淺談公共政策形成中的機(jī)遇把握

孫若旸

在我國進(jìn)入改革深水區(qū)和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的不確定因素增多。在這種紛繁復(fù)雜的背景下，地方政府對于公共政策領(lǐng)域的探索創(chuàng)新思路能否成為上一級政府或國家層面的政策甚至戰(zhàn)略，往往取決于能否及時抓住機(jī)遇、創(chuàng)造機(jī)遇。本文以鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略為例，探討公共政策形成過程中的機(jī)遇及其把握問題，以此為地方政府提升公共政策領(lǐng)域的創(chuàng)造力提供借鑒。

一、在更加廣闊的視野中尋找機(jī)遇

（一）從本地的優(yōu)勢對比中尋找機(jī)遇

我國各區(qū)域之間客觀存在著自然稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，這正是新時代中國社會主要矛盾的具體體現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)地方的超常規(guī)發(fā)展，就要在堅(jiān)持以人為本的前提下，把發(fā)展重點(diǎn)放在符合國家和上級發(fā)展戰(zhàn)略、符合本地實(shí)際的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上，通過不斷探索創(chuàng)新，尋找形成更有利于地方快速發(fā)展的公共政策的決策機(jī)遇。鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略的過程也證明了這一點(diǎn)。

河南是我國的經(jīng)濟(jì)大省和人口大省，也是重要的糧食生產(chǎn)基地和交通樞紐中心。但在相當(dāng)長的時期內(nèi)，無論是東部沿海地區(qū)對外開放，還是西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等優(yōu)惠政策，河南均被排除在外，造成中部“凹陷”的不利局面。為尋求破解之道，20世紀(jì)90年代河南省委、省政府借鑒沿海發(fā)達(dá)省份快速發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，提出通過工業(yè)化改變貧窮落后面貌的發(fā)展思路，制定了“以農(nóng)興工、以工促農(nóng)、農(nóng)工互動、協(xié)調(diào)發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略。但終因地處內(nèi)陸腹地的區(qū)位劣勢，以及工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的稟賦缺陷，加之國家對河南作為糧食主產(chǎn)區(qū)的戰(zhàn)略定位等，致使河南工業(yè)化發(fā)展被戰(zhàn)略性忽視。進(jìn)入新世紀(jì)后，河南省委、省政府提出“四化融合”發(fā)展戰(zhàn)略，并在實(shí)施“促進(jìn)中部地區(qū)崛起”和“建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”等國家戰(zhàn)略中，力圖制定助推全省更快發(fā)展的公共政策。經(jīng)過一番實(shí)踐，河南省委、省政府決策者深感這些已有的發(fā)展戰(zhàn)略中缺少一個得力的抓手和帶動力強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)增長極。通過對河南快速發(fā)展存在的主要問題和未來發(fā)展的戰(zhàn)略思考，河南省委、省政府決定從高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)新鄭機(jī)場樞紐和綜合交通樞紐的探索做起，實(shí)現(xiàn)全國第一個航空與地面綜合交通體系的垂直建設(shè)和有效銜接。事實(shí)證明，這一探索不僅找到了全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略突破口，而且在國家調(diào)整民航發(fā)展布局中抓住了重大機(jī)遇。

（二）從國家或上級政府的戰(zhàn)略布局中尋找機(jī)遇

鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，首先得益于河南抓住了國家調(diào)整民航發(fā)展布局的機(jī)遇。長期以來，由于受沿海地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢和優(yōu)惠政策的虹吸效應(yīng)，我國民航資源配置曾過度向沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市傾斜。一方面，滿足了發(fā)達(dá)城市航空運(yùn)輸量迅速增長的需要，另一方面，也使人流、物流過度依賴大城市的機(jī)場，造成京、滬、廣三大門戶機(jī)場的職能不清和過分擁擠。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著“促進(jìn)中部地區(qū)崛起”和“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略的實(shí)施，經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心逐步從沿海向內(nèi)地輻射和梯次轉(zhuǎn)移，加大內(nèi)陸地區(qū)民航設(shè)施建設(shè)成為必須要補(bǔ)上的短板。2011年4月在貴陽召開的全國航空工作會議上，中國民航發(fā)出進(jìn)行戰(zhàn)略布局調(diào)整的號令。河南省委、省政府及時發(fā)現(xiàn)并抓住這一機(jī)遇，率先申報(bào)建設(shè)鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，不僅主動為全國民航布局調(diào)整提供重要的中原支點(diǎn)，而且找到了實(shí)現(xiàn)中原崛起的戰(zhàn)略突破口。

（三）從社會發(fā)展變化的大趨勢中尋找機(jī)遇

改革開放30多年來，我國社會不斷發(fā)展變化，機(jī)遇也在不斷發(fā)展變化。這就要求公共政策的探索創(chuàng)新必須用發(fā)展的眼光看問題，認(rèn)清事物發(fā)展變化的趨勢，從順應(yīng)發(fā)展變化趨勢中尋找機(jī)遇、發(fā)現(xiàn)機(jī)遇。

鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)就是如此。以決策的理性選擇模型來看，公共政策的最終形成是對一系列備選方案之成本—收益進(jìn)行比較擇優(yōu)的結(jié)果。那么備選方案之間的成本—收益狀況，實(shí)際上已經(jīng)決定了哪個方案失敗、哪個方案勝出。換言之，成本最小、收益最大的方案最終一定會勝出。如此說來，中國的航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)一定會落戶在那些條件最好、與航空港經(jīng)濟(jì)耦合效應(yīng)最大的城市（比如京、滬、廣），而決非相對落后的鄭州。但2011年國家提出對民航戰(zhàn)略布局進(jìn)行調(diào)整的要求后，2012年7月8日國務(wù)院出臺了《關(guān)于促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展的若干意見》，提出發(fā)展航空經(jīng)濟(jì)、建設(shè)若干示范區(qū)；同年11月17日國務(wù)院批復(fù)《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃（2012—2020）》，進(jìn)一步明確支持規(guī)劃建設(shè)航空港實(shí)驗(yàn)區(qū)。河南就是這樣在國家區(qū)域發(fā)展平衡戰(zhàn)略和民航戰(zhàn)略調(diào)整的發(fā)展變化中，找到并抓住了機(jī)遇。

二、在卓有成效的作為中把握機(jī)遇

（一）解放思想，大膽設(shè)計(jì)彎道超車

河南省委、省政府在推動鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略過程中，以思想解放開路，從河南航空業(yè)未來發(fā)展規(guī)劃做起，營造機(jī)遇光顧的氛圍。2009年，河南在鄭州新鄭國際機(jī)場年客運(yùn)量尚不足500萬人次的基礎(chǔ)上，著眼于其處于內(nèi)陸腹地和全國航線網(wǎng)絡(luò)中心位置、繞航率低、經(jīng)停中轉(zhuǎn)率高、具備完善的地面交通系統(tǒng)、腹地開闊、市場容量大、陸空銜接高效等優(yōu)勢，大膽超前規(guī)劃五條跑道，強(qiáng)力助推航空業(yè)發(fā)展，提升新鄭機(jī)場的現(xiàn)代化水平，建設(shè)綜合性零換乘的綜合交通樞紐體系，使新鄭機(jī)場進(jìn)入國家重點(diǎn)建設(shè)的內(nèi)陸地區(qū)八大樞紐機(jī)場規(guī)劃，成為最具潛力的內(nèi)陸機(jī)場之一和建設(shè)國內(nèi)大型航空樞紐的最佳選擇。

（二）主動作為，不斷積累發(fā)展優(yōu)勢

2011年全國航空工作會議研討民航業(yè)戰(zhàn)略布局調(diào)整問題，提出在中部地區(qū)選擇一家機(jī)場來分擔(dān)京、滬、廣三大門戶機(jī)場剝離出的中轉(zhuǎn)和門戶等功能。中共河南省委、省政府立即組織專門力量鉆研航空經(jīng)濟(jì)理論，開展相關(guān)論證和前期規(guī)劃工作，并對愛爾蘭香農(nóng)，荷蘭阿姆斯特丹，韓國仁川和美國的孟菲斯、亞特蘭大、芝加哥等世界著名空港的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入研究和實(shí)地考察。同時，積極吸引富士康科技落戶河南，抓緊申報(bào)并建成鄭州綜合保稅區(qū)。經(jīng)過反復(fù)討論研究和統(tǒng)一思想后，2012年7月，河南省聯(lián)合國家民航局共同向國家發(fā)改委正式申報(bào)建設(shè)航空港經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)。不久，河南又開通了鄭州至歐洲的定期貨運(yùn)專列。隨著鄭州綜合保稅區(qū)、保稅物流中心、出口加工區(qū)、鐵路集裝箱中心站等硬件設(shè)施的集中布局，航空、鐵路、公路口岸功能不斷完善，各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)與航空港聯(lián)動機(jī)制初步建立，實(shí)現(xiàn)了機(jī)場功能與國家建設(shè)航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)要求的成功對接，這一國家重大公共政策的達(dá)成水到渠成。

（三）揚(yáng)長避短，促成實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)

馬克思主義哲學(xué)告訴我們，量變在一定條件下會引發(fā)質(zhì)變。地方政府在推動上級公共政策形成中，必須揚(yáng)長避短，以量變的積累促成質(zhì)變，推進(jìn)可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)性。

在爭取國家批復(fù)鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，國內(nèi)同時有27個?。▍^(qū)、市）的51個城市陸續(xù)提出了54個航空經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃與設(shè)想，其中包括中西部地區(qū)的武漢、西安等城市。河南省頂著巨大的競爭壓力，直面鄭州新鄭機(jī)場與其他大機(jī)場相比存在的巨大客運(yùn)量差距問題，根據(jù)國內(nèi)各大門戶機(jī)場急需剝離貨運(yùn)中轉(zhuǎn)功能的狀況，及時調(diào)整發(fā)展方向，提出“貨運(yùn)優(yōu)先、以貨帶客”的思路，積極發(fā)展貨航業(yè)務(wù)，并致力于貨運(yùn)產(chǎn)品小型化、高端化，以發(fā)展智能終端為代表的高附加值貨運(yùn)為突破口，帶來經(jīng)濟(jì)效益的顯著提升，從而拉動人員集聚，提高客運(yùn)量，補(bǔ)齊短板，創(chuàng)造條件促進(jìn)國家戰(zhàn)略的形成（這一重大思路轉(zhuǎn)變也為今天建設(shè)鄭州—盧森堡“空中絲綢之路”奠定了基礎(chǔ)）。2012年新鄭機(jī)場的貨運(yùn)量增長50%，絕對規(guī)模迅速達(dá)到國家有關(guān)要求。當(dāng)年10月，國務(wù)院批復(fù)同意國家發(fā)改委的意見，并要求發(fā)改委牽頭編制規(guī)劃。2013年3月7日，國務(wù)院批復(fù)《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013—2025年）》，鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)正式上升為國家戰(zhàn)略。

（作者單位：中山大學(xué)）endprint