單 松

（中共常州市委黨校，江蘇 常州213000）

我國當(dāng)前處于突發(fā)事件的爆發(fā)期，因此，建立具有中國特色的科學(xué)、合理、高效的應(yīng)急管理體制就顯得十分迫切，在這種情況下，學(xué)習(xí)和優(yōu)化國外先進(jìn)的應(yīng)急管理體制是一種捷徑。本文將對(duì)美國、日本、瑞士這三個(gè)國家應(yīng)急管理體制的不同進(jìn)行介紹和分析，為我國建立中國特色的高效應(yīng)急管理體制提供借鑒和啟示。

一、美國模式——完備的多維危機(jī)應(yīng)對(duì)模式

美國國家危機(jī)反應(yīng)系統(tǒng)始建于上個(gè)世紀(jì)70年代，主要是：在聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局的管理下進(jìn)行危機(jī)的事前及早預(yù)警、危機(jī)事中快速反應(yīng)、危機(jī)事后及時(shí)盡力救助。在發(fā)展了40多年后，已成為具有完善的組織體系、政府各部門之間聯(lián)系密切、可以高效迅速地傳遞危機(jī)信息的危機(jī)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)。

美國的突發(fā)事件管理機(jī)構(gòu)，主要是由美國國土安全部（United States Department of Homeland Security，DHS）和911報(bào)警中心構(gòu)成。美國國土安全部主要負(fù)責(zé)保護(hù)美國國土安全，其工作范圍包括應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和應(yīng)對(duì)人為緊急突發(fā)事件。美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署主要的責(zé)任是預(yù)防和應(yīng)對(duì)災(zāi)害，以及事后減輕災(zāi)害造成的損失，同時(shí)也負(fù)責(zé)預(yù)測預(yù)防災(zāi)害的發(fā)生和降低危機(jī)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。美國的城市應(yīng)急指揮聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)是911報(bào)警中心，911報(bào)警中心可以對(duì)突發(fā)緊急事件給予全過程跟蹤和對(duì)當(dāng)事人提供幫助。從數(shù)據(jù)的收集、形勢的判析、聯(lián)動(dòng)指揮到應(yīng)急現(xiàn)場互動(dòng)反饋都是911報(bào)警中心要負(fù)責(zé)的內(nèi)容。911報(bào)警中心采用專家咨詢決策系統(tǒng)和現(xiàn)代調(diào)度指揮系統(tǒng)，依靠各種高科技手段，如互聯(lián)網(wǎng)、即時(shí)影像電話、無線通知查詢、即時(shí)語音等，可以在最短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)許多來自不同部門的警員協(xié)同合作，對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)快速高效，有效地減少損失。

在公共突發(fā)事件的法律建設(shè)方面，美國適用于公共突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律、法規(guī)、法案比較完備，其中最重要的法律是在1976年美國國會(huì)通過的《全國緊急狀態(tài)法》和1996年美國國會(huì)通過的《反恐怖主義法》。美國的《全國緊急狀態(tài)法》是用于界定國家在緊急狀態(tài)期間的國家權(quán)力范圍?！斗纯植乐髁x法》則是專門用來針對(duì)美國日益增長的恐怖主義襲擊。美國突發(fā)事件應(yīng)急管理的特色和優(yōu)點(diǎn)是能夠依法進(jìn)行公共突發(fā)事件應(yīng)急管理。

在社會(huì)潛力的激發(fā)方面，除了政府以外，美國的民間組織和非贏利性組織在應(yīng)急管理中起著非常重要的作用。美國政府特別注重激發(fā)民間組織在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的積極作用，通過各種方法鼓勵(lì)民間組織參與突發(fā)事件的處理，通過制定嚴(yán)格的公共突發(fā)事件應(yīng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，既妥善安排和深入挖掘了民間組織的潛力，又避免了民間組織因救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)不明而越幫越忙；美國政府注重調(diào)動(dòng)潛在的民間人力資源，通過多種媒體廣泛邀請(qǐng)民間與抗災(zāi)救災(zāi)有關(guān)的專業(yè)人員參與救災(zāi)，減少政府救災(zāi)壓力；美國政府非常擅長廣泛動(dòng)員各類民間慈善團(tuán)體參與救災(zāi)活動(dòng)，以所有的社會(huì)資源來應(yīng)對(duì)危機(jī)，能夠有效填補(bǔ)美國政府資源的缺口。最后，美國政府在突發(fā)事件爆發(fā)后，經(jīng)常呼吁國際組織和各國政府的援助，運(yùn)用全球性危機(jī)互助合作機(jī)制來減少損失。

二、日本模式——多災(zāi)國家的全民危機(jī)應(yīng)對(duì)模式

日本應(yīng)急管理體制的最高指揮者是日本首相，而內(nèi)閣官方負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)。危機(jī)出現(xiàn)后，對(duì)策的制訂則是通過內(nèi)閣會(huì)議、閣僚會(huì)議等決策機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的,最后由各省廳及部門依據(jù)具體的情況給予協(xié)助。日本的應(yīng)急管理系統(tǒng)顯得結(jié)構(gòu)合理、分工明確、運(yùn)作科學(xué)。

日本的公共危機(jī)管理組織系統(tǒng)分為三級(jí)，分別是中央政府、都道府縣以及市町村。這三級(jí)政府在公共突發(fā)事件爆發(fā)時(shí),都要成立自己對(duì)應(yīng)級(jí)別的災(zāi)害對(duì)策本部。進(jìn)入21世紀(jì)以后,為了提高政府在應(yīng)對(duì)危機(jī)方面的決策和協(xié)調(diào)能力,2001年，日本政府把建設(shè)省、運(yùn)輸廳、國土廳與北海道開發(fā)合并為國土交通省,中央防災(zāi)會(huì)議由國土廳并入內(nèi)閣府。內(nèi)閣總理擔(dān)任防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣,主要職責(zé)是:制定防災(zāi)計(jì)劃、協(xié)調(diào)危機(jī)有關(guān)的政策、制訂解決危機(jī)的政策、收集傳遞危機(jī)信息、執(zhí)行解決危機(jī)的措施。

日本公共危機(jī)對(duì)策法律法規(guī)體系健全，國家層面的災(zāi)害對(duì)策基本法母法有《災(zāi)害對(duì)策基本法》等5部法律；在防災(zāi)救災(zāi)組織法方面,有《消防組織法》等6部法律；在預(yù)防災(zāi)害方面,則將近有16部法律；在應(yīng)對(duì)災(zāi)害方面,有《災(zāi)害救助法》等24部法律。當(dāng)然還有根據(jù)地方自身特點(diǎn)而制訂的各類條例和規(guī)則。

日本是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家,國土面積狹小意味著基本沒有危機(jī)應(yīng)對(duì)的緩沖區(qū)。所以，日本公共危機(jī)管理的教育工作是從中小學(xué)就開始的。為了從小培養(yǎng)防災(zāi)知識(shí)和防災(zāi)意識(shí)。日本的各級(jí)教育委員會(huì)還會(huì)編寫淺顯易懂的公共危機(jī)教育教材，在中小學(xué)普及防災(zāi)知識(shí)課程。日本政府還向居民教授防災(zāi)抗災(zāi)知識(shí)，經(jīng)常通過各種媒體為國民傳播各類抗災(zāi)知識(shí)。

為了避免危機(jī)帶來的各種巨大損失,日本政府每年都要投入大量的資金來進(jìn)行災(zāi)害預(yù)防工作。京都大學(xué)防災(zāi)研究所、東京大學(xué)的地震研究所和防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所的科研都是世界第一流的防災(zāi)抗災(zāi)研究機(jī)構(gòu)。日本一些高校還專門開設(shè)了危機(jī)管理專業(yè),為政府輸出了大量的公共危機(jī)管理、防災(zāi)救災(zāi)人才。

三、瑞士模式——化整為零的危機(jī)應(yīng)對(duì)模式

瑞士是歐洲最發(fā)達(dá)的國家之一，也是全世界生活水準(zhǔn)最高的國家之一，2012年瑞士人均收入32000美元，處于世界第七。瑞士國家雖小，但聯(lián)合國開發(fā)策劃署（UNDP）測算出瑞士的人類發(fā)展指數(shù)HDI（Human DevelopmentIndex）為0.960，排名世界第9。這表明瑞士國民生活安定，極少有破壞性的公共突發(fā)事件，這顯示出瑞士的應(yīng)急體系效果的成功。

瑞士是一個(gè)聯(lián)邦制國家，由26個(gè)州組成（其中6個(gè)州為半州）,這些州只有主權(quán)隸屬于瑞士聯(lián)邦，均為自治。瑞士并沒有制定專門的國家級(jí)的基本救災(zāi)法，而是由全國的各獨(dú)立州分別制定適合本州具體的制度。這些獨(dú)立州在應(yīng)急救災(zāi)方面要負(fù)責(zé)的主要是以下內(nèi)容：包括制定相應(yīng)的應(yīng)急計(jì)劃、對(duì)應(yīng)急計(jì)劃不斷修正以便適應(yīng)形勢，監(jiān)督應(yīng)急計(jì)劃的實(shí)施效果，與聯(lián)邦應(yīng)急指派的管理專家合作。而聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)提供相應(yīng)的專家意見，以及對(duì)各州的平衡協(xié)調(diào)工作。因?yàn)闆]有基本救災(zāi)法，聯(lián)邦政府只在認(rèn)為危機(jī)有可能危害國家安全或者是危機(jī)已無法控制的時(shí)候，才能通過軍隊(duì)和民防組織來進(jìn)行應(yīng)急管理行動(dòng)。當(dāng)?shù)剡@一級(jí)是瑞士應(yīng)對(duì)和控制危機(jī)的主體，但高一級(jí)在認(rèn)為需要的時(shí)候也可提供幫助。瑞士地方民防組織負(fù)責(zé)社區(qū)一級(jí)的搶險(xiǎn)救災(zāi)，同時(shí)也吸收私營公司共同參與應(yīng)急救援。

四、發(fā)達(dá)國家公共突發(fā)事件應(yīng)急管理體制的成功經(jīng)驗(yàn)

（一）發(fā)達(dá)國家大都建立了規(guī)范和合理的應(yīng)急管理體系標(biāo)準(zhǔn)

發(fā)達(dá)國家大都建立了完善的公共突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面的法律和制度（只有瑞士除外），為應(yīng)急管理提供了完善的法律保障。這些法律和法規(guī)對(duì)公共突發(fā)事件應(yīng)急管理的全過程做了明確的界定、對(duì)工作職責(zé)和所承擔(dān)的任務(wù)也作了詳細(xì)的描述。這就有效避免了因管理職責(zé)不明確而造成的管理效果低下的問題，健全的應(yīng)急管理法律體系同時(shí)也為公共突發(fā)事件提供了強(qiáng)有力的法律保障。

（二）發(fā)達(dá)國家大都構(gòu)建現(xiàn)代化的公共突發(fā)事件應(yīng)急管理信息系統(tǒng)

功能強(qiáng)大的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)是公共突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)中重要的一環(huán)。隨著數(shù)據(jù)庫技術(shù)、信息技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)的迅猛發(fā)展，公共突發(fā)事件應(yīng)急管理信息系統(tǒng)正在應(yīng)急管理中起著越來越重要作用，就目前而言，信息技術(shù)所能起到的作用是無可替代的。美國中央情報(bào)局（Central Intelligence Agency，英文縮寫 CIA）、美國聯(lián)邦調(diào)查局（Federal Bureau of Investigation，英文縮寫FBI），俄羅斯聯(lián)邦安全局（Federal Security Service，英文縮寫FSB）是發(fā)達(dá)國家最知名的信息管理政府部門，它們負(fù)責(zé)搜集和整理分析有關(guān)國家安全的信息。日本擁有全世界第一流的防災(zāi)減災(zāi)信息系統(tǒng)，日本的應(yīng)急信息體系建設(shè)在《關(guān)于完善防災(zāi)信息體系的基本方針》發(fā)布后有了重要的指導(dǎo)方針和發(fā)展方向?，F(xiàn)在西方公共突發(fā)事件應(yīng)急管理信息系統(tǒng)除了發(fā)展傳統(tǒng)的災(zāi)害管理信息系統(tǒng)以外，也著力發(fā)展新型的管理信息系統(tǒng)，比如政府和政府之間、政府和民眾之間、政府和企業(yè)之間新形態(tài)的應(yīng)急電子政務(wù)管理系統(tǒng)，變?cè)瓉淼膯蜗蛐畔鬟f通道為多維信息傳遞通道。國外的政府部門與新聞媒體間往往有比較好的合作關(guān)系，在公共突發(fā)事件爆發(fā)后能及時(shí)控制輿論導(dǎo)向，有效溝通民眾和社會(huì)，加強(qiáng)政府控制社會(huì)資源的能力。

（三）發(fā)達(dá)國家注重培養(yǎng)公民的抗災(zāi)知識(shí)和抗災(zāi)意識(shí)

公共突發(fā)事件的發(fā)生往往帶有爆發(fā)的突然性、危害的巨大性、處置的困難性等特點(diǎn)，所以在重大公共突發(fā)事件發(fā)生的事后，政府往往顯得力不從心，最佳的解決之道顯然是運(yùn)用全社會(huì)力量來共同解決問題。這就要求民眾有很強(qiáng)的救人和自救意識(shí)。因此，民眾應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件知識(shí)的多少會(huì)明顯影響到政府處理公共突發(fā)事件的效率。培育全國公民的防范和應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的能力已成為每個(gè)國家一項(xiàng)重要的任務(wù)。

（四）發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)全階段的應(yīng)急管理

西方政府普遍重視全階段的應(yīng)急管理，突出預(yù)防的重要性。危機(jī)干預(yù)通常包括：預(yù)防、準(zhǔn)備、處理、恢復(fù)和舒緩。預(yù)防階段需要當(dāng)政府發(fā)現(xiàn)公共突發(fā)事件有可能發(fā)生的時(shí)候，采用有效手段降低公共突發(fā)事件發(fā)生的幾率，當(dāng)危機(jī)的發(fā)生無可避免的時(shí)候，則設(shè)法降低突發(fā)事件的傷害力和沖擊力。準(zhǔn)備階段則需要政府提升應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的能力，應(yīng)對(duì)能力可以通過演練和培訓(xùn)來提升，也可以通過設(shè)計(jì)完善合理的應(yīng)急預(yù)案來體現(xiàn)，在這個(gè)階段還要做好人力資源和公共資源的分配，避免不必要的浪費(fèi)；恢復(fù)階段則需要政府在危機(jī)得到控制后進(jìn)行政府形象的恢復(fù)和提升，以及在危機(jī)結(jié)束后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，總結(jié)危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中的不足和難點(diǎn)，為以后類似的公共突發(fā)事件提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。舒緩行動(dòng)是西方公共突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的核心，舒緩理念的核心是民眾生命財(cái)產(chǎn)損失的最小化，同時(shí)考慮事件后長期的影響。

由于發(fā)達(dá)國家在突發(fā)事件應(yīng)急管理方面起步較早，所以無論是公共突發(fā)事件的理念還是應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)都比較先進(jìn)。我國一方面要學(xué)習(xí)西方先進(jìn)的公共突發(fā)事件應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，但更重要的是學(xué)習(xí)西方應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的先進(jìn)理念。突發(fā)事件應(yīng)急管理實(shí)行預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則，建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急信息平臺(tái)，建設(shè)精廣實(shí)用的專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，健全應(yīng)急預(yù)案體系，完善應(yīng)急管理法律法規(guī)，加強(qiáng)應(yīng)急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力。