上的行政程序則僅僅包括行政行為程序。上文已經(jīng)指出，法治發(fā)達(dá)國家的行政程序理論是狹義上的行政程序概念。與下列因素是有所關(guān)聯(lián)的：第一個(gè)因素是程序與社會控制的關(guān)系。行政過程說到底是一種社會控制過程，若按照龐德社會法學(xué)的原理，行政法本身就是社會控制的模式之一，那么行政法中的程序既包括與行政主體行政行為有關(guān)的程序，也包括行政相對人制約行政過程的程序。具體地講，行政主體對社會過程的控制與程序有著必然的聯(lián)系，而相關(guān)社會主體對行政的滲入也與程序有著天然的聯(lián)系。至于在這個(gè)控制過程中屬于行政程序的控制邏輯與屬于行政相對人程序權(quán)利的控制邏輯究竟是什么關(guān)系，則是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，也是我們在建構(gòu)行政法乃至于公法程序制度時(shí)必須找到理論和實(shí)踐依據(jù)的問題。第二個(gè)因素是程序與職責(zé)的關(guān)系。在行政法中行政系統(tǒng)以及行政主體的職責(zé)或職能是一個(gè)基本概念，諸多法律典則往往用這些概念表述行政機(jī)關(guān)的可為與不可為，那么在職責(zé)或者職能中程序究竟扮演什么角色，程序和他們究竟是什么關(guān)系，也是不可回避的問題。也許職責(zé)和職能的履行必須依賴于程序，也許程序本身就規(guī)范了職責(zé)和職能，這些關(guān)系在我們的公法原理中沒有給出一個(gè)合乎邏輯的答案，但它在公法和行政法制度中是絕對不可以被疏忽的。第三個(gè)因素是程序與權(quán)力的關(guān)系。這里所說的權(quán)力指的是行政系統(tǒng)的行政權(quán)力。行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)以程序規(guī)則而為之，這是勿需證明的，也是法治國家的基本要求。但還必須強(qiáng)調(diào)，行政權(quán)力也可以塑造一定的程序，同時(shí)程序作為公法中的基本內(nèi)容，它也能夠派生相應(yīng)的權(quán)力。這其中的關(guān)系包含著非常深刻的法律原理，只是我國目前的行政法學(xué)理論沒有對其進(jìn)行很好的挖掘而已。在國外的行政法著述中常常對這種辯證關(guān)系作一些討論，例如《法國行政法》一書在討論“治安權(quán)的限度”時(shí)就指出：“治安權(quán)的適用范圍是多變的，既涉及法律所保障的自由（法律還確定了行使自由權(quán)的條件，諸如新聞自由、宗教自由、結(jié)社自由等等），也涉及各種各樣的個(gè)人活動[9]。第四個(gè)因素是程序與權(quán)利的關(guān)系。顯然我們所指的權(quán)利是行政相對人所享有的那些權(quán)利，在行政法中程序與權(quán)利究竟是什么關(guān)系，也是一個(gè)非常復(fù)雜和敏感的問題。程序及其相關(guān)內(nèi)容是權(quán)利的一種，行政相對人權(quán)利的享有應(yīng)當(dāng)遵循一定的行政程序或者法律程序。而這些問題都是表層的問題，即是說，若從深層觀察，程序與權(quán)利的關(guān)系并不那么簡單，可能在有些情況下，程序是權(quán)利的基礎(chǔ)，在另一種場所，程序則是權(quán)利的約束。在行政相對人基本程序權(quán)利的概念中，行政相對人的有關(guān)對程序的祈求或者遵守是其權(quán)利的具體體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)說，程序與上列概念的關(guān)系是我們在行政法中構(gòu)造行政相對人基本程序權(quán)利內(nèi)容必須考量的因素。我們認(rèn)為，行政相對人基本程序權(quán)利的內(nèi)容構(gòu)造應(yīng)當(dāng)沿著下列邏輯展開，下列邏輯也為我們深刻認(rèn)知程序權(quán)利的內(nèi)容提供了相應(yīng)的方法論。

（一）與實(shí)體權(quán)利等值的內(nèi)容構(gòu)造

程序權(quán)利與實(shí)體權(quán)利的關(guān)系是行政法治實(shí)踐中一個(gè)較為復(fù)雜的問題，也是行政法學(xué)理論中的一個(gè)并不簡單的問題。依羅爾斯（John Rawls）的理論，其之所以復(fù)雜的原因就在于：“一個(gè)社會體系的正義，本質(zhì)上依賴于如何分配基本的權(quán)利義務(wù)，依賴于在社會的不同階層中存在著的經(jīng)濟(jì)機(jī)會和社會條件?！盵10]毫無疑問，下列表述是非?？茖W(xué)的：“權(quán)利在歷史上早在具有周密法律的國家出現(xiàn)以前就已存在。權(quán)利的基礎(chǔ)在于個(gè)人的人格以及他能取得并實(shí)現(xiàn)的那種尊敬上。法律秩序的概念只能借逐步抽象化的過程從對既存權(quán)利的感覺中獲得。所以推定說權(quán)利不過是法律的產(chǎn)物，無論在歷史上和邏輯上都是不正確的。法律秩序保證法律權(quán)利并使之定型，但卻并不創(chuàng)造法律權(quán)利?！盵11]它基本上表述了程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利的辯證關(guān)系。具體地講，實(shí)體權(quán)利是矛盾的主要方面，而程序權(quán)利是矛盾的次要方面，同時(shí)，實(shí)體權(quán)利也不能夠在超越程序權(quán)利的情況下得到實(shí)現(xiàn)。在行政法中，絕大多數(shù)的實(shí)體權(quán)利都有著獨(dú)立的價(jià)值，與之相反，絕大多數(shù)程序權(quán)利則沒有獨(dú)立價(jià)值；換言之，絕大多數(shù)程序權(quán)利都是為了促成實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。然而，羅爾斯在《正義論》一書中對程序權(quán)利的價(jià)值做出了新的判斷，他認(rèn)為程序本身也是正義的內(nèi)容和體現(xiàn)，所以程序本身也應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的價(jià)值[12]。該論點(diǎn)有著它的合理性，我們知道在行政法中行政相對人的諸多程序權(quán)利都是附著于實(shí)體權(quán)利的，那么行政相對人基本程序權(quán)利是否也要這樣附著呢？是否也必須通過實(shí)體權(quán)利才能體現(xiàn)它的價(jià)值呢？我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做出否定的回答。在新的法治環(huán)境中，行政相對人基本程序權(quán)利的構(gòu)造必須強(qiáng)調(diào)它的獨(dú)立價(jià)值，必須強(qiáng)調(diào)它與實(shí)體權(quán)利的等值性。如果我們能夠?qū)⒊绦驒?quán)利提升到這樣的位置，那么行政相對人基本程序權(quán)利就有了獨(dú)立的價(jià)值和在行政法治中進(jìn)行拓展的空間。

（二）演繹憲法基本權(quán)利的內(nèi)容構(gòu)造

上面已經(jīng)指出，我國憲法關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定形成了我國公民權(quán)利體系的框架，也為我國行政法治中有關(guān)行政相對人權(quán)利的構(gòu)造提供了根本法上的依據(jù)。我國部門行政法和一般行政法關(guān)于公民權(quán)利的內(nèi)容都可以從憲法典中找到相應(yīng)的淵源，而憲法典也是公民權(quán)利進(jìn)一步發(fā)展的法治基礎(chǔ)。我國憲法關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定側(cè)重于實(shí)體權(quán)利的內(nèi)容，有關(guān)程序權(quán)利的規(guī)定尚沒有從體系上進(jìn)行構(gòu)建，這便為行政法進(jìn)一步拓展相應(yīng)權(quán)利留下了巨大空間。當(dāng)然行政法對行政相對人基本程序權(quán)利沿著憲法基本權(quán)利的規(guī)定進(jìn)行拓展也是合乎法律邏輯的。美國學(xué)者古德諾（Frank Johnson Goodnow）就認(rèn)為憲法規(guī)定一個(gè)國家相關(guān)制度的輪廓，而行政法作為小憲法則能夠?qū)⑦@些輪廓予以具體化，有學(xué)者對二者的關(guān)系作了這樣的描述：“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法則是憲法的實(shí)施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態(tài)部分。沒有行政法，憲法每每是一些空洞、僵死的綱領(lǐng)和一般原則，而至少不能全部地見諸實(shí)踐。反之，沒有憲法作為基礎(chǔ)，則行政法無從產(chǎn)生，或多或少不過是一大堆凌亂的細(xì)則，而缺乏指導(dǎo)思想?！盵13]這表明行政法對憲法權(quán)利進(jìn)行拓展是順理成章的，我國行政法已經(jīng)得到了較為迅速的發(fā)展，其在行政相對人權(quán)利方面已經(jīng)對憲法的相關(guān)內(nèi)容作了具體化，這其中包括對有關(guān)程序權(quán)利的具體化。我們現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)有一個(gè)明確的理念，那就是在新的歷史條件下，行政法將憲法所規(guī)定的側(cè)重于實(shí)體上的權(quán)利通過程序上的轉(zhuǎn)化予以實(shí)現(xiàn)，這就必然會使憲法所規(guī)定的基本權(quán)利能夠轉(zhuǎn)化為或者在個(gè)別方面轉(zhuǎn)化為行政法中的基本程序權(quán)利。這個(gè)轉(zhuǎn)化是一個(gè)立法乃至于執(zhí)法中的重大工程，而這樣的工程與十八屆四中全會中提出的強(qiáng)化憲法實(shí)施的理念是非常契合的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中指出：“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。將每年十二月四日定為國家憲法日。在全社會普遍開展憲法教育，弘揚(yáng)憲法精神。建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時(shí)公開向憲法宣誓?！薄ndprint

（三）與行政主體程序義務(wù)對應(yīng)的內(nèi)容構(gòu)造

行政相對人的程序權(quán)利與行政主體的程序義務(wù)必然是一種對應(yīng)關(guān)系，因?yàn)闄?quán)利的實(shí)現(xiàn)過程存在于特定的行政法關(guān)系之中，而行政執(zhí)法和行政行為的作出，就是被框定在具體的行政法關(guān)系之中的。在該關(guān)系中有時(shí)行政主體是權(quán)利主體，那么行政相對人便是義務(wù)主體；而換一種場合，行政相對人是權(quán)利主體，而行政主體則是義務(wù)主體。在這種格局之下，程序權(quán)利和程序義務(wù)都必然被貼上身份關(guān)系的標(biāo)簽，例如，行政主體依據(jù)行政程序法享有驅(qū)動和進(jìn)行某種行政程序的權(quán)利，那么行政相對人便有被啟動和被驅(qū)動的義務(wù)。同樣道理，行政相對人的程序權(quán)利的對象就是行政主體，行政相對人的程序權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是通過行政主體的程序義務(wù)而為之的。我們注意到在一般意義上的程序權(quán)利中，行政相對人的權(quán)利并不必然對應(yīng)行政主體的相應(yīng)義務(wù)。正是由于我國行政法治中的這種對應(yīng)性沒有被建構(gòu)起來，才導(dǎo)致行政相對人的一些程序權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)。這就提醒我們作為基本的程序權(quán)利必須有基本的價(jià)值判斷，必須有基本的制度定在。即是說，行政相對人的基本程序權(quán)利必須在法律制度中與行政主體的基本程序義務(wù)予以對應(yīng)，如果缺失這樣的對應(yīng)，行政相對人的基本程序權(quán)利就難以得到實(shí)現(xiàn)，或者其基本程序權(quán)利就會被降格為一般意義上的程序權(quán)利 有學(xué)者將行政相對人的權(quán)利分為一般權(quán)利、相對權(quán)利和特定權(quán)利，依這樣的分類在基本權(quán)利之外所存在的權(quán)利便是相對權(quán)利和特定權(quán)利。如果這個(gè)分類科學(xué)的話，那么行政相對人基本程序權(quán)利之外的權(quán)利便有可能包括相對權(quán)利和特定權(quán)利。然而，本文所講的行政相對人基本程序權(quán)利并不是在此種分類的基礎(chǔ)上而進(jìn)行的。。應(yīng)當(dāng)說，行政相對人的程序權(quán)利有一部分存在于行政程序法之中，也有一部分存在于其他部門行政法之中，存在于行政相對人權(quán)利實(shí)現(xiàn)的路徑之中，這便要求我們在行政相對人基本程序權(quán)利的制度構(gòu)建和內(nèi)容構(gòu)造中必須將視野從純粹的行政程序法中予以超越。

（四）屬于行政相對人基本權(quán)利的內(nèi)容構(gòu)造

在我國憲法典則和憲法規(guī)范中基本權(quán)利是一個(gè)法定概念，《憲法》在關(guān)于公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定中提到了這樣的概念，而且我們也注意到世界各國憲法都有類似的概念。例如《俄羅斯憲法》第17條規(guī)定：“1.俄羅斯聯(lián)邦根據(jù)本憲法以及公認(rèn)的國際法原則和準(zhǔn)則承認(rèn)和保障人和公民的權(quán)利與自由。2.人的基本權(quán)利與自由與生俱來，且不可轉(zhuǎn)讓。3.人和公民的權(quán)利與自由的行使不得侵犯他人的權(quán)利與自由。”[14]基本權(quán)利是現(xiàn)代憲法的核心內(nèi)容之一，它包括人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、受教育權(quán)、勞動權(quán)、參與行政管理權(quán)等等。在通常情況下，憲法有關(guān)基本權(quán)利的規(guī)定都能夠被轉(zhuǎn)化到行政法之中，也就是說我們在行政法制度之中可以構(gòu)造起有關(guān)行政相對人的基本權(quán)利，法治發(fā)達(dá)國家的行政法都從不同側(cè)面肯定了行政相對人的基本權(quán)利，當(dāng)然大多數(shù)國家似乎是用憲法關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定來構(gòu)造行政相對人在行政法上的基本權(quán)利的。我國關(guān)于行政相對人基本權(quán)利的概念雖然還沒有被確立起來，但在行政法治中無論行政相對人還是行政主體似乎都明白哪些權(quán)利屬于行政相對人的基本權(quán)利，哪些權(quán)利則不屬于基本權(quán)利。從行政法治的發(fā)展趨勢看，行政相對人的基本權(quán)利及其構(gòu)造是一個(gè)重要的發(fā)展趨勢。如果在我國能夠構(gòu)造行政相對人基本權(quán)利的體系，那就必須將行政相對人的基本程序權(quán)利框定下來，使基本程序權(quán)利成為行政相對人基本權(quán)利中的一個(gè)分系統(tǒng)，因?yàn)樾姓鄬θ说幕境绦驒?quán)利本身就是一個(gè)范疇性的權(quán)利，本身就是一個(gè)成體系的權(quán)利，而不可否認(rèn)的是，他們只有被歸為行政相對人基本權(quán)利的總范疇之中才能夠得到有效的保障和保護(hù)。

四、行政相對人基本程序權(quán)利的法治價(jià)值

我國公法體系中的權(quán)利概念一直是一個(gè)較為糾結(jié)的問題，包括公權(quán)在公法中如何界定的問題，包括公權(quán)在公法中的地位問題，包括公法中公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系問題等等。不爭的事實(shí)是，隨著我國公法制度的完善，公權(quán)利的概念越來越受到人們的重視，在公法制度不斷完善的時(shí)代背景之下，至少有下列四個(gè)方面的問題需要引起學(xué)界和實(shí)務(wù)部門的重視：一是公權(quán)利概念的完善和拓展問題，就是如何界定公法中公權(quán)利的概念，如何隨著相對人權(quán)利的普遍化而拓展公權(quán)利。二是公權(quán)利體系的完善和拓展。公權(quán)利的體系在我國尚未形成，尤其是我們?nèi)绾卧趯珯?quán)和私權(quán)進(jìn)行比較的情況下構(gòu)建像私權(quán)利體系那樣完善的公權(quán)利體系，是公法學(xué)中的一道難題。同時(shí)，公權(quán)也存在一個(gè)進(jìn)一步拓展的問題，在我國憲法和行政法中，傳統(tǒng)的公權(quán)類型究竟包括哪些，對他們?nèi)绾芜M(jìn)行進(jìn)一步拓展：一是公權(quán)利類型的拓展，二是公權(quán)利所包容的內(nèi)涵的拓展。這些對于公法的建構(gòu)都是極其重要的。三是公權(quán)利實(shí)現(xiàn)的完善和拓展。公權(quán)利通常是被寫入憲法和其他公法典則之中的，也就是說公權(quán)利的最初形式是靜態(tài)的，是法律對相關(guān)主體權(quán)利的一種設(shè)定，這種設(shè)定是否得到實(shí)現(xiàn)則是另一個(gè)范疇的問題。近年來，法治發(fā)達(dá)國家都非常重視公權(quán)利由理論形態(tài)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)，我國也不例外，我們通過一定的法治手段來保障社會公眾公權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，尤其行政救濟(jì)制度的建構(gòu)就充分證明了這一點(diǎn)，我國新修訂的《行政訴訟法》就充分體現(xiàn)了通過公法制度實(shí)現(xiàn)公權(quán)利的問題，其中訴權(quán)概念的確立就是例證?！皩υV權(quán)的保護(hù)，最為重要的環(huán)節(jié)是法院能夠無障礙的依法受理行政案件?！盵15]四是公權(quán)利保護(hù)的完善和拓展。我們注意到中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》在法治體系內(nèi)容的構(gòu)造中提到了法治保障體系，可以肯定地說，法治保障體系實(shí)質(zhì)上是法律對有關(guān)權(quán)利進(jìn)行保障的體系范疇。正如美國學(xué)者龐德（Roscoe Pound）所指出的，法治的發(fā)展史實(shí)質(zhì)上是有關(guān)權(quán)利保障的發(fā)展史，他指出：“法律是權(quán)利理念的展現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)，法律史則是權(quán)利理念在人類司法經(jīng)驗(yàn)中如何不斷地實(shí)現(xiàn)自身的一個(gè)記錄?！盵16]由此可見，法治保障與權(quán)利保障是一個(gè)事物的兩個(gè)方面，在我國強(qiáng)調(diào)法治保障體系重要性的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了公權(quán)利實(shí)現(xiàn)保障的重要性。上列若干方面都提醒我們行政相對人基本程序權(quán)利有著非常重要的法治價(jià)值，這些法治價(jià)值尤其在行政法中的法治價(jià)值可以作出如下合理的歸結(jié)。

（一）使行政正義實(shí)現(xiàn)被“倒逼”的價(jià)值endprint

行政正義的判定存在于行政主體和行政相對人的關(guān)系之中，從形式上講，行政正義可以體現(xiàn)于兩個(gè)方面，一是體現(xiàn)于行政主體的行為方式方面，即是說，我們通過行政主體在行政過程中對權(quán)力的合理運(yùn)用，對程序規(guī)則的適當(dāng)遵守，對行政效果的適當(dāng)追求來判定一國的行政是否體現(xiàn)了法律的正義原則。二是，體現(xiàn)于行政相對人的行為方式之中，包括行政相對人對行政權(quán)正當(dāng)行使的支持，包括行政相對人對行政法秩序的有效維護(hù)等等。深而論之，當(dāng)行政相對人權(quán)利行使能夠與行政法所設(shè)定的行政秩序高度吻合時(shí)，便能夠體現(xiàn)行政的正義價(jià)值，這兩個(gè)判定標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么關(guān)系呢？說到底它們應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一，甚至可以說我們不能夠簡單的用上列兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中的一個(gè)來判定行政的總體正義價(jià)值。我們更不能夠通過行政主體權(quán)力運(yùn)用及其程序的合法性這個(gè)單一指標(biāo)來判定行政正義，這其中的道理是非常清楚的。那就是行政權(quán)與作為基礎(chǔ)性權(quán)利的社會公眾的權(quán)利相比，它們是生成性權(quán)利而非固有權(quán)利，這是康德對這種復(fù)雜權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的剖析?！疤熨x的權(quán)利是每個(gè)人根據(jù)自然而享有的權(quán)利，它不依賴于經(jīng)驗(yàn)中的一切法律條例。獲得的權(quán)利是以上述法律條例為根據(jù)的權(quán)利……天賦的權(quán)利又可稱為‘內(nèi)在的我的和你的；因?yàn)橥庠诘臋?quán)利必然總是后得的?！盵17]這便提醒我們，行政正義標(biāo)準(zhǔn)的主要衡量因素在行政相對人一方，而不在行政主體一方，換言之，行政相對人權(quán)利享受和權(quán)利實(shí)現(xiàn)的狀況，行政相對人對行政過程的滿意度才是行政正義的最高評價(jià)準(zhǔn)則。行政相對人基本程序權(quán)利的一個(gè)重要價(jià)值就是用以反襯或者反證行政權(quán)運(yùn)行的狀況，反襯或者反證行政程序的狀況。因此行政相對人基本程序權(quán)利能夠“倒逼”行政正義的實(shí)現(xiàn)。

（二）使行政法治與時(shí)俱進(jìn)的價(jià)值

行政法治的發(fā)展經(jīng)過了若干歷史階段，以英國為例，由“紅燈理論”到“黃燈理論”再到“綠燈理論”，然后到“契約理論”，最后到“給付行政”的理論，就經(jīng)過了五個(gè)不同的發(fā)展階段[18]。而美國行政法治也經(jīng)過了若干不同的模式，其中每一個(gè)模式都是一個(gè)歷史發(fā)展階段，都會體現(xiàn)特定歷史發(fā)展階段的精神氣質(zhì)。有學(xué)者就指出：“盡管舊的政府理念是靜止的，但新的政府理念如果不是動態(tài)的，那么至少是流動的。舊的理念視政府的作用為實(shí)施法律、維護(hù)社會秩序和保衛(wèi)邊疆。但對社會施加影響并為政府功能的組成部分，人們也不期望立法超越支撐明確和既定習(xí)慣的作用。相反，新的理念視政府為運(yùn)動的發(fā)起者。運(yùn)動的概念不限于發(fā)展或變革的政黨，盡管存有異議，20世紀(jì)初保守黨和統(tǒng)一黨日益被定性為承諾進(jìn)行稅收改革、為新軍事和國家社會開支提供資金……實(shí)施有差別的貿(mào)易稅，政府不僅僅要規(guī)制社會，而且也要改善社會?！盵19]筆者注意到，行政法治的發(fā)展總體的格局是這樣的：在其早期，人們將行政法治的注意力集中在政府行為上，就是將著眼點(diǎn)放在行政行為作出的方式方法和過程中，根據(jù)這些方式方法和過程評判行政法的價(jià)值和地位。第二個(gè)階段則是要尋求行政行為與行政相對人之間的平衡關(guān)系，就是讓行政主體和行政相對人平等地處于行政法關(guān)系之中，通過對等的權(quán)利和義務(wù)達(dá)到行政主體和行政相對人意志的對等化。就是說行政法治若能夠?qū)⑿姓黧w與行政相對人放置在相對平衡的關(guān)系形式之中，這樣的行政法治就是理性的，反之就是非理性的。第三個(gè)階段人們則將關(guān)注點(diǎn)聚焦在了行政相對人一方，當(dāng)然，當(dāng)人們將行政相對人作為行政法治價(jià)值的核心考量因素時(shí)，它們所強(qiáng)調(diào)的不是要求行政相對人如何能夠適應(yīng)行政主體，而是強(qiáng)調(diào)行政相對人的利益如何能夠被最大化，行政相對人的權(quán)利如何能夠得到拓展，并能夠用較為多樣化的手段來保障這些權(quán)利。應(yīng)當(dāng)說不論是英國的給付行政還是美國的尊嚴(yán)模式，都刻畫了這樣一個(gè)命題，那就是行政相對人權(quán)利和義務(wù)的廣泛化和最大化已經(jīng)成為當(dāng)今行政法治的主流和發(fā)展趨勢。我們說行政相對人基本程序權(quán)利是一個(gè)新的行政法治問題，也就是說在行政法治發(fā)展的新的歷史條件下，程序權(quán)利便孕育而生。反過來說，行政相對人基本程序權(quán)利概念的提出和框定能夠體現(xiàn)當(dāng)今行政法治的發(fā)展趨勢，也使我們開拓了行政法治發(fā)展的視野。

（三）使行政執(zhí)法人性化的價(jià)值

行政執(zhí)法已經(jīng)成為行政法治中的一個(gè)規(guī)范概念，這個(gè)概念在我國各地出臺的規(guī)范行政執(zhí)法的地方性行政法典則中有所界定 《湖南省行政執(zhí)法條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱行政執(zhí)法，是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政管理活動中執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。本行政區(qū)域內(nèi)的行政執(zhí)法工作必須均遵守本條例?！薄渡虾Ｊ谐鞘泄芾硇姓?zhí)法條例》第2條中規(guī)定：“本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)的城市管理行政執(zhí)法活動。前款所稱的城市管理行政執(zhí)法是指市和區(qū)、縣城市管理行政執(zhí)法部門（以下簡稱城管執(zhí)法部門）依法相對集中行使有關(guān)行政管理部門在城市管理領(lǐng)域的全部或部分行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政檢查權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)的行為?！薄Ｍㄟ^這個(gè)界定，我們可以看出，在目前歷史條件下人們將行政執(zhí)法視作為單方行政行為而看待的，所謂單方行政行為是指行政主體在實(shí)施這樣的行政行為時(shí)，通常不會取得與行政相對人意志的一致性，更沒有與行政相對人進(jìn)行協(xié)商的余地。但是在給付行政和服務(wù)行政的新的行政法治理念之下，行政執(zhí)法是由行政主體和行政相對人共同完成的；換言之，行政執(zhí)法既離不開行政主體的行為也離不開行政相對人的行為。我國諸多法律典則在行政主體和行政相對人的關(guān)系之中都將行政相對人作為主要的保護(hù)對象，將行政相對人作為行政過程中的權(quán)利主體，而將行政主體作為相應(yīng)的義務(wù)主體 事實(shí)上，行政主體在行政法關(guān)系中承擔(dān)著諸多的法律義務(wù)，如行政不干擾義務(wù)、平等保護(hù)義務(wù)、利益賦予義務(wù)、行政吸納義務(wù)、行政不抵抗義務(wù)等。（參見：關(guān)保英.行政法學(xué)（上冊）[M].北京：法律出版社，2013： 121.）。我國行政實(shí)在法在行政主體和行政相對人關(guān)系的這種處理中，絕對具有一定的超前性，它也體現(xiàn)了當(dāng)代憲法的基本精神。那么在行政執(zhí)法中怎么樣使行政主體充分保護(hù)行政相對人的權(quán)利呢？其中權(quán)利體系的構(gòu)建、權(quán)利體系的拓展便是不可或缺的。深而論之，行政執(zhí)法就是要體現(xiàn)人性化，就是要以行政相對人為本位。行政相對人程序權(quán)利的義務(wù)主體當(dāng)然是行政主體，這是無須置疑的，一個(gè)行政主體若能夠在自己的執(zhí)法行為中充分考慮行政相對人的程序權(quán)利，那么它的執(zhí)法也就必然是人性化的，而這樣的人性化對于行政法治而論有著非常重要的價(jià)值。endprint

（四）使行政相對人權(quán)利過程化的價(jià)值

行政相對人的權(quán)利常常是通過行政法典則予以規(guī)定的，行政法典則對行政相對人權(quán)利的規(guī)定也已經(jīng)成為行政法典則體系的基本內(nèi)容。在當(dāng)下依法治國的總體構(gòu)成中，法律的規(guī)范體系只是法律體系的部分之一，而該部分和其他部分相比具有較為明顯的靜態(tài)性。我們知道法治體系的構(gòu)成元素包括法律的規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治保障體系和法治監(jiān)督體系等若干范疇。毫無疑問，法治的實(shí)施體系、保障體系和監(jiān)督體系都是動態(tài)的。這充分說明，如果權(quán)利被置于法治大系統(tǒng)之中，它就應(yīng)當(dāng)是靜態(tài)與動態(tài)的統(tǒng)一體，甚至應(yīng)當(dāng)由靜態(tài)而轉(zhuǎn)化為動態(tài)。人們可能沒有注意到這樣一個(gè)事實(shí)，那就是寫在法律典則中的實(shí)體權(quán)利具有更加明顯的靜態(tài)性，而權(quán)利中的程序部分或者權(quán)利進(jìn)入程序狀態(tài)以后才能夠體現(xiàn)出它的動態(tài)性。行政相對人基本程序權(quán)利雖然在形式上仍然具有權(quán)利的屬性，但它賦予了權(quán)利更加新鮮的屬性，就是將權(quán)利貼上了程序的標(biāo)簽，或者使權(quán)利能夠與程序有機(jī)統(tǒng)一。這便使我們在行政相對人權(quán)利的認(rèn)知乃至于實(shí)現(xiàn)中將行政相對人的權(quán)利由原來的一個(gè)點(diǎn)狀分布整合為將各個(gè)點(diǎn)狀分布予以聯(lián)結(jié)并實(shí)現(xiàn)的路線圖，通過這個(gè)路線圖使行政相對人的權(quán)利存在于行政法治的過程之中。概括起來講，行政相對人的基本程序權(quán)能夠使行政相對人的權(quán)利作出過程化的處理，而這個(gè)價(jià)值是不可取代的。

五、行政相對人基本程序權(quán)的法律建構(gòu)

我國的法治建設(shè)所走的道路被稱之為政府推動或者權(quán)威推動的道路 正如習(xí)近平同志在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中所指出的：“全面貫徹落實(shí)這些部署和要求，關(guān)系加快社會主義法治國家，關(guān)系落實(shí)全面深化改革頂層設(shè)計(jì)，關(guān)系中國特色社會主義事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展?！谶@樣的考慮，今年1月，中央政治局決定，黨的十八屆四中全會重點(diǎn)研究全面推進(jìn)依法治國問題并作出決定。為此，成立由我任組長，張德江同志、王岐山同志任副組長，相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志、兩位省里的領(lǐng)導(dǎo)同志參加的文件起草組，在中央政治局常委會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行文件起草工作?！?，就是通過有關(guān)的國家機(jī)關(guān)對法治建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行論證和預(yù)測，并根據(jù)這些論證和預(yù)測制定出相應(yīng)的方略，例如，黨的十八屆四中全會所通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》就是由我國執(zhí)政黨對有關(guān)依法治國進(jìn)行的總體設(shè)計(jì)乃至于規(guī)范。該路徑與其他一些國家不同，不是由地方或者基層法治單位首先進(jìn)行推動，而是自上到下的推進(jìn)邏輯。筆者認(rèn)為，我國法治建設(shè)的這種路徑更具有成效。行政相對人基本程序權(quán)問題是法治建設(shè)中的一個(gè)重要問題，從一定意義上講，它與法治國家、法治政府和法治社會都是有關(guān)聯(lián)的。這就要求我們在對行政相對人基本程序權(quán)進(jìn)行法律構(gòu)造時(shí)要考慮三個(gè)重要因素：一是要對行政相對人基本程序權(quán)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。可以由全國人民代表大會，或者其他機(jī)構(gòu)從相對較高層次對該權(quán)利進(jìn)行設(shè)計(jì)，而這個(gè)設(shè)計(jì)是一個(gè)有關(guān)行政相對人權(quán)利建構(gòu)的基本方略問題，它不一定涉及具體的權(quán)利內(nèi)容，但它包括了基本程序權(quán)建構(gòu)中的相關(guān)主要問題。二是對行政相對人基本程序權(quán)進(jìn)行體系整合。上面已經(jīng)指出，行政相對人程序權(quán)是一個(gè)體系性、范疇性權(quán)利，它是由若干權(quán)利構(gòu)成的權(quán)利群，這個(gè)體系整合是非常必要的，因?yàn)樵谶@個(gè)體系整合中會涉及基本程序權(quán)的基本范疇、基本存在領(lǐng)域和存在空間等。三是對行政相對人基本程序權(quán)進(jìn)行層級化處置。我們說行政相對人基本程序權(quán)是一個(gè)體系，它既包括該權(quán)利是一個(gè)整體，同時(shí)也包括該權(quán)利的內(nèi)部應(yīng)當(dāng)有一定的分層，這主要是因?yàn)樾姓鄬θ藱?quán)利本身的復(fù)雜性所決定的，至于行政相對人基本程序權(quán)利如何進(jìn)行分層，則需要我們在行政法治建設(shè)中進(jìn)行具體問題具體分析，進(jìn)行具體的規(guī)范化處置。上列三個(gè)方面是我們對行政相對人基本程序權(quán)進(jìn)行法律建構(gòu)的起點(diǎn)，如何在行政法治建設(shè)中建構(gòu)行政相對人基本程序權(quán)則需要諸多具體的路徑，筆者試從下列方面對這些路徑予以分析。

（一）對行政相對人程序權(quán)利進(jìn)行梳理

我國行政相對人程序權(quán)利是一個(gè)客觀存在，這些程序權(quán)利已經(jīng)在相關(guān)的部門行政法典則和一般行政法典則中得到了體現(xiàn)和規(guī)定。正如上面多次提到的行政相對人陳述權(quán)和申辯權(quán)等，正如政府信息公開條例中規(guī)定的行政行為說明理由的權(quán)利，行政主體提供行政信息的權(quán)利等 《中華人民共和國政府信息公開條例》第13條規(guī)定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息?！钡?3條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方?！薄?yīng)當(dāng)說，在我國行政法制度中已經(jīng)分列了不少的程序權(quán)利，但我們應(yīng)當(dāng)看到這些程序權(quán)利還是比較零散的，沒有對這些權(quán)利作出類型化的處理，沒有對這些權(quán)利作出結(jié)構(gòu)化的處理，沒有對這些權(quán)利的分布領(lǐng)域進(jìn)行過統(tǒng)計(jì)。盡管我國提出了建構(gòu)法治的評估體系，但就立法層面而論，還沒有對行政相對人的程序權(quán)利進(jìn)行相應(yīng)的評估。那么，在我們對行政相對人基本程序權(quán)進(jìn)行建構(gòu)的過程中首先要做的工作，就是對已經(jīng)存在的程序權(quán)利作出梳理，進(jìn)行嚴(yán)格的統(tǒng)計(jì)和定量分析。通過分析，將基本程序權(quán)和其他程序權(quán)界分清楚，將基本程序權(quán)所分布的法律典則予以整理，將基本程序權(quán)的類型作出適當(dāng)劃分。這些權(quán)利的梳理既可以沿著梳理法律典則的軌道為之，也可以沿著我國行政相對人權(quán)利保障體系而為之，還可以沿著行政相對人權(quán)利救濟(jì)的制度而為之等等。因?yàn)椴蛔鞒鲞@樣的梳理我們就無法把握我國行政實(shí)在法在目前情況下所涉及的行政相對人基本程序權(quán)的內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)程度。這是對其進(jìn)行法律構(gòu)建的重要一環(huán)。

（二）完善行政法上的程序制度

在行政法中，程序制度究竟包括哪些內(nèi)容，似乎是一個(gè)不需要再做論證的問題，那就是行政法中的程序就是行政程序，諸多學(xué)者甚至我國行政法治實(shí)踐上都這樣認(rèn)知行政法中的程序。毋庸置疑，行政程序是行政法中程序的核心內(nèi)容，但在筆者看來它并不是行政法中程序的全部，例如，行政救濟(jì)的程序就不是行政程序，這從有學(xué)者對行政程序法律關(guān)系當(dāng)事人的界定可以得到參酌?！靶姓绦蛑?dāng)事人一為行使公權(quán)力之行政機(jī)關(guān)，另一為承受行政公權(quán)力行使者，行政機(jī)關(guān)隸屬公法人，由所屬公務(wù)員代表行使公權(quán)力，無疑地具有當(dāng)事人能力；至于承受行政公權(quán)力行使之一方，如何具有行政程序之當(dāng)事人能力？依據(jù)《行政程序法》第二十一條規(guī)定，具有當(dāng)事人能力者計(jì)有如下五類：自然人、法人、非法人團(tuán)體設(shè)有代表人或者管理人者、行政機(jī)關(guān)，以及其他依法律規(guī)定得為權(quán)利的義務(wù)之主體者?！盵20]同時(shí)，在行政法中行政相對人總要通過這樣和那樣的方式介入到行政過程中來，參與行政的行政模式已經(jīng)非常普遍了，在法治發(fā)達(dá)國家，該模式也常常有諸多法律典則予以保障，其是合作治理模式的必然要求?！霸诤献髂Ｊ较拢瑓⑴c可以改進(jìn)規(guī)制的信息基礎(chǔ)從而提升決定的質(zhì)量，并因而增加成功實(shí)施的可能性并且就規(guī)則在實(shí)踐中的效果提供重要的反饋。此外，利害關(guān)系人與受影響的主體參與解決管制問題還具有獨(dú)立的民主價(jià)值?！盵21]行政相對人參與行政過程也是需要有程序上予以支撐的，支撐該過程的程序顯然不能夠完全等同于行政程序?；诖耍覀冋J(rèn)為在現(xiàn)代行政法治中，程序的內(nèi)涵已經(jīng)悄然地發(fā)生了變化，而在這個(gè)變化過程中有一部分程序并沒有必然與行政主體發(fā)生關(guān)聯(lián)，而它們是與行政相對人發(fā)生了關(guān)聯(lián)，這個(gè)變化既引起了行政法上的結(jié)構(gòu)性變化，更引起了行政法中程序內(nèi)涵的變化。該程序內(nèi)涵的變化是行政相對人程序權(quán)利存在的大前提，是行政相對人程序權(quán)利存在的邏輯基礎(chǔ)之一，我們要對行政相對人基本程序權(quán)利進(jìn)行建構(gòu)，有關(guān)行政法中程序理念的變化和程序內(nèi)容的拓展就是必不可少的。endprint

（三）制定統(tǒng)一的行政程序法

行政相對人的基本程序權(quán)利與行政程序法究竟是什么關(guān)系，可能需要我們在理論上進(jìn)行進(jìn)一步的疏理與回應(yīng)，但是，我們可以作出這樣一個(gè)判斷，沒有法律上的正當(dāng)程序，就不會有行政程序。有學(xué)者就曾指出：“1970年，聯(lián)邦最高法院開始把程序性的正當(dāng)程序適用在個(gè)人與政府之間多種多樣的關(guān)系上?！盵22]沒有法律上的正當(dāng)程序就不會有行政相對人的程序權(quán)利。我們可以說行政程序法為行政主體設(shè)定了諸多的程序義務(wù)，例如行政行為說明理由的義務(wù)，行政行為必須進(jìn)行聽證的義務(wù)，行政行為必須公開的義務(wù)等等。由于行政主體與行政相對人處于一個(gè)統(tǒng)一的行政法關(guān)系之中，那么行政主體的這些程序義務(wù)就自然而然地變成了行政相對人的權(quán)利。我國行政相對人的基本程序權(quán)利之所以沒有得到很好的建構(gòu)，與行政主體的基本程序義務(wù)沒有得到建構(gòu)似乎是不謀而合的。我們之所以沒有能夠建構(gòu)起行政主體的基本程序義務(wù)，就在于我們沒有制定出統(tǒng)一的行政程序法典，我們將行政程序規(guī)則體現(xiàn)于多個(gè)行政法典則之中，而這些分散的行政法典則很難使行政主體的程序義務(wù)成為基本義務(wù)。例如行政處罰中的程序義務(wù)僅僅適用于行政處罰行為，它們在形式上很難成為基本義務(wù)；而如果我們轉(zhuǎn)換一下，讓行政處罰的程序義務(wù)、行政許可的程序義務(wù)和行政強(qiáng)制的程序義務(wù)都?xì)w入到行政行為的義務(wù)之中，那他就必然由個(gè)別義務(wù)變成了基本義務(wù)。這個(gè)轉(zhuǎn)換似乎并不重要，但對于行政相對人基本程序權(quán)的建構(gòu)而論卻是十分關(guān)鍵的。因此，筆者認(rèn)為我們應(yīng)當(dāng)盡快制定統(tǒng)一的行政程序法，以此為行政相對人基本程序權(quán)的建構(gòu)提供基礎(chǔ)保障。

（四）合理處理程序規(guī)則與實(shí)體規(guī)則的關(guān)系

實(shí)體規(guī)則被認(rèn)為是涉及實(shí)體權(quán)利的法律規(guī)則，而程序規(guī)則則被認(rèn)為是涉及程序權(quán)利的法律規(guī)則：“程序法與實(shí)體法同樣復(fù)雜與重要。如果我們擁有一項(xiàng)合法的實(shí)體請求權(quán)或?qū)嶓w抗辯權(quán)，但由于程序的費(fèi)用過高而使打官司得不償失，或者由于程序或證據(jù)規(guī)則妨礙人們獲得或提出證明其意見所必要的證據(jù)，而無法借助法律程序?qū)崿F(xiàn)權(quán)利，那么該項(xiàng)權(quán)利并無多大價(jià)值?！盵23]對這兩類規(guī)則的關(guān)系我們可以從理論上歸納為下列狀態(tài)：一是二者“井水不犯河水”。就是實(shí)體規(guī)則是行政法中的一種事物，程序規(guī)則是行政法中的另一種事物，二者分別具有獨(dú)立的價(jià)值，二者所涉及的權(quán)利也是不一樣的。作為一種理論論之，二者的這種關(guān)系形式應(yīng)當(dāng)是存在的，尤其在程序被認(rèn)為具有正義價(jià)值以來，這似乎不需要再行爭論。二是程序規(guī)則依賴于并附著于實(shí)體規(guī)則。即是說，實(shí)體規(guī)則是法律中的本質(zhì)要素，而程序規(guī)則則是法律中的形式要素，是本質(zhì)所決定的一個(gè)現(xiàn)象，該論點(diǎn)在我國法律理論中具有較大的“市場”。客觀地講，該理論具有它的合理性，但是，如果我們絕對的認(rèn)為任何一個(gè)程序規(guī)則都是客觀事物的現(xiàn)象，而任何一個(gè)實(shí)體規(guī)則都是客觀事物的本質(zhì)，那就是一個(gè)形而上學(xué)的分析方法。換言之，從大的命題上看，程序規(guī)則附著于實(shí)體規(guī)則是正確的，但在行政法治的具體過程中，并不一定絕對科學(xué)合理。因?yàn)樵谟行┣闆r下，程序規(guī)則是完全可以離開實(shí)體規(guī)則而存在的，“行政程序之概念首先是指有時(shí)間聯(lián)系之所有行為，這些行為會發(fā)生某特定效果，但仍不能由此得出有用的后果?！盵24]三是法律中的程序規(guī)則比實(shí)體規(guī)則更加重要。我國有學(xué)者就提出過這樣一個(gè)命題，叫“法即程序”。它的意思是說，所有法律規(guī)則都是程序規(guī)則，進(jìn)一步講，法律規(guī)則中是沒有實(shí)體規(guī)則的，或者說實(shí)體規(guī)則是必須依賴于程序規(guī)則的。這種觀點(diǎn)無疑包含著“泛程序論”的色彩，但它從另一個(gè)側(cè)面強(qiáng)調(diào)了程序規(guī)則在一定條件下的決定作用，強(qiáng)調(diào)了程序規(guī)則在一定條件下比實(shí)體規(guī)則更加重要。在行政法中，實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則究竟是什么關(guān)系，我們可以暫且不去從法哲學(xué)層面進(jìn)行厘定，但我們完全可以將程序規(guī)則放在比較重要的位置上予以認(rèn)知，我們完全可以通過強(qiáng)化程序理念而解決制肘我們的“重實(shí)體而輕程序”的法治傳統(tǒng)。如果我們在行政法法治的建設(shè)中具有這樣的指導(dǎo)思想，那么行政相對人基本程序權(quán)的建構(gòu)也就更具發(fā)展前景。ML

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