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      完善農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的思考
      ——以云南省江川區(qū)為例

      2018-02-06 16:42:55
      關(guān)鍵詞:江川承包地經(jīng)營權(quán)

      張 冬

      (中共玉溪市委黨校 公共管理教研室,云南 玉溪 653102)

      一、農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的重要價(jià)值

      受歷史條件的影響,建國以來的土地一直是一筆糊涂賬,以前土地承包經(jīng)營權(quán)證上的面積只是個(gè)概數(shù),沒有數(shù)字化坐標(biāo)。許多地方的爭議和糾紛,都是由于土地承包不同程度地存在地塊不真實(shí)、面積不準(zhǔn)確、四至不清楚等問題引起的。2013年,中央1號(hào)文件指出:“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等級(jí)制度,強(qiáng)化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)。用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題?!遍_展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,是中央和省、市、區(qū)委的重大決策部署,是深化農(nóng)村土地制度改革、強(qiáng)化社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。此次確權(quán)登記頒證,是鞏固和完善現(xiàn)有土地承包關(guān)系,對土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)物權(quán)保護(hù)和管理,具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

      (一)有利于完善并真正落實(shí)黨在農(nóng)村的基本政策

      在黨的十九大報(bào)告中,習(xí)近平總書記指出:“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年。”黨的農(nóng)村政策的基礎(chǔ)是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。通過頒證確權(quán),摸底中國的土地賬本,可真正匯總土地承包的實(shí)際情況,把農(nóng)戶承包的地塊、面積、空間位置等,進(jìn)一步實(shí)證化。有利于夯實(shí)黨的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度,推動(dòng)黨在農(nóng)村基本政策的落實(shí)到位。

      (二)有利于維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益

      《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第4條規(guī)定:“國家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度?!钡?條規(guī)定:應(yīng)當(dāng)辦理登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利中包括耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)。由此可見,對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行登記頒證,是建立城鄉(xiāng)一體化不動(dòng)產(chǎn)登記制度的必然要求,它能夠依法落實(shí)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),有效保護(hù)農(nóng)民依法取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。同時(shí),為下一步放開土地流轉(zhuǎn)和土地抵押,吸引民間資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn),促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營,進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,加快農(nóng)村改革,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造條件。

      (三)有利于落實(shí)黨的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策

      土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?;那疤?,而土地流轉(zhuǎn)的前提是土地確權(quán)。因此,搞好土地確權(quán)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)大發(fā)展的強(qiáng)基固本工程。[1]開展確權(quán)登記,既有利于對耕地進(jìn)行保護(hù),保障人們的吃飯問題,使一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策有針對性地制定和落實(shí),更有利于政府依據(jù)確權(quán)登記的數(shù)據(jù),擬定發(fā)展規(guī)劃,出臺(tái)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的政策措施。在堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上,通過引導(dǎo)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)方式,將土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,比如,合作社、家庭農(nóng)場等,促進(jìn)其發(fā)展壯大,解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本積累問題,讓淵源從事農(nóng)業(yè)的人,成長為當(dāng)代新型農(nóng)民,為農(nóng)業(yè)專業(yè)化和建設(shè)現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)。

      (四)有利于農(nóng)村社會(huì)治理創(chuàng)新

      稅改后,土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛是影響農(nóng)村穩(wěn)定中最突出、最重要的因素。在農(nóng)村的矛盾和問題中,有80%與土地有關(guān)。在土地承包期間,由于相關(guān)材料的收集和原始數(shù)據(jù)的保存不到位,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中時(shí)常出現(xiàn)合同的規(guī)范性、面積的準(zhǔn)確性、信息的對稱性等問題。確權(quán)登記是明確農(nóng)民的土地權(quán)利。通過對土地確權(quán)登記頒證,把農(nóng)民承包資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行信息化管理,依法將農(nóng)民的土地權(quán)利進(jìn)行確認(rèn),有利于減少農(nóng)民土地侵權(quán)行為的發(fā)生,能夠打消農(nóng)民因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生歸屬糾紛的擔(dān)心,同時(shí),有利于為解決土地承包經(jīng)營糾紛提供最原始、最明晰的重要數(shù)據(jù),為化解農(nóng)村的諸多矛盾提供最穩(wěn)固的基礎(chǔ),對促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重大意義。

      二、江川區(qū)推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的實(shí)踐

      (一)多措并舉,扎實(shí)做好前期準(zhǔn)備

      1.摸底調(diào)查,歸類問題。江川區(qū)土地確權(quán)由江川區(qū)農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)全面工作。在任務(wù)確定后,江川區(qū)農(nóng)業(yè)局并沒有盲目上陣,正所謂“磨刀不誤砍柴工”,2015年3月,江川區(qū)農(nóng)業(yè)局便在全區(qū)范圍內(nèi)開展了為期一個(gè)月的摸底調(diào)查,根據(jù)山區(qū)壩區(qū)不同區(qū)域,水田旱地不同地類,新生死亡、遷入遷出不同人群進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查了解,最后歸納出13個(gè)類型的土地確權(quán)登記的原則問題和7種暫緩登記的情況,并逐條根據(jù)國家法律法規(guī)及相關(guān)政策,結(jié)合實(shí)際情況,提出了相應(yīng)的處理辦法和工作建議,為江川區(qū)政府出臺(tái)相關(guān)實(shí)施方案提供了科學(xué)的決策依據(jù)。

      2.精心設(shè)計(jì),制定方案。在深入調(diào)研、外地考察取經(jīng)的基礎(chǔ)上,江川區(qū)農(nóng)業(yè)局依據(jù)相關(guān)法律,結(jié)合江川區(qū)的實(shí)際情況,周密思考,精心設(shè)計(jì),擬定了《江川縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作實(shí)施方案》(當(dāng)時(shí)并未撤縣設(shè)區(qū)),并報(bào)經(jīng)江川區(qū)政府常務(wù)會(huì)和區(qū)委常委會(huì)議研究通過,方案對開展此項(xiàng)工作的重大意義、基本原則等都作出了明確的要求,并對此次土地確權(quán)工作的主要內(nèi)容、方法作了詳細(xì)的說明,為全區(qū)廣大干部群眾如何認(rèn)識(shí)、如何工作提供了清晰明確的政策依據(jù)。

      3.印制手冊,廣泛宣傳。輿論是行動(dòng)的先導(dǎo),江川區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,之所以較其他縣區(qū)進(jìn)程快,非常重要的經(jīng)驗(yàn)就是宣傳工作到位。為深入貫徹執(zhí)行中央決策,保證工作不走樣,江川區(qū)農(nóng)業(yè)局及時(shí)組織人員匯編了相關(guān)的法律法規(guī)、中央省市縣各級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作文件,以及政策問答三個(gè)部分,共計(jì)4萬余字的宣傳手冊,印制了3000本,用于指導(dǎo)各級(jí)相關(guān)工作人員開展此項(xiàng)工作。同時(shí),加大政策宣傳力度。截至2017年9月25日,全區(qū)共培訓(xùn)14期4452人次,發(fā)放宣傳資料85600份,切實(shí)把惠及民眾的政策宣傳到各家各戶,做到家喻戶曉,讓廣大農(nóng)戶積極參與土地確權(quán)工作。

      4.公開招標(biāo),選準(zhǔn)中介。確權(quán)登記頒證工作的技術(shù)性較強(qiáng),涉及航拍、精確測繪、數(shù)字處理、信息化管理等方面,選擇信譽(yù)好、經(jīng)驗(yàn)豐富、人才齊、設(shè)備優(yōu)的中介公司尤為重要。為此,江川區(qū)農(nóng)業(yè)局積極加強(qiáng)與相關(guān)部門的聯(lián)系,及時(shí)按照招投標(biāo)程序,明確了招標(biāo)代理有限公司作為招標(biāo)代理,并順利完成了作業(yè)中介招投標(biāo)工作,中標(biāo)單位為云南做該項(xiàng)工作比較有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的一家公司。

      (二)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組,高位推進(jìn)

      為了做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作,江川區(qū)成立了以當(dāng)時(shí)的區(qū)長為組長,區(qū)委副書記兼統(tǒng)戰(zhàn)部部長、區(qū)委副書記兼區(qū)新農(nóng)村建設(shè)總隊(duì)長、副區(qū)長兼區(qū)公安局局長、分管副區(qū)長為副組長,相關(guān)部委辦局一把手、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)主要領(lǐng)導(dǎo)作為成員單位的領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)對工作中的重大問題進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。領(lǐng)導(dǎo)小組在江川區(qū)農(nóng)業(yè)局下設(shè)辦公室,由江川區(qū)農(nóng)業(yè)局局長兼任辦公室主任,分管副局長、農(nóng)經(jīng)站站長兼任辦公室副主任,負(fù)責(zé)處理日常事務(wù)。同時(shí),各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組。例如,作為試點(diǎn)的前衛(wèi)鎮(zhèn),成立了以黨委書記為組長、鎮(zhèn)長為常務(wù)副組長的鎮(zhèn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)確權(quán)登記工作組、宣傳動(dòng)員組、維穩(wěn)及土地權(quán)屬糾紛調(diào)處工作組、檔案收集管理組、督查工作組等,各工作組按照具體職責(zé)抓好各項(xiàng)工作的組織落實(shí)。全區(qū)共成立了村小組領(lǐng)導(dǎo)小組435個(gè)、行政村領(lǐng)導(dǎo)小組72個(gè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組7個(gè)、區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組1個(gè)。

      (三)外出考察取經(jīng),積極推進(jìn)新階段工作

      為全面了解云南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作開展動(dòng)態(tài),及時(shí)借鑒先進(jìn)試點(diǎn)縣區(qū)工作經(jīng)驗(yàn),江川區(qū)農(nóng)業(yè)局牽頭,由副區(qū)長帶隊(duì),組織前衛(wèi)鎮(zhèn)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人到云南省試點(diǎn)工作開展比較好的彌勒市進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)。同時(shí),對云南省其他做得好的,如硯山、富源、開遠(yuǎn)等縣區(qū),采用電話、信函等方式,對各地工作開展情況進(jìn)行全面了解。為該工作的順利開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

      當(dāng)全區(qū)第一階段的摸底、地塊測量工作完成81%時(shí),部分村組已經(jīng)進(jìn)入張榜公布階段。為保證此項(xiàng)工作穩(wěn)妥有序向前推進(jìn),由江川區(qū)農(nóng)業(yè)局主管此項(xiàng)工作的副局長帶隊(duì),江川區(qū)確權(quán)辦和作業(yè)公司組成聯(lián)合考察組,到全國試點(diǎn)先進(jìn)縣——硯山縣進(jìn)行工作考察。

      (四)切實(shí)做好群眾矛盾調(diào)處工作,保證土地確權(quán)工作順利開展

      群眾矛盾糾紛調(diào)處工作,事關(guān)這項(xiàng)農(nóng)村改革工作的順利進(jìn)行,事關(guān)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定大局。進(jìn)入張榜公布階段,各種矛盾糾紛會(huì)集中暴發(fā)。為此,土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,認(rèn)真開展信訪穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估,充分發(fā)揮各地矛盾調(diào)處小組的作用,制定應(yīng)急處置預(yù)案,根據(jù)屬地化解原則,對信訪等不穩(wěn)定問題實(shí)行全程參與、全面監(jiān)控,盡量在萌芽狀態(tài)解決,確?!靶∈虏怀龃?,大事不出鎮(zhèn),矛盾不上交”。同時(shí),引導(dǎo)當(dāng)事人通過合法渠道,依法理性反映和解決糾紛。對群眾反映的事件,認(rèn)真核查,在尋找政策、相關(guān)法律等依據(jù)后,給出有理有據(jù)的書面答復(fù)。設(shè)置仲裁機(jī)構(gòu)加強(qiáng)仲裁庭建設(shè),仲裁委員會(huì)由涉及農(nóng)業(yè)、國土、財(cái)政、林業(yè)、水利、司法、政府辦等部門的10名成員組成。仲裁委員會(huì)在江川區(qū)經(jīng)營管理站設(shè)辦公室,由站長兼任辦公室主任,負(fù)責(zé)處理日常工作。截至2017年9月25日,全區(qū)在土地確權(quán)問題上已受理案件2567起,調(diào)解2542起,矛盾化解率達(dá)99.03%,并且所有的矛盾糾紛在村一級(jí)就化解成功、調(diào)解結(jié)案。

      (五)統(tǒng)籌力量,扎實(shí)推進(jìn)土地確權(quán)工作

      在江川區(qū)農(nóng)業(yè)局的牽頭組織和多部門的配合下,全區(qū)的農(nóng)村承包地土地確權(quán)工作正在扎實(shí)推進(jìn)。各街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)確權(quán)承包農(nóng)戶完成進(jìn)度綜合比例已接近60%。其中:前衛(wèi)鎮(zhèn)作為最先試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn),確權(quán)登記工作已全部完成,進(jìn)入待發(fā)證狀態(tài);雄關(guān)鄉(xiāng)“已確權(quán)承包農(nóng)戶數(shù)”占“調(diào)查承包方(人) 戶(人)數(shù)”的82%;其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都在有序開展各項(xiàng)工作。截至2017年9月25日,各街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)確權(quán)承包農(nóng)戶完成進(jìn)度速度不同,其中,前衛(wèi)鎮(zhèn)進(jìn)度最快,二輪家庭承包農(nóng)戶14028戶,已確權(quán)承包農(nóng)戶數(shù)15365戶;而江城鎮(zhèn)進(jìn)度較慢,二輪家庭承包農(nóng)戶18359戶,已確權(quán)承包農(nóng)戶數(shù)只有1224戶,完成比例只有6.67%。

      三、江川區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作中存在的問題

      (一) 少數(shù)村組干部存在畏難情緒,缺乏擔(dān)當(dāng)精神

      少數(shù)村組干部認(rèn)識(shí)不到位,認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)發(fā)證的意義不大。個(gè)別村組干部對土地確權(quán)政策把握有偏差。例如,外嫁女和入贅男的土地確權(quán)問題;要求把四荒地、農(nóng)戶與臺(tái)賬相比多余的承包地等,確權(quán)為集體的問題。一些干部政策執(zhí)行的能力和水平不足,怕農(nóng)村的穩(wěn)定被土地確權(quán)工作影響,擔(dān)心由于土地丈量和確認(rèn)地塊四至等問題會(huì)引發(fā)諸多矛盾。相對平地水田來說,由于山地與荒地、林權(quán)范圍線與耕地線混淆,加之農(nóng)戶私開亂挖現(xiàn)象較多,基層干部工作熱情不高,出現(xiàn)等待觀望思想和畏難情緒,因此,山地確權(quán)工作推進(jìn)艱難。

      (二)部分農(nóng)戶配合程度低,缺乏積極性

      農(nóng)民是否有較強(qiáng)的土地權(quán)屬意識(shí)、是否有較高的政策認(rèn)知度和能否正確行使享有的相關(guān)權(quán)利,是確權(quán)頒證工作順利開展的前提條件。根據(jù)權(quán)利的主體劃分,農(nóng)民權(quán)利指農(nóng)民作為一類社會(huì)群體所享有的,可以在法律規(guī)定范圍內(nèi)自由作為并實(shí)現(xiàn)某種利益的一系列權(quán)利的總和。[2]為了更好地了解農(nóng)民對土地權(quán)屬意識(shí)和對基本權(quán)利的行使情況,課題組對農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬、集體認(rèn)知和農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的認(rèn)知設(shè)計(jì)相關(guān)問題,通過實(shí)地調(diào)研,對江川區(qū)2個(gè)鎮(zhèn)4個(gè)村111名(年齡最大的85歲,最小的22歲,其中男性46人,女性65人) 村民進(jìn)行了調(diào)查。

      在農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)屬問題調(diào)查中,有近兩成的受訪村民認(rèn)為:“承包地分給誰就是誰的,便有權(quán)對土地實(shí)行耕種或處理?!边€有村民說:“現(xiàn)在國家占用我們的土地,不是都給我們錢嗎?那土地不就是我們自己的!”有近一半村民認(rèn)為:農(nóng)村土地是國家的,國家對土地?fù)碛薪^對的支配權(quán)利。有8.1%的村民“不清楚”土地到底歸誰所有。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定,承包地屬于集體所有,但能選擇集體的農(nóng)民只有29.7%,剛剛將近被調(diào)查總數(shù)的三分之一。

      在對“集體”的認(rèn)知調(diào)查中,村民認(rèn)知差異較大。其中,回答以村委會(huì)和村民小組者居多,分別占15.3%和77.5%,但仍有1.8%和2.7%的村民認(rèn)為,“集體”為農(nóng)村社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。還有2.7%的村民在調(diào)查問卷中填寫“不清楚”。由以上兩項(xiàng)調(diào)查可知,村民對農(nóng)村土地所有權(quán)以及所有權(quán)主體的認(rèn)知并不清晰。

      在對土地確權(quán)登記頒證工作認(rèn)知情況調(diào)查中。有30.6%的村民表示對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作并不了解,村委會(huì)并沒有對此次工作的內(nèi)容和目的作詳細(xì)的宣傳和介紹;有64%的村民在調(diào)查問卷中回答“了解”,但讓其詳細(xì)解釋時(shí),仍有一部分人不能對土地確權(quán)登記頒證工作給出合理的解釋;還有5.4%的村民回答“不知道”??梢?,村民最基本的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)并沒有得到體現(xiàn)。導(dǎo)致一些農(nóng)戶對確權(quán)登記認(rèn)識(shí)存在偏差,有的認(rèn)為目前土地所有權(quán)確權(quán)到村集體,還是不能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立產(chǎn)權(quán),應(yīng)當(dāng)直接確權(quán)到戶,認(rèn)為土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)私有化;少數(shù)農(nóng)戶要求將私自開墾的自留地進(jìn)行確權(quán);對土地承包關(guān)系長期不變理解有偏差,對土地30年不變(“增人不增地減人不減地”)難以接受,對確權(quán)抵觸情緒較大,配合積極性不高,工作開展比較困難。

      (三)很多歷史遺留問題亟待解決

      1.歷史資料不齊全。部分農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)證、土地承包臺(tái)賬均遺失,但其耕種的土地確實(shí)為承包地,由于權(quán)屬證明材料不齊,導(dǎo)致無法查清其土地來源和原承包合同面積等地塊情況。少部分村組二輪土地承包臺(tái)賬遺失,導(dǎo)致無法查清該村組內(nèi)各農(nóng)戶的土地來源和原承包合同面積等地塊情況。

      2.“增人不增地、減人不減地”導(dǎo)致的代際不公平。1998年,江川區(qū)二輪延包工作相繼展開,為響應(yīng)現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期不變的政策,嚴(yán)格意義上說,江川區(qū)在1987年后就未對新增人口分配土地。《農(nóng)村土地承包法》第4條規(guī)定:“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包后,土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣?!钡?7條規(guī)定:“承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”為了方便農(nóng)村土地管理,多數(shù)地方土地管理部門將“增人不增地,減人不減地”作為基本原則并予以實(shí)施,從而引發(fā)了諸多潛在問題。[3]

      如今,農(nóng)村“人多地少、人少地多,有人無地、有地?zé)o人”的情況普遍存在,人地矛盾日益凸顯。江川區(qū)大部分村莊還是沿用了二輪延包面積。為了更好把握這種現(xiàn)象的嚴(yán)重性,以大街街道為例,對各村委會(huì)2003~2016年(2011年除外) 鄉(xiāng)村人口凈增長人數(shù)(凈增長人數(shù)=出生人口數(shù)―死亡人口數(shù))進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)(數(shù)據(jù)來源于《江川縣大街鎮(zhèn)(街道)統(tǒng)計(jì)年鑒》)。

      統(tǒng)計(jì)表明,近12年,大街街道凈增長人口為4105人,根據(jù)1998年后土地政策30年不變,新增無地人口數(shù)量至少4150人。同時(shí),已死亡村民仍然占有土地,這就形成了“有人無地,有地?zé)o人”的現(xiàn)象。普遍出現(xiàn)單獨(dú)立戶的老人去世,但其承包地卻由身份為公務(wù)員或事業(yè)單位編制的子女耕種(代管),村組始終無法有效將其承包土地收歸集體。在此次確權(quán)過程中,有部分此類子女,還以養(yǎng)老、送終為由,要求將父母的承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記在自己名下或要求將其登記為承包方的家庭共有人。造成這種現(xiàn)象的根源,便是地方政府對“增人不增地,減人不減地”規(guī)定的長期實(shí)施和約束,雖然這種代際不公平現(xiàn)象是局部的,有區(qū)域差異的,但也是客觀存在的。

      3.所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的爭議問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn),江川區(qū)國土面積范圍內(nèi)有200余處土地權(quán)屬爭議,各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均存在不同程度的權(quán)屬爭議問題。爭議主要是發(fā)生在相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村民委之間的交界處,這些土地的所有權(quán)與使用權(quán)屬于不同的村組,有使用權(quán)但無所有權(quán)一方的村組,已將土地分到各農(nóng)戶耕種了若干年,但無具體的土地管理臺(tái)賬,而有所有權(quán)的一方,現(xiàn)欲借土地確權(quán)之機(jī)收回該部分土地,從而發(fā)生了權(quán)屬爭議。

      4.外嫁女的土地承包權(quán)益問題。一些外省、外縣的《農(nóng)村土地承包法》具體實(shí)施細(xì)則與江川區(qū)不一致,導(dǎo)致遷入外地的外嫁女在原居住地、現(xiàn)居住地均未取得承包土地,外嫁女持新居住地官方出具的“無承包地證明”到江川區(qū)申請重新承包土地。

      (四)后續(xù)工作亟待加強(qiáng),相關(guān)政策尚未跟上

      2017年4月,中共云南省委辦公廳和云南省人民政府辦公廳,雖然印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置的實(shí)施意見》的通知,但很多制度還未建立起來。一是土地頒證和土地流轉(zhuǎn)中尚有一些政策需要明確,土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)體系還未確定。二是雖然黨的十九大報(bào)告中有“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系……發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營,培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的指導(dǎo),但實(shí)踐中與之相適應(yīng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系尚未建立。三是距離“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益”的要求還有差距,土地承包經(jīng)營權(quán)的財(cái)產(chǎn)性功能仍未完全體現(xiàn)出來。

      (五)缺乏痕跡管理意識(shí),部分情況無法查明

      在以往的管理中,由于沒有重視檔案歸口和痕跡管理,導(dǎo)致部分農(nóng)戶擅自改變耕地用途的情況沒有被及時(shí)記錄。在此次確權(quán)登記過程中,按照各級(jí)政策,需對改變土地用途的耕地進(jìn)行調(diào)查,并復(fù)墾,但村組干部均未將該部分土地指認(rèn)出來,農(nóng)戶不承認(rèn),航拍現(xiàn)狀圖上無法辨識(shí),二輪承包臺(tái)賬上無具體的坐落記錄,致使改變承包地用途的調(diào)查工作無法開展。農(nóng)業(yè)部門在處理土地確權(quán)糾紛中,曾遇到二次承包檔案無法找到,原始記錄被遺失,直接導(dǎo)致了糾紛無法處理,無法調(diào)解,給確權(quán)登記工作增加了難度。

      四、促進(jìn)江川區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作順利開展的對策

      (一)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)精神,勇于負(fù)責(zé)

      江川區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作涉及全區(qū)7萬多戶、24萬余人、約40萬畝耕地、數(shù)百萬個(gè)地塊,可以說工作量巨大。同時(shí),農(nóng)村土地承包問題關(guān)乎民生、關(guān)乎農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、關(guān)乎農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。在確權(quán)登記頒證過程中,既要對承包地歸屬進(jìn)行明確,也需依法解決糾紛和化解矛盾。面對復(fù)雜難題,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對此項(xiàng)工作的重要性、復(fù)雜性、艱巨性和緊迫性都有著深刻認(rèn)識(shí)。因此,各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要有勇于擔(dān)當(dāng)、親力親為的精神就顯得尤為重要。

      (二)加強(qiáng)農(nóng)戶對土地產(chǎn)權(quán)及土地價(jià)值的認(rèn)知,增強(qiáng)積極性

      核發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書,表明國家對農(nóng)戶賦予了土地產(chǎn)權(quán),可以進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,強(qiáng)化農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記,是為其設(shè)置抵押的前提和基礎(chǔ)。承包土地的“經(jīng)營權(quán)”可以作為抵押客體,在一定程度上才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán),在對國家、集體利益不損害的前提下,農(nóng)戶可以處分自己的財(cái)產(chǎn),“經(jīng)營權(quán)”就可以在市場上進(jìn)行等價(jià)交換,這是將來國家要賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán),可以增加他們的非農(nóng)收入。

      因此,要用群眾喜聞樂見的方式,大力宣傳農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)政策和法律,把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的目的、意義、方式方法及原則,耐心細(xì)致地給農(nóng)戶講清楚;對農(nóng)戶普遍關(guān)心的承包地面積、承包年限等問題要做好政策解釋工作,保障農(nóng)民依法享有的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),激發(fā)農(nóng)戶參與確權(quán)登記頒證工作的主動(dòng)性和積極性。對證書的發(fā)放,可以采取“成熟一批,發(fā)放一批”的做法,對沒有爭議已具備發(fā)證條件的村鎮(zhèn),可以先行發(fā)放。區(qū)委、區(qū)政府應(yīng)盡快建議市級(jí)部門召開農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的聯(lián)席會(huì)議,將這一問題向中共云南省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和省委改革辦反映,請求其與云南省國土資源廳協(xié)調(diào),將先行試點(diǎn)已完成確權(quán)登記的前衛(wèi)鎮(zhèn)等地農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)證先予發(fā)放,盡快激發(fā)農(nóng)村市場活力,對其他村民起到良好的示范效應(yīng)。

      (三)依法依規(guī)處理歷史遺留問題

      農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作中存在的問題,應(yīng)按照依照法律、保持穩(wěn)定、尊重歷史、關(guān)心現(xiàn)實(shí)、民主協(xié)商、分類處理的原則加以處理。法律有明文規(guī)定的,按規(guī)定執(zhí)行;沒有明文規(guī)定的,要依照法律政策基本精神、基本原則及公序良俗等結(jié)合實(shí)際情況處理。同時(shí),要嚴(yán)格區(qū)分矛盾發(fā)生的時(shí)間,一般無溯及力,解決《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施前的矛盾糾紛,不能照搬相應(yīng)條款。對于“外嫁女”問題,在確認(rèn)現(xiàn)居住地確實(shí)未分得土地的,遵循“男女平等基本國策”,原居住地應(yīng)當(dāng)給以相應(yīng)的土地或不收回原有土地。

      (四)探索“三權(quán)分置”并行的農(nóng)村土地制度

      “鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,深化農(nóng)村土地制度改革,完善承包地‘三權(quán)’分置制度。”在推進(jìn)承包權(quán)確權(quán)發(fā)證工作的同時(shí),應(yīng)當(dāng)盡快對承包權(quán)的物權(quán)功能進(jìn)行強(qiáng)化。第一,對舉家遷出的農(nóng)戶土地承包權(quán)實(shí)行有償退出機(jī)制,使其獲得財(cái)產(chǎn)收益;對于愿意在城鎮(zhèn)落戶的,也可以不將土地承包權(quán)交回發(fā)包方,保留原有土地承包權(quán)。第二,農(nóng)戶已取得的經(jīng)營承包權(quán)也可以向其他經(jīng)營主體自由流轉(zhuǎn),獲得經(jīng)營方面的收益。因此,探索建立土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行的農(nóng)村土地制度亟待研究解決。[4]

      (五)做好檔案歸納和管理工作

      各級(jí)農(nóng)村土地承包檔案管理部門,要充分認(rèn)識(shí)新形勢下加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案工作的重要性和迫切性,將這一工作放在重要的工作日程中,切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和憂患意識(shí)。尤其要加強(qiáng)對土地確權(quán)登記后大量資料的歸檔管理,落實(shí)責(zé)任,確保相關(guān)檔案的完整性。為農(nóng)村土地承包法律和政策的貫徹執(zhí)行,農(nóng)村土地糾紛的妥善解決,依法保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí),要正確把握農(nóng)村土地承包檔案的管理原則,建立和完善農(nóng)村土地承包檔案管理體系,加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。

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