潘 政 翁福良 梁景新 吳長(zhǎng)坤
(斗門海關(guān)(原斗門出入境檢驗(yàn)檢疫局) 廣東珠海 519100)
發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)更早關(guān)注電子電器廢棄物的治理問(wèn)題,比中國(guó)更早就開(kāi)始探索電子電器廢棄物的制度構(gòu)建及立法,建立起有關(guān)廢棄物污染防治和回收利用的管理體系。其管理體系的主體是延伸生產(chǎn)者責(zé)任制(Extended Producer Responsibility,EPR)和消費(fèi)者責(zé)任制,兩者上,發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)更多地采納延伸生產(chǎn)者責(zé)任制。通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)電子電器廢棄物管理方面的制度和立法經(jīng)驗(yàn),與我國(guó)電子電器廢棄物管理體系比對(duì)分析,從而給我國(guó)在電子電器廢棄物管理體系方面的構(gòu)建及立法給予一定的參考。
在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),促進(jìn)資源循環(huán)利用方面,日本走在了世界的前列。日本是世界循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法較早并最為完善的國(guó)家之一。在20世紀(jì)90年代,日本就制定了一系列環(huán)境方面的法律法規(guī),其中就包含了關(guān)于電子電器廢物回收利用方面的各類專項(xiàng)法律法規(guī)。
日本在電子電器廢棄物的立法主要分為三個(gè)層次:第一層是基礎(chǔ)層次法律,即《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》?;痉ㄒ?guī)定了社會(huì)各方應(yīng)分擔(dān)的責(zé)任,其核心內(nèi)容主要是抑制廢棄物的產(chǎn)生,以及促進(jìn)資源的回收循環(huán)利用及處置,從而達(dá)到減少自然資源使用,減低環(huán)境負(fù)荷的目的。第二層是綜合性法律,包括《廢棄物管理和公共清潔法》和《促進(jìn)資源有效利用法》兩部?!洞龠M(jìn)資源有效利用法》規(guī)定企業(yè)從設(shè)計(jì)、制造等方面要綜合努力,以及國(guó)家、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者應(yīng)采取的必要措施,促進(jìn)產(chǎn)品及產(chǎn)品部件的回收再利用,減少?gòu)U棄物的產(chǎn)生;其中電腦、手機(jī)、電視機(jī)等多類機(jī)電產(chǎn)品均為其中主要產(chǎn)品種類;第三層是具體產(chǎn)品法律法規(guī),按不同產(chǎn)品的特性相對(duì)應(yīng)。其中與電子電器廢棄物關(guān)系較為密切的,如:對(duì)應(yīng)電視機(jī)、空調(diào)、冰箱、洗衣機(jī)產(chǎn)品廢棄物的《家用電器資源回收法》,主要內(nèi)容為推動(dòng)對(duì)該類產(chǎn)品廢棄物的收集、處理及利用,保護(hù)生活環(huán)境;針對(duì)計(jì)算機(jī)等產(chǎn)品,規(guī)范回收再利用行為的《個(gè)人計(jì)算機(jī)循環(huán)法令》。
日本采用的是延伸生產(chǎn)者責(zé)任制(EPR)中的個(gè)人制造商責(zé)任延伸(IndividualProducer Responsibility,EPR)模式,規(guī)定了制造商對(duì)自己產(chǎn)品擔(dān)負(fù)回收、再利用的責(zé)任,包括在商品生產(chǎn)、銷售過(guò)程中,充分考慮回收處理的難度,以及建立再循環(huán)利用工廠等。
歐盟對(duì)電子電器廢棄物的問(wèn)題關(guān)注更早些,于九十年代末開(kāi)始就陸續(xù)制定相應(yīng)的管理法律法規(guī)。包括電子電器廢棄物的新法案(第一草案),《廢舊電子電氣回收法》,《歐盟電子廢棄物管理法令》等等??v觀歐盟制定的關(guān)于電子廢棄物管理的法律規(guī)范,對(duì)世界以及各成員國(guó)影響較為廣泛主要為以下三個(gè)指令:《廢棄電子電氣設(shè)備指令》(WEEE)、《禁止在電器電子設(shè)備中使用某些有害物質(zhì)的指令》(RoHS,2011年起實(shí)施RoHS 2.0指令)、《用能產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)框架指令》(EuP)。
(1)《廢棄電子電氣設(shè)備指令》(簡(jiǎn)稱 WEEE指令)于2005年實(shí)施,指令確定了延伸生產(chǎn)者責(zé)任制(EPR),規(guī)定歐盟市場(chǎng)上流通的電子電氣設(shè)備的生產(chǎn)商必須承擔(dān)起廢棄物回收的費(fèi)用。歐盟會(huì)員國(guó)制定相應(yīng)的法規(guī)及行政規(guī)定,以確保符合該指令之要求。在廢棄物的處理方面,WEEE指令規(guī)定:成員國(guó)應(yīng)確保生產(chǎn)者或者代表其的第三方,根據(jù)共同體法律,建立使用最佳的可用的處理、回收和循環(huán)技術(shù)的系統(tǒng)負(fù)責(zé)報(bào)廢電子電氣設(shè)備的處理。各歐盟成員國(guó)應(yīng)確保承擔(dān)處理垃圾的企業(yè)或公司獲得主管機(jī)構(gòu)的許可,主管機(jī)構(gòu)還需對(duì)相關(guān)企業(yè)每年進(jìn)行檢查,并將檢查結(jié)果通知?dú)W委會(huì)。
(2)《關(guān)于在電子電氣設(shè)備中限制使用某些有害物質(zhì)指令》(簡(jiǎn)稱RoHS指令)。RoHS指令是歐盟制定的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),指令對(duì)2006年7月以后投放歐盟市場(chǎng)的電子電氣產(chǎn)品生效。除某些符合豁免條款的情況,在電子電器產(chǎn)品中,限制鉛、汞、鎘、六價(jià)鉻、多溴聯(lián)苯(PBB)和多溴二苯醚(PBDE)等六種有害物質(zhì)的使用,從而加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù),達(dá)到保護(hù)人類健康,確??沙掷m(xù)發(fā)展的目的。
(3)《用能產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)框架指令》(簡(jiǎn)稱 EUPs指令),2005年歐盟通過(guò),2008年分段實(shí)施。EuPs指令考慮了歐盟能源效率產(chǎn)品的生態(tài)設(shè)計(jì)要求以及所有產(chǎn)品在整個(gè)生命周期內(nèi)均對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響,包括材料選擇與采購(gòu)、生產(chǎn)規(guī)范、能源使用以及最終處理與回收利用。指令要求在產(chǎn)品設(shè)計(jì)階段就考慮環(huán)境性能,減少產(chǎn)品對(duì)環(huán)境的影響,覆蓋范圍包括能源使用產(chǎn)品(EUPs)和能源相關(guān)產(chǎn)品(ERPs)。
可見(jiàn),歐盟在電子電器廢棄物管理,由早期的針對(duì)具體電子電器產(chǎn)生的廢棄物管理立法逐漸過(guò)渡到從源頭上、從產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生態(tài)設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)上,更高層面的防治和管理,其治理方向從末端逐漸向前端遷移。
美國(guó)在聯(lián)邦層面并沒(méi)有統(tǒng)一的法規(guī)規(guī)范電子廢棄物回收利用,主要是由各州建立自己的廢棄物回收立法。美國(guó)國(guó)家環(huán)保署(EPA)在2006年制定了約束力寬泛的“負(fù)責(zé)任的回收”(R2)規(guī)范,從2009年7月27日起,對(duì)保證符合R2標(biāo)準(zhǔn)的回收企業(yè)進(jìn)行認(rèn)證。但R2屬于自愿性認(rèn)證規(guī)范,約束力不強(qiáng)。2010年4月,美國(guó)行業(yè)監(jiān)管組織“巴塞爾行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)”制定了電子廢棄物回收企業(yè)“e-Stewards”標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)的認(rèn)證程序,用于規(guī)范電子電器廢物回收行業(yè),得到了美國(guó)環(huán)保署承認(rèn);由于美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家,在電子電器廢棄物管理方面主要由各州負(fù)責(zé),在聯(lián)邦層面上并未出臺(tái)電子電器廢棄物專項(xiàng)管理法規(guī),最早由加州制定了電子廢物的法律法規(guī)即《電子廢物回收利用法》,其后,緬因州、馬里蘭州和華盛頓州在州層面都制定了相應(yīng)的電子廢物回收法規(guī)。
在廢棄物回收費(fèi)用承擔(dān)方面,除加利福尼亞州、猶他州采取消費(fèi)者預(yù)付回收費(fèi)用(Advanced Recycling Fee,ARF)的管理模式外,其余各州均采取延伸生產(chǎn)者責(zé)任制 (Extended Producer Responsibility,EPR)模式中的集體制造商責(zé)任延伸 (Collective Producer Responsibility,CPR)模式。在CPR模式下,制造商通過(guò)組建集體系統(tǒng)來(lái)履行制造商責(zé)任,實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì),一定程度上克服了獨(dú)立體系中單個(gè)制造商能力的有限性和重復(fù)組建過(guò)多設(shè)施的無(wú)效率[1]。
同時(shí)美國(guó)有些州運(yùn)用稅收的手段,對(duì)填埋和焚燒廢棄物的行為征收填埋和焚燒稅,這樣可以有效的減少焚燒和填埋行為,`鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)廢棄物進(jìn)行循環(huán)利用,減輕對(duì)環(huán)境的污染。
歐盟、日本、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在電子廢棄物管理方面,都有相對(duì)應(yīng)的法律,已經(jīng)從立法層面上進(jìn)行保障,也形成了有序推進(jìn)的制度建設(shè)。這些法律法規(guī)從原先的后端管理逐漸過(guò)渡到前端控制,并且在資源回收再利用這一方面有專門規(guī)制的較高層次的法律。這反應(yīng)了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)的一致重視。
2016年,中國(guó)的《電器電子產(chǎn)品有害物質(zhì)限制使用管理辦法》實(shí)施,被稱為中國(guó)版RoHS 2.0,與較為相似的歐盟RoHS 2.0相比,有以下差異:
《管理辦法》可操作性更強(qiáng),2016年7月1日起施行后,即在全國(guó)范圍內(nèi)生效。
根據(jù)歐盟的法律體系,RoHS屬于歐盟指令,指令本身并不能直接實(shí)施,要經(jīng)過(guò)各成員國(guó)轉(zhuǎn)換為本國(guó)相關(guān)法律以后,才可以在各成員國(guó)實(shí)施。因此,歐盟RoHS指令本身并不具備直接可操作性,只有歐盟各國(guó)將其轉(zhuǎn)換為各成員國(guó)的法律,才有可操作性。
《管理辦法》對(duì)電器電子產(chǎn)品有害物質(zhì)限制使用的管理采用“達(dá)標(biāo)管理目錄”模式,首批達(dá)標(biāo)管理目錄于2018年3月公布,并于2019年3月15日實(shí)行。首批目錄包括電冰箱、空調(diào)、洗衣機(jī)等共12類成熟產(chǎn)品,切實(shí)考慮國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r,逐漸將在有害物質(zhì)方面有可替代物質(zhì)的、經(jīng)濟(jì)技術(shù)上可行的產(chǎn)品放進(jìn)目錄管理。即《管理辦法》采用“窮舉法”的方式來(lái)限制電子電器產(chǎn)品中使用有害物質(zhì)。
而歐盟RoHS指令限制電子電器產(chǎn)品中使用有害物質(zhì)采取的是“排除法”,要求在歐盟市場(chǎng)上出售的產(chǎn)品必須符合RoHS指令對(duì)有害物質(zhì)的限量要求;同時(shí),對(duì)那些有害物質(zhì)控制技術(shù)尚不夠成熟、經(jīng)濟(jì)上不可行的產(chǎn)品提出豁免,對(duì)于被列入到豁免清單中的產(chǎn)品(或部件)可以不滿足RoHS指令要求。故歐盟是采用“排除法”予以“豁免”。
《管理辦法》在實(shí)施的過(guò)程中,需要標(biāo)準(zhǔn)、豁免、達(dá)標(biāo)管理目錄、合格評(píng)定模式等進(jìn)行來(lái)支撐。
而歐盟RoHS指令的實(shí)施則需要標(biāo)準(zhǔn)和豁免清單的支撐。
《管理辦法》中對(duì)有害物質(zhì)的控制采取了“兩步走”方式。第一步:要求進(jìn)入市場(chǎng)的電子電器產(chǎn)品以自我聲明的方式披露相關(guān)的環(huán)保信息,這個(gè)過(guò)程政府采用后市場(chǎng)的監(jiān)管模式,即產(chǎn)品可以先進(jìn)入市場(chǎng),政府通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)督抽查,然后對(duì)生產(chǎn)、銷售不滿足《管理辦法》要求產(chǎn)品的企業(yè)進(jìn)行處罰,從而達(dá)到市場(chǎng)監(jiān)管的目的。第二步:對(duì)進(jìn)入達(dá)標(biāo)管理目錄的產(chǎn)品實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管,需要實(shí)現(xiàn)有害物質(zhì)的替代或達(dá)到限量標(biāo)準(zhǔn)的要求,然后要經(jīng)過(guò)合格評(píng)定制度才可以進(jìn)入市場(chǎng)。這個(gè)過(guò)程政府采用的是前市場(chǎng)管理模式[2]。
而歐盟的RoHS指令對(duì)有害物質(zhì)的控制采取的是“自我聲明”的方式,企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品在進(jìn)入市場(chǎng)前必須確保已經(jīng)滿足RoHS指令的要求,并“聲明”產(chǎn)品是符合指令要求的。政府則是通過(guò)對(duì)市場(chǎng)中的產(chǎn)品進(jìn)行抽查驗(yàn)證,從而達(dá)到市場(chǎng)監(jiān)管的目的。
但從整體的管理體系來(lái)說(shuō),與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比較,中國(guó)相關(guān)法規(guī)、制度大致上存在以下不足:
(1)法規(guī)制度層級(jí)低。目前國(guó)內(nèi)相應(yīng)的法律尚不完善,各部門制定的一些法規(guī)和辦法,與法律、不同部門或?qū)蛹?jí)較高的法規(guī)制度有沖突時(shí),難以進(jìn)行適用,不利于電子廢棄物管理工作的開(kāi)展。
(2)法規(guī)制度重復(fù)。鑒于我國(guó)的國(guó)情,在電子電器廢棄物管理上部門責(zé)任不明晰,且由于沒(méi)有高層次的法律規(guī)定相應(yīng)的職責(zé),而是各部門聯(lián)合或獨(dú)自制定了一些規(guī)定和辦法,因此管理職責(zé)多有重合,法規(guī)制度內(nèi)容多有重復(fù)。
(3)法規(guī)制度內(nèi)容不夠詳盡。電子廢棄物的處理方面的法規(guī)制度,內(nèi)容上與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比,不夠詳盡。對(duì)于生產(chǎn)者、銷售商、使用者等各方的規(guī)定要求不全,對(duì)廢棄物處置設(shè)施、資金要求不完備,激勵(lì)機(jī)制不完善,各方積極性、主動(dòng)性不強(qiáng),法規(guī)制度的操作性不高。
以上管理體系的種種不足,即不利于電子電器廢棄物污染的防治,也制約了電子電器廢棄物綜合循環(huán)利用。如今,電子電器產(chǎn)品正全面嵌入生活的方方面面,如不能有效處置利用電子電器廢棄物,由此引起的污染問(wèn)題將越來(lái)越嚴(yán)重,我們必須盡快加強(qiáng)完善法律法規(guī),加強(qiáng)制度建設(shè),彌補(bǔ)不足,解決環(huán)境污染和資源匱乏的問(wèn)題。