我國城市化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)展路徑探析

張明學

摘 要：政府職能是政府管理的核心和靈魂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能必須順應(yīng)城市化的發(fā)展，才能促進和加快新農(nóng)村建設(shè)。作為直接面向廣大農(nóng)民，具體實施城市化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如何按照治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，進而推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的健康發(fā)展，其職能轉(zhuǎn)變意義不可小覷。

關(guān)鍵詞：城市化；政府職能；路徑

一、宏觀調(diào)控職能的弱化與優(yōu)化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府宏觀調(diào)控職能的弱化是指，在現(xiàn)實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中應(yīng)該弱化，并不等于該項職能徹底退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能領(lǐng)域，而是改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府宏觀調(diào)控職能的方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府宏觀調(diào)控職能的優(yōu)化是指，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有發(fā)揮宏觀管理權(quán)力的空間，但是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長從鄉(xiāng)村實際出發(fā)，完全可以在任期內(nèi)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的長遠發(fā)展進行預(yù)先規(guī)劃或長遠規(guī)劃，如從本地經(jīng)濟社會發(fā)展出發(fā)，預(yù)先規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，醫(yī)院、生活服務(wù)設(shè)施的增量發(fā)展規(guī)劃等，這些又都屬于宏觀調(diào)控職能的優(yōu)化范疇。宏觀調(diào)控職能是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中必不可少的重要環(huán)節(jié)，因為市場中的各類主體均屬于微觀個體，無數(shù)個體理性行為的總和并不構(gòu)成整體上的理性結(jié)果。

筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀調(diào)控職能主要應(yīng)把握以下幾方面：第一，預(yù)先規(guī)劃本地區(qū)土地的農(nóng)業(yè)與工業(yè)開發(fā)用途。依據(jù)本地區(qū)實際，合理規(guī)劃農(nóng)、林牧、副、漁的第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各層次比例關(guān)系，為實現(xiàn)糧食增產(chǎn)、保障國家糧食安全、促進農(nóng)戶增收等目標進行長期規(guī)劃；對具有一定工業(yè)規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)用地、土地商業(yè)開發(fā)項目做出長遠規(guī)劃，保證工業(yè)與農(nóng)業(yè)用地的法定比例關(guān)系，對農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地進行監(jiān)督與測評。

第二，小城鎮(zhèn)建設(shè)的預(yù)期規(guī)劃。小城鎮(zhèn)內(nèi)部的空間規(guī)劃，這包括村鎮(zhèn)選址、小城鎮(zhèn)工商業(yè)中心布局設(shè)計和朝向安排、特定產(chǎn)業(yè)規(guī)模設(shè)計、教育文化類基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、生活居民中心點的合理安排與設(shè)計。

第三，農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)的發(fā)展方向規(guī)劃。以第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心與命脈的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)政府的規(guī)劃主要包括：市場化導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的合理安排、農(nóng)業(yè)剩余勞動力的外出務(wù)工人員的職業(yè)教育培訓規(guī)劃等。

第四，針對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大形勢，為了加快推進高速城市化與社會主義新農(nóng)村建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須完善本地區(qū)土地交易制度，可以效仿重慶地區(qū)的“地票”交易制度，增加農(nóng)村耕地與增加城市建設(shè)用地指標，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩級政府、第一、第二產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)居民“雙贏”格局確立制度基礎(chǔ)。

二、經(jīng)濟發(fā)展職能的變遷與強化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟發(fā)展職能在計劃經(jīng)濟時期是直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和辦社隊企業(yè)，直接管理農(nóng)業(yè)合作組織、社隊企業(yè)的人財物與產(chǎn)供銷；從改革初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展，不但直接開辦企業(yè)、成為企業(yè)的所有者，而且企業(yè)的一切管理權(quán)力都要集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長手中；到目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍從事的招商引資活動，以及為了完成GDP增長任務(wù)，將各項經(jīng)濟指標通過數(shù)字方式層層分解并最終將壓力轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府?！鞍l(fā)展是第一要務(wù)”、“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”等政策為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行經(jīng)濟發(fā)展職能提供了最好的制度保障，但是，政企分家、明確政府與市場界線等要求讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從經(jīng)濟領(lǐng)域逐漸退出，基本不承擔經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督等方面的監(jiān)督管理職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟職能更多地是為發(fā)展經(jīng)濟服務(wù)而不是直接管理經(jīng)濟。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要善于把握城市化發(fā)展的大趨勢，緊緊圍繞“生產(chǎn)發(fā)展”、“生活寬?！钡哪繕?，把經(jīng)濟發(fā)展職能放在強化為經(jīng)濟主體提供經(jīng)濟 服務(wù)上來。

第一，招商引資是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟發(fā)展職能的首要工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為招商引資的主體，通過宣傳將適合本地區(qū)的工商企業(yè)、優(yōu)質(zhì)資本引進來，繁榮市場、增加財政收入；政府搭臺、企業(yè)唱戲，就是培養(yǎng)本地企業(yè)運用多種手段自主吸引外部資金，而不是由政府充當招商引資主體。政府的主要工作要放在營造“引商、安商、富商”的法治環(huán)境上。

第二，提高引進農(nóng)業(yè)科技水平、加強農(nóng)業(yè)科技推廣力度、加強農(nóng)民農(nóng)業(yè)技術(shù)教育。大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，積極推進設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展速度。

第三，依靠本地區(qū)傳統(tǒng)優(yōu)勢發(fā)展家庭手工業(yè)產(chǎn)品，形成外銷市場；引進現(xiàn)代化的旅游開發(fā)理念，形成“生態(tài)農(nóng)業(yè)+景觀農(nóng)業(yè)+旅游農(nóng)業(yè)+文化旅游”的休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)，積極引導(dǎo)農(nóng)民開展“農(nóng)家樂”休閑旅游業(yè)。

第四，市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然沒有立法權(quán)，但是擁有一定程度的執(zhí)法權(quán)，這個權(quán)力可以稱為創(chuàng)造環(huán)境的權(quán)力。主要包括公平競爭的市場環(huán)境、守法明禮的社會環(huán)境以及體系完備的制度環(huán)境等。

第五，培育和管理各類農(nóng)業(yè)合作組織。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)流通領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的信息服務(wù)；引導(dǎo)和規(guī)范金融類農(nóng)業(yè)合作組織在自愿互助、平等互利的基礎(chǔ)上為私營業(yè)主和農(nóng)民個體提供金融服務(wù)。

三、社會管理職能的塑造與提升

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立過程中的法治“缺場”以及改革開放后各級政府職能建設(shè)普遍轉(zhuǎn)向經(jīng)濟領(lǐng)域，使得社會管理出現(xiàn)真空，各種社會問題出現(xiàn)后不但沒有被及時化解，反而愈演愈烈。傳統(tǒng)對社會問題的剛性解決手段已經(jīng)無法適應(yīng)當今社會，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強化社會管理職能，積極學會多種手段、多措并舉地提升社會管理能力，解決各種社會問題，尤其是涉及到穩(wěn)定問題。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能首先要做到有法可依、有法必依，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加快自身的法治政府建設(shè)進程。其次要做到責任行政、民主行政，就是社會管理要做到盡職盡責，不留管理死角；社會管理的方式要以人為本、服務(wù)農(nóng)民。

第二，加強社會管理的各項體制建設(shè)，推進社會管理體制創(chuàng)新，如社會保障體制、社會應(yīng)急體制等，并且各項體制之間逐步形成一個配套的體系。

第三，健全和充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)村社會穩(wěn)定機制。必須加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪工作，健全信訪工作的責任機制，做到小事有人管、大事有人抓。依法保護群眾的信訪權(quán)利，規(guī)范信訪工作行為。建立農(nóng)村輿情預(yù)警機制。

第四，推動“多中心治理”的農(nóng)村社會治理格局，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各種私人企業(yè)、民間組織等行為主體的平等合作關(guān)系。重視發(fā)揮廣大人民群眾的主體性作用，走群眾路線，將自上而下的政府領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民群眾與自下而上的農(nóng)民參與相結(jié)合。

四、公共服務(wù)職能的發(fā)展與完善

公共服務(wù)職能是建立服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)稅改革后，上級政府加大了轉(zhuǎn)移支付力度，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以在有限的財政條件下來履行公共服務(wù)職能。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能有待于發(fā)展與完善。

第一，上級政府要按照“多予、少取、放活”的方針，合理劃分事權(quán)、財權(quán)，為農(nóng)村基本公共服務(wù)提供有力的財政支撐；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要立足鄉(xiāng)情、鎮(zhèn)情，建立城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給制度。

第二，農(nóng)村基本公共服務(wù)內(nèi)容明確為義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓、醫(yī)療衛(wèi)生、社會養(yǎng)老、道路橋梁水電通訊等基本生活生產(chǎn)需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確自身的供給內(nèi)容和責任，不僅要靠自身財力，更要爭取合作型供給。

第三，提高公共服務(wù)供給的法律機制建設(shè)水平，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給義務(wù)能夠遵循法律的軌道運行，切實保障農(nóng)民均等享受公共服務(wù)的權(quán)益。

總之，城市化是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，是社會形態(tài)向高層次發(fā)展的客觀表現(xiàn)形式。它不僅表現(xiàn)為人口由鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)移、城市人口的迅速增長以及城市區(qū)域的擴張，還表現(xiàn)為生產(chǎn)要素向城市的集中趨勢、城市自身功能的完善以及社會經(jīng)濟生活由鄉(xiāng)村型向城市型的過渡。

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