□ 丁晶晶

盡管在理論和實(shí)踐領(lǐng)域，取消行政級(jí)別作為一種改革思路存在不同認(rèn)知，但在改革開(kāi)放初期，這一改革已提出并在部分地區(qū)的企業(yè)和事業(yè)單位實(shí)行。取消行政級(jí)別的努力并非僅僅局限于事業(yè)單位，國(guó)有企業(yè)改革和行政機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級(jí)制度改革在改革目的和動(dòng)因形成等方面，與事業(yè)單位本質(zhì)上是一致的，只是其替代方案或改革方式存在差異。對(duì)取消行政級(jí)別歷史過(guò)程和政策演進(jìn)的考察，有助于理清取消行政級(jí)別政策形成的歷史背景、深化對(duì)這一政策目標(biāo)和內(nèi)涵的理解，為今后的改革提供歷史借鑒。

一、20世紀(jì)80年代：取消行政級(jí)別的提出和嘗試

20世紀(jì)80年代中期，取消事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的行政級(jí)別就成為一些地區(qū)、單位和相關(guān)利益群體的改革訴求。其背景包括：改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的管理方式，消除官僚主義；以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，將企事業(yè)單位作為商品經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)營(yíng)主體；實(shí)行干部分類(lèi)管理，改變按照黨政機(jī)關(guān)的辦法管理所有干部的方式等。

（一）國(guó)有企業(yè)取消行政級(jí)別的提出

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有企業(yè)按照行政隸屬關(guān)系，確定相應(yīng)的行政等級(jí)，作為生產(chǎn)計(jì)劃的執(zhí)行者完成生產(chǎn)任務(wù)，企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、職工人數(shù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等主要由政府確定。20世紀(jì)80年代，以建立計(jì)劃指導(dǎo)的商品經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的城市經(jīng)濟(jì)體制改革，要求將國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)不再由政府指定，企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的區(qū)域范圍也超出了行政區(qū)劃的限定，商品經(jīng)濟(jì)下生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的不確定性，打破了企業(yè)原有等級(jí)秩序，促成了取消行政級(jí)別問(wèn)題的提出。

1.取消企業(yè)行政級(jí)別訴求的形成

取消企業(yè)行政級(jí)別的提出首先源自改革帶來(lái)的利益訴求，主要包括以下方面。

首先，行政級(jí)別高低與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、規(guī)模發(fā)生偏離。級(jí)別高的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益未必高，企業(yè)規(guī)模有可能在競(jìng)爭(zhēng)中被迫消減，企業(yè)行政級(jí)別與企業(yè)實(shí)際的發(fā)展?fàn)顩r脫節(jié)。一大批縣市企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤(rùn)水平、職工人數(shù)、資產(chǎn)規(guī)模出現(xiàn)了超出上一級(jí)別企業(yè)的情況，受企業(yè)行政級(jí)別限制，其干部和職工的政治經(jīng)濟(jì)待遇卻可能低于經(jīng)營(yíng)狀況較差的企業(yè)，這成為取消行政級(jí)別訴求的誘因之一。

其次，行政級(jí)別制度被認(rèn)為不符合企業(yè)增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)能力的需要。在計(jì)劃體制下，企業(yè)的廠長(zhǎng)、經(jīng)理的任用方式、任職標(biāo)準(zhǔn)與行政干部大體一致，統(tǒng)一的干部管理或官員化導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員缺乏職業(yè)能力和素質(zhì)[1]，難以適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)的需要。

再次，行政級(jí)別的激勵(lì)導(dǎo)向與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)或定位不一致。行政級(jí)別一方面代表著干部的政治地位和經(jīng)濟(jì)待遇，不同行政等級(jí)的廠長(zhǎng)、經(jīng)理享受不同的政治、物質(zhì)待遇，并與機(jī)關(guān)干部相接近，級(jí)別越高，待遇越高。另一方面，企業(yè)干部的行政級(jí)別又取決于企業(yè)的行政等級(jí)。這導(dǎo)致企業(yè)及其干部追求企業(yè)行政級(jí)別，而不是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益，束縛了企業(yè)的活力。

最后，企業(yè)的行政等級(jí)制和企業(yè)干部的行政品位制被認(rèn)為是政企不分現(xiàn)象的體現(xiàn)。而政企分開(kāi)，使企業(yè)成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要目標(biāo)[2]。

當(dāng)時(shí)的觀點(diǎn)認(rèn)為，企業(yè)行政等級(jí)制或行政級(jí)別的取消主要包括以下內(nèi)容：一是取消企業(yè)行政級(jí)別設(shè)置，轉(zhuǎn)變企業(yè)與主管部門(mén)的隸屬關(guān)系或上下級(jí)關(guān)系，促進(jìn)政企分開(kāi)，使企業(yè)真正成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。二是取消企業(yè)各級(jí)干部的行政級(jí)別。改變企業(yè)干部的身份認(rèn)知，即從行政官員轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐飞a(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，成為企業(yè)家、實(shí)業(yè)家，淡化官本位和“當(dāng)官”心理[2]，其待遇由企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成效決定。三是改革企業(yè)干部管理辦法，將行政任命制改為聘任制，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、答辯、考評(píng)等方式公平競(jìng)爭(zhēng)，創(chuàng)造機(jī)會(huì)均等的競(jìng)爭(zhēng)條件，選拔懂經(jīng)營(yíng)善管理的人管理企業(yè)，使廠長(zhǎng)、經(jīng)理成為真正的經(jīng)營(yíng)管理的行家[3]。

2.企業(yè)行政級(jí)別浮動(dòng)制的試行

在企業(yè)行政級(jí)別難以取消的情況下，試行企業(yè)行政級(jí)別浮動(dòng)制成為當(dāng)時(shí)企業(yè)改革的重要措施。一些地方政府為加快企業(yè)管理上等級(jí),以產(chǎn)值和利潤(rùn)為尺度, 規(guī)定了企業(yè)套改行政級(jí)別的新標(biāo)準(zhǔn), 并隨其產(chǎn)值和利潤(rùn)指標(biāo)完成情況上下浮動(dòng)。如河南某市,1986年重新把企業(yè)歸并成五個(gè)行政級(jí)別：重工業(yè)產(chǎn)值在8000萬(wàn)元以上,利潤(rùn)在800萬(wàn)元以上的企業(yè)定為副地級(jí)；產(chǎn)值3000萬(wàn)～8000萬(wàn)元,利潤(rùn)300萬(wàn)～800萬(wàn)元的定為正縣級(jí)；產(chǎn)值500萬(wàn)～1000萬(wàn)元，利潤(rùn)50萬(wàn)～100萬(wàn)元的定為科級(jí)[4]。

企業(yè)行政級(jí)別浮動(dòng)制還包括將其他企業(yè)指標(biāo)與行政級(jí)別掛鉤的意見(jiàn)和做法。一是同企業(yè)的產(chǎn)值、固定資產(chǎn)、人數(shù)等結(jié)合起來(lái)；二是同企業(yè)升級(jí)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來(lái)，經(jīng)濟(jì)效益好、產(chǎn)品質(zhì)量高、資源耗費(fèi)少的企業(yè)可優(yōu)先升級(jí)；三是同“特企”管理結(jié)合起來(lái)。一些省市選擇部分企業(yè)進(jìn)行“特企”試點(diǎn)，“特企”生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需的電力、運(yùn)力、資金可優(yōu)先解決[5]。

支持企業(yè)行政級(jí)別浮動(dòng)制的觀點(diǎn)認(rèn)為，浮動(dòng)制不僅可以打破企業(yè)行政級(jí)別的終身制,將企業(yè)行政級(jí)別變成動(dòng)態(tài)的獎(jiǎng)勵(lì)和待遇, 激勵(lì)企業(yè)搞好管理、提高經(jīng)濟(jì)效益[5]。

但也有反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為，企業(yè)行政等級(jí)浮動(dòng)制仍以企業(yè)存在行政級(jí)別為前提, 仍使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的職位與其企業(yè)級(jí)別相關(guān)聯(lián),容易使企業(yè)追求等級(jí)建制的升格搞形式主義。同時(shí)，行政等級(jí)將企業(yè)分成三六九等，不同企業(yè)身份地位不同，不利于發(fā)展企業(yè)間的橫向聯(lián)合,組建新的企業(yè)集團(tuán)[4]。

3.對(duì)企業(yè)取消行政級(jí)別的爭(zhēng)議

改革開(kāi)放初期，行政級(jí)別在企業(yè)發(fā)展中仍具有一定的作用，這也導(dǎo)致一些企業(yè)反對(duì)取消行政級(jí)別。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，企業(yè)確立行政級(jí)別具有客觀必然性，在國(guó)家和省對(duì)企業(yè)級(jí)別統(tǒng)一規(guī)定前,企業(yè)的行政級(jí)別還是應(yīng)該有的。如企業(yè)的行政級(jí)別與企業(yè)的信譽(yù)相聯(lián)系，“企業(yè)級(jí)別比名片還靈, 把它亮出來(lái)不僅身價(jià)提高了,而且在同等情況下人們?cè)敢夂图?jí)別高的企業(yè)做買(mǎi)賣(mài)”[5]。

這種由行政級(jí)別帶來(lái)的企業(yè)信譽(yù)或品牌效應(yīng)對(duì)企業(yè)吸引人才、提高效益具有重要影響。企業(yè)的行政級(jí)別與企業(yè)人才的去留相聯(lián)系，當(dāng)時(shí)有關(guān)企業(yè)行政級(jí)別問(wèn)題的一篇調(diào)研報(bào)告舉例說(shuō)：某省五大制酒廠家之一富裕老窖酒廠，有70多年歷史，但一直是科級(jí)單位。 這限制了其業(yè)務(wù)骨干和科技人員的政治、經(jīng)濟(jì)待遇, 導(dǎo)致人才流失。后縣里將該廠定為按副縣級(jí)企業(yè)管理后, “全廠上下群情振奮,職工們感到待遇高了,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況得到明顯提升”[5]。

因此，反對(duì)取消企業(yè)行政級(jí)別的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政級(jí)別不應(yīng)一下子取消，應(yīng)該逐步過(guò)渡，或通過(guò)完善企業(yè)級(jí)別制度，消除行政級(jí)別制度的弊端。如可以打破行政級(jí)別終身制，以提高級(jí)別激勵(lì)企業(yè)搞好生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

（二）事業(yè)單位取消行政級(jí)別的提出

與企業(yè)相比，事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系更加緊密，其管理制度受計(jì)劃體制的影響更大。在機(jī)構(gòu)編制、干部管理、收入分配等方面，事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)的管理方式存在高度一致性。20世紀(jì)80年代中期，教育、科技、文化、衛(wèi)生體制改革，提出要擴(kuò)大事業(yè)單位管理自主權(quán)，鼓勵(lì)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)行預(yù)算包干，節(jié)余留用，增收歸己，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的多方面的管理制度仍未及改革，行政級(jí)別對(duì)事業(yè)單位及其工作人員行為和待遇的制約，導(dǎo)致了不適用和取消行政級(jí)別的改革思路的出現(xiàn)。

1.事業(yè)單位取消行政級(jí)別的提出

20世紀(jì)80年代，各項(xiàng)改革尚處于啟動(dòng)階段，一方面一些改革的理念思路等尚不成熟，另一方面恢復(fù)既有制度以解決“文革”帶來(lái)的管理失范問(wèn)題，導(dǎo)致了事業(yè)單位行政級(jí)別制度的強(qiáng)化，特別是“官本位”的分配機(jī)制，影響到機(jī)關(guān)與事業(yè)單位、事業(yè)單位內(nèi)部管理人員與專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的利益關(guān)系，導(dǎo)致取消行政級(jí)別訴求的出現(xiàn)。

首先，取消行政級(jí)別成為事業(yè)單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的一種普遍訴求。1985年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)行了以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制，被認(rèn)為強(qiáng)化了“官本位”的組織體制,造成機(jī)構(gòu)臃腫。行政職務(wù)的高低既影響個(gè)人政治上的地位，也決定了其工資的多少。受其影響，在事業(yè)單位，業(yè)務(wù)技術(shù)干部的工資都要往行政級(jí)別上套, 出現(xiàn)了所謂科級(jí)講師、處級(jí)副教授、廳級(jí)正教授之說(shuō)，甚至促使一部分專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員選擇“棄業(yè)從政[6]。因此，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工資制度再做一次深化性質(zhì)的改革, 逐步使專(zhuān)業(yè)知識(shí)分子的工資與黨政干部的工資脫鉤, 形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的序列[7]。這實(shí)際是要消除行政級(jí)別對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的實(shí)際影響。

其次，事業(yè)單位管理人員也對(duì)按行政級(jí)別確定待遇存在異議。主要是因?yàn)槭聵I(yè)單位管理干部長(zhǎng)期以來(lái)提職慢、行政級(jí)別低，導(dǎo)致其待遇難以提高。如在科研單位，“有的單位人事部門(mén)給從事管理的技術(shù)干部定行政級(jí)別, 至今沒(méi)有改變, 經(jīng)濟(jì)待遇是同等知識(shí)分子中最低的”[8]；在衛(wèi)生單位，在職稱(chēng)和工資待遇等方面, 同等條件下從事技術(shù)工作和管理工作的有差距，管理人員在住房、工資、家屬子女農(nóng)轉(zhuǎn)非及政治生活待遇上都不能和同等條件從事衛(wèi)生技術(shù)工作的知識(shí)分子享受同等待遇，尤其是在實(shí)行以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制以后, 一些擔(dān)任正副縣、處級(jí)干部的正副主任醫(yī)師和擔(dān)任正副科長(zhǎng)、縣( 區(qū)) 衛(wèi)生局局長(zhǎng)、股長(zhǎng)及院、站、所長(zhǎng)的主治醫(yī)師的工資收入受到影響, 低于在臨床工作的同級(jí)職稱(chēng)人員的工資收入[9]。

最后，事業(yè)單位行政級(jí)別束縛了事業(yè)發(fā)展。如在醫(yī)院管理方面，有觀點(diǎn)提出，以“官”的級(jí)別來(lái)標(biāo)志醫(yī)院和個(gè)人的社會(huì)政治地位, 諸如工資、住房、會(huì)議、閱文、乘車(chē)船等方面的待遇，結(jié)果造成了政醫(yī)不分,醫(yī)療衛(wèi)生單位成了政府主管部門(mén)的附屬物,為特權(quán)思想和不正之風(fēng)提供了土壤，勢(shì)必引導(dǎo)醫(yī)院不注意社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益,反而導(dǎo)致醫(yī)院盲目擴(kuò)大規(guī)模和爭(zhēng)編制,容易出現(xiàn)級(jí)別高、技能低的狀況[10]。

因此，取消行政級(jí)別，成為部分事業(yè)單位及其管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的共同訴求。

2.事業(yè)單位取消行政級(jí)別的初步實(shí)踐

為解決行政級(jí)別帶來(lái)的部分管理人員收入低的問(wèn)題，一些地方和單位采取了針對(duì)管理干部的“雙軌制”政策，即管理干部可根據(jù)行政級(jí)別也可根據(jù)技術(shù)職稱(chēng)確定待遇，就高不就低。

在解決專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員工資參照行政級(jí)別方面，1986年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》，提出專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作職務(wù)根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置，具有明確的職責(zé)和合理的任職條件；專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作職務(wù)實(shí)行定員定編，實(shí)行高、中、初級(jí)職務(wù)的結(jié)構(gòu)比例調(diào)控；專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)有一定的任期，在任職期間領(lǐng)取專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)工資。這實(shí)際在形式上“取消了”專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的行政級(jí)別，即專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員有了自身正式的職務(wù)級(jí)別序列。

一些地方還開(kāi)展了取消事業(yè)單位行政級(jí)別的嘗試。如1989年，黑龍江省牡丹江市衛(wèi)生局在4家科級(jí)醫(yī)院取消了7名院級(jí)干部的行政級(jí)別,在15家處科級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生單位取消了249名中層干部的行政級(jí)別。取消行政級(jí)別后,醫(yī)院實(shí)行技術(shù)等級(jí)分級(jí)管理, 干部實(shí)行職務(wù)聘任制,工資執(zhí)行內(nèi)部工資標(biāo)準(zhǔn)。其主要做法包括：

一是用技術(shù)等級(jí)分類(lèi)和能級(jí)管理代替行政級(jí)別。醫(yī)院分為三類(lèi)四級(jí)，分級(jí)的主要依據(jù)是規(guī)模大小、裝備條件、技術(shù)能力、診療服務(wù)項(xiàng)目、醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量等。醫(yī)院等級(jí)實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理，市衛(wèi)生局作為主管部門(mén)，對(duì)醫(yī)院定期考核,根據(jù)考核結(jié)果升降醫(yī)院等級(jí)。

二是通過(guò)干部聘任制取消干部行政級(jí)別。市衛(wèi)生局聘任醫(yī)院院長(zhǎng)；在干部主管部門(mén)考核的基礎(chǔ)上,副院長(zhǎng)、總會(huì)計(jì)師由院長(zhǎng)提名、聘任；科主任、業(yè)務(wù)科長(zhǎng)由院長(zhǎng)聘任，報(bào)衛(wèi)生局備案。職務(wù)和級(jí)別實(shí)行“雙軌制”管理，取消行政級(jí)別后,干部工資待遇由現(xiàn)行聘任職務(wù)確定，在院內(nèi)有效，其原有行政級(jí)別保留在檔案中。

三是實(shí)行院內(nèi)技術(shù)工資級(jí)別。市衛(wèi)生局根據(jù)醫(yī)院技術(shù)級(jí)別制訂不同類(lèi)別的院、科兩級(jí)工資標(biāo)準(zhǔn)。各醫(yī)院根據(jù)經(jīng)濟(jì)收入狀況,在按規(guī)定提取發(fā)展事業(yè)基金和不突破工資和獎(jiǎng)金總額的前提下,確定全院內(nèi)部職務(wù)工資和各種補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)[10]。

以上在事業(yè)單位取消行政級(jí)別的主要做法，對(duì)后期的改革具有重要影響。

二、20世紀(jì)90年代：職員制的提出與嘗試

20世紀(jì)90年代，隨著建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的提出，事業(yè)單位被視為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物成為行政改革的重要對(duì)象。取消事業(yè)單位行政級(jí)別明確成為政府機(jī)構(gòu)編制改革的政策目標(biāo)，職員制作為新名詞、行政級(jí)別的替代物和事業(yè)單位管理人員隊(duì)伍建設(shè)的一種“理想”模式，受到高度推崇，并進(jìn)入有關(guān)法律條文之中。

（一）職員制：法律和政策層面的理想

職員一般指公司企業(yè)里的文職人員?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中，職員是指機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、團(tuán)體里擔(dān)任行政或業(yè)務(wù)工作的人員，廣義上是與體力勞動(dòng)者相對(duì)應(yīng)的組織的人員稱(chēng)謂，狹義上則可能僅只包括組織中的行政事務(wù)人員，而不包括專(zhuān)業(yè)（技術(shù)）類(lèi)人員。職員一詞在新中國(guó)初期曾經(jīng)在政策文件中被使用，主要是指新中國(guó)成立前在國(guó)民黨政府工作的文職人員，也指在企業(yè)、事業(yè)單位工作的行政事務(wù)人員，后為干部一詞所取代。為推進(jìn)干部分類(lèi)管理，職員這一具有中性色彩的名詞，被用于事業(yè)單位管理人員，以作為行政職務(wù)的替代，并再次進(jìn)入法律和政策文件。

1.建立職員職務(wù)序列

1993年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔1993〕79號(hào)），其中，《事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案》明確將事業(yè)單位管理人員稱(chēng)為職員，并建立了職員職務(wù)序列，實(shí)行職員職務(wù)等級(jí)工資制，可謂在形式上“取消”了行政級(jí)別。

該方案將職員職務(wù)序列設(shè)置為1～6級(jí)職員職務(wù)，并依此確定職員職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)。但這一稱(chēng)謂或形式的變化并未改變行政級(jí)別在事業(yè)單位的適用。與該方案配套的國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革三個(gè)實(shí)施辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1993〕85號(hào)）提出，事業(yè)單位管理人員職務(wù)與行政級(jí)別進(jìn)行對(duì)應(yīng)套改：如正、副部級(jí)職務(wù)，執(zhí)行一級(jí)職員職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)；正、副處級(jí)職務(wù)，執(zhí)行三級(jí)職員職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)；正、副科級(jí)職務(wù)，執(zhí)行四級(jí)職員職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)等。因此，決定事業(yè)單位管理人員待遇的，實(shí)際上還是行政級(jí)別。而且，6級(jí)職員的劃分，簡(jiǎn)化了行政層級(jí)，進(jìn)一步縮小了處級(jí)以下職務(wù)的晉級(jí)空間，不符合基層事業(yè)單位的管理需要。

但作為從制度上取消行政級(jí)別的第一次正式嘗試，建立統(tǒng)一或分類(lèi)的新的職員職務(wù)序列成為此后取消事業(yè)單位管理人員行政級(jí)別的基本思路，至今仍是這一改革的主要對(duì)策措施。

2.職員制成為法律概念

盡管1993年改革并未真正建立有效的脫離行政級(jí)別的事業(yè)單位管理人員職務(wù)級(jí)別，但職員制這一概念在改革中得到事業(yè)單位及其主管部門(mén)的接受和支持，在教育部門(mén)，職員制被納入法律規(guī)定。

1995年3月，《中華人民共和國(guó)教育法》將職員制上升為法律概念，該法第35條提出，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的管理人員，實(shí)行教育職員制度。1998年8月，《中華人民共和國(guó)高等教育法》第49條規(guī)定，高等學(xué)校的管理人員實(shí)行教育職員制度。這意味著職員制得到法律的承認(rèn)。但法律并未規(guī)定職員制度的原則和內(nèi)容。

3.職員制的試點(diǎn)

自20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，一些科研機(jī)構(gòu)、高等院校和地方公立醫(yī)院、中小學(xué)自主進(jìn)行了職員制的試點(diǎn)。

如1996年,中國(guó)科學(xué)院對(duì)本院管理人員實(shí)施科技職員制?？萍悸殕T分為3 等10 級(jí)。一是高級(jí)職員，包括現(xiàn)任正副部級(jí)、正副局級(jí)、正處級(jí)干部，分別定為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)、四級(jí)、五級(jí)職員；二是中級(jí)職員，包括副處級(jí)、正科級(jí)、副科級(jí)干部，分別定為六級(jí)、七級(jí)、八級(jí)職員；三是初級(jí)職員，為科員和辦事員，分別定為九、十級(jí)職員。

中國(guó)科學(xué)院當(dāng)時(shí)123個(gè)研究所及院部的7520余名各類(lèi)管理人員, 被認(rèn)為“已全部脫離原有的套用黨政機(jī)關(guān)的職務(wù)身份”,成為不同級(jí)別的科技職員。而“科技職員制”的特點(diǎn)表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是所有職員均實(shí)行聘用合同制，明確聘期；二是規(guī)范晉升制度, 按照任職年限和考核情況晉升級(jí)別。如十至六級(jí)職員任滿(mǎn)本級(jí)職員2年、五至二級(jí)職員任滿(mǎn)本級(jí)職員4年,考核合格即具備晉升上一級(jí)職員的資格條件，遇有比例空額，可擇優(yōu)聘用[11]。但這一設(shè)計(jì)仍體現(xiàn)了與行政級(jí)別的一一對(duì)應(yīng)。

其他如醫(yī)院院長(zhǎng)、中小學(xué)校長(zhǎng)等職員制試點(diǎn)，主要是根據(jù)各單位的行政地位、規(guī)格、人員規(guī)模等，將其領(lǐng)導(dǎo)人員區(qū)分為若干等級(jí)，但不改變其實(shí)際行政級(jí)別和干部管理權(quán)限。如上海市1993—1996年選擇了教學(xué)水平較高的盧灣區(qū)和靜安區(qū)進(jìn)行校長(zhǎng)職級(jí)制試點(diǎn)，1999年把試點(diǎn)區(qū)增設(shè)為8個(gè)。

（二）國(guó)家層面取消事業(yè)單位行政級(jí)別政策目標(biāo)的提出

1995年11月，中央編制委員會(huì)辦公室和人事部召開(kāi)“全國(guó)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人事制度改革工作會(huì)議”，提出要逐步取消事業(yè)單位的行政級(jí)別，對(duì)事業(yè)單位管理人員實(shí)行職員制度，對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員實(shí)行技術(shù)職務(wù)聘任制度，對(duì)工勤人員實(shí)行技術(shù)等級(jí)制度。在過(guò)渡期間，可允許事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人按照行政級(jí)別確定待遇, 但不再確定事業(yè)單位的行政級(jí)別。

1996年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔1996〕17號(hào)），首次在正式文件中提出取消事業(yè)單位行政級(jí)別，并建立新的等級(jí)規(guī)格制度。所謂新的等級(jí)規(guī)格，不同于行政機(jī)關(guān)的行政級(jí)別，主要根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)、功能、規(guī)模、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益等指標(biāo)綜合確定。

（三）國(guó)家層面取消企業(yè)行政級(jí)別政策的提出

1999年9月，中共中央《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出“對(duì)企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級(jí)別”，也不再比照黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的行政級(jí)別確定企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的政治待遇。至此，取消國(guó)有企業(yè)行政級(jí)別成為正式政策目標(biāo)。

在此之前，企業(yè)取消行政級(jí)別的試點(diǎn)已在很多地方或行業(yè)展開(kāi)。如1993年，深圳市政府印發(fā)《深圳市屬?lài)?guó)有企業(yè)分類(lèi)定級(jí)實(shí)施方案》《深圳市國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》等文件，提出企業(yè)取消行政級(jí)別，實(shí)行分類(lèi)定級(jí)；實(shí)行全員勞動(dòng)合同制，打破企業(yè)中干部與工人的身份界限，統(tǒng)稱(chēng)“企業(yè)員工”。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員按新的企業(yè)類(lèi)級(jí)實(shí)行分類(lèi)分級(jí)管理，其職級(jí)待遇實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，隨企業(yè)類(lèi)級(jí)的變化而上下浮動(dòng)。1994年，北京市在企業(yè)改制中，城建集團(tuán)、全聚德集團(tuán)、北辰集團(tuán)、煤炭總公司、公交總公司等明確不再按照行政級(jí)別管理，所屬企業(yè)與行政級(jí)別脫鉤，并建立新的企業(yè)類(lèi)別管理制度[12]。

三、2000年代：管理崗位設(shè)置管理制度改革

進(jìn)入21世紀(jì)，取消事業(yè)單位及其管理人員的行政級(jí)別繼續(xù)成為事業(yè)單位改革的政策目標(biāo)，引起社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注。同時(shí)，應(yīng)否取消行政級(jí)別也出現(xiàn)了不同的觀點(diǎn)和有關(guān)爭(zhēng)議。實(shí)踐中，行政級(jí)別在部分事業(yè)單位出現(xiàn)了局部強(qiáng)化現(xiàn)象，也對(duì)這一改革提出了新的挑戰(zhàn)。

（一）取消干部行政級(jí)別的提出

盡管1996年有關(guān)政策文件中提出了要取消事業(yè)單位的行政級(jí)別，但取消事業(yè)單位管理人員或干部的行政級(jí)別進(jìn)入正式政策文件則相對(duì)較晚。2000年7月，中央組織部、人事部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見(jiàn)》，首次明確提出不再按行政級(jí)別確定事業(yè)單位人員的待遇，逐步取消事業(yè)單位的行政級(jí)別。

（二）事業(yè)單位行政級(jí)別的局部強(qiáng)化和取消級(jí)別的爭(zhēng)議

在政策文件提出取消行政級(jí)別的同時(shí)，高等學(xué)校等部分事業(yè)單位，行政級(jí)別色彩反而有所強(qiáng)化。如一些知名高校被確定為副部級(jí)單位，部分省市所屬地方重點(diǎn)院校也都具有廳級(jí)或副廳級(jí)等行政級(jí)別等。

明確或提高事業(yè)單位的行政級(jí)別，目的是通過(guò)提高其行政地位，幫助高校獲得更多的行政資源。因此，在社會(huì)輿論批評(píng)事業(yè)單位行政級(jí)別帶來(lái)行政化的同時(shí)，行政級(jí)別在現(xiàn)行政府體制中的資源配置功能也為其贏來(lái)了支持者，并為取消級(jí)別帶來(lái)爭(zhēng)議。

取消論的觀點(diǎn)認(rèn)為，“副部級(jí)”高校的做法強(qiáng)化了大學(xué)的行政化傾向和官本位價(jià)值,助長(zhǎng)了高校領(lǐng)導(dǎo)干部在“做官”上的攀比[13],在實(shí)踐中產(chǎn)生了明顯的負(fù)面后果。支持者認(rèn)為，保留事業(yè)單位行政級(jí)別，有助于事業(yè)單位提高與行政主管部門(mén)的談判能力，有助于獲得更多行政資源和社會(huì)影響力，有助于事業(yè)單位干部的交流和發(fā)展。更有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)的高校行政級(jí)別是中國(guó)政治社會(huì)文化特點(diǎn)的外在表現(xiàn), 高校的事業(yè)單位的性質(zhì)決定了高校的較高行政級(jí)別僅僅是高校的社會(huì)地位和社會(huì)影響力的外在標(biāo)志和體現(xiàn), 與高校的內(nèi)部的行政化和官僚化并無(wú)直接因果關(guān)系。 同時(shí)，高校的行政級(jí)別是減少大量外部行政干涉的必要前提。取消高校行政級(jí)別的理由不成立并且是沒(méi)有理性依據(jù)的, 是對(duì)中國(guó)國(guó)情的不了解, 是政治上的短視[14]。

（三）事業(yè)單位崗位設(shè)置制度改革

建立新的管理崗位制度或職員制度，是取消事業(yè)單位行政級(jí)別的基本舉措。2006年7月，人事部印發(fā)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》（國(guó)人部發(fā)〔2006〕70號(hào)），對(duì)事業(yè)單位管理崗位職級(jí)進(jìn)行了重新設(shè)計(jì)。

該辦法將事業(yè)單位管理崗位分為1～10級(jí)。事業(yè)單位現(xiàn)行的正副部級(jí)、正副廳級(jí)、正副處級(jí)、正副科級(jí)，以及科員、辦事員依次分別對(duì)應(yīng)一到十級(jí)職員崗位。管理崗位的最高等級(jí)、崗位結(jié)構(gòu)比例根據(jù)事業(yè)單位的規(guī)格、規(guī)模和隸屬關(guān)系等，按照干部人事管理有關(guān)規(guī)定和權(quán)限確定。

較之1993年的職員職務(wù)序列，其等級(jí)設(shè)置更加合理。雖然在首次等級(jí)認(rèn)定中，采取了與行政級(jí)別一一對(duì)應(yīng)的方式，但也為管理崗位與行政級(jí)別分離創(chuàng)造了條件。按照本次改革的意向，未來(lái)可采取同一行政級(jí)別可對(duì)應(yīng)多級(jí)管理崗位，可在一定程度上消除固定行政級(jí)別對(duì)事業(yè)單位管理人員待遇、職務(wù)提升的影響。

（四）地方和事業(yè)單位取消行政級(jí)別的嘗試

2000年代，事業(yè)單位聘用制和崗位設(shè)置管理制度的推行，推動(dòng)了地方和部分事業(yè)單位繼續(xù)深化人事制度改革，并進(jìn)行取消行政級(jí)別的嘗試。如深圳市專(zhuān)門(mén)印發(fā)《關(guān)于事業(yè)單位從行政級(jí)別管理轉(zhuǎn)為職位職級(jí)管理和績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》，取消現(xiàn)有事業(yè)單位的行政級(jí)別，實(shí)行職位職級(jí)管理，將人員由身份管理轉(zhuǎn)變?yōu)槁毼环诸?lèi)管理。個(gè)人待遇根據(jù)承擔(dān)職務(wù)的責(zé)任、工作量、工作難度確定，實(shí)行“級(jí)隨崗走、薪隨崗變”。

在部分事業(yè)單位，如清華、北大等高校開(kāi)展了較為激進(jìn)的人事制度改革，引起社會(huì)關(guān)注。如清華大學(xué)，依照事業(yè)單位崗位設(shè)置管理辦法，建立了教育職員制和教育管理研究員制度，五級(jí)職員可以申報(bào)教育管理研究員職務(wù)，六級(jí)職員可以選擇應(yīng)聘教育管理副研究員或五級(jí)職員。通過(guò)類(lèi)似職稱(chēng)申報(bào)和評(píng)審方式，任用高級(jí)教育職員，拓寬管理人員的職業(yè)空間，平衡管理人員與專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的待遇。

四、2010年代：取消行政級(jí)別作為中央層面的改革目標(biāo)

2010年代，取消行政級(jí)別仍然是事業(yè)單位改革的熱點(diǎn)話(huà)題。其政策發(fā)展的顯著特征是作為特定目標(biāo)，取消行政級(jí)別的決策主體或文件制定主體發(fā)生重大變化，從以前的中央部門(mén)和國(guó)務(wù)院部門(mén)上升為中共中央、國(guó)務(wù)院，這意味著取消行政級(jí)別政策效力的提高和政策重要性的加強(qiáng)。中共中央、國(guó)務(wù)院在中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要、事業(yè)單位分類(lèi)改革和十八屆三中全會(huì)全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定等重大改革文件中，都再次提出了取消事業(yè)單位的行政級(jí)別，并同時(shí)提出了去行政化的目標(biāo)。而在嘗試了取消級(jí)別的多種方式之后，理論和實(shí)踐領(lǐng)域開(kāi)始深入反思這一目標(biāo)與事業(yè)單位行政化之間的關(guān)系。

（一）人才發(fā)展與取消行政級(jí)別

作為我國(guó)人才發(fā)展首部綜合性人才發(fā)展規(guī)劃綱要，《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對(duì)2010—2020年的人才發(fā)展進(jìn)行了全面規(guī)劃。其中在人才管理體制改革方面，規(guī)劃綱要明確提出，要取消科研院所、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式，克服人才管理中存在的行政化、“官本位”傾向。同時(shí)，規(guī)劃綱要還對(duì)取消行政級(jí)別后事業(yè)單位管理人員的職業(yè)發(fā)展也進(jìn)行了原則性安排，強(qiáng)調(diào)要在科研院所、高等學(xué)校、企業(yè)建立符合科技人員和管理人員不同特點(diǎn)的職業(yè)發(fā)展途徑，在事業(yè)單位管理人員全面推行職員制度。

（二）取消行政級(jí)別與事業(yè)單位分類(lèi)改革

取消行政級(jí)別也成為事業(yè)單位改革的重要目標(biāo)。2011年3月，中共中央 國(guó)務(wù)院《關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2011〕5號(hào)）提出，對(duì)面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實(shí)現(xiàn)形式，逐步取消行政級(jí)別。其配套文件《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確，要逐步取消面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位的行政級(jí)別，新設(shè)立的事業(yè)單位一律不予明確行政級(jí)別。

這一改革目標(biāo)也被納入2013年11月中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下稱(chēng)《決定》）中?！稕Q定》提出，要?jiǎng)?chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、公立醫(yī)院等單位的行政級(jí)別，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門(mén)理順關(guān)系和去行政化，加快事業(yè)單位的分類(lèi)改革。

（三）取消行政級(jí)別與事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理

取消事業(yè)單位管理人員行政級(jí)別與事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理密切相關(guān)，換而言之，社會(huì)輿論認(rèn)為要取消的首先應(yīng)該是事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的行政級(jí)別。因此，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員行政級(jí)別能否取消、如何取消，成為事業(yè)單位人事制度改革的關(guān)鍵課題。

2015年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》，對(duì)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的管理進(jìn)行了全面規(guī)定，但考慮到取消事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員行政級(jí)別條件尚不成熟，該規(guī)定并未對(duì)行政級(jí)別取消與否的問(wèn)題作出明確回答。其規(guī)定的事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)名稱(chēng)為職員，等級(jí)為管理崗位的等級(jí)，但并未改變職員等級(jí)與行政級(jí)別的對(duì)應(yīng)關(guān)系，其基本任職資格與黨政干部選拔任用規(guī)定相一致。如從管理崗位領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)副職提任正職的，應(yīng)當(dāng)具有副職崗位兩年以上任職經(jīng)歷；從下級(jí)正職提任上級(jí)副職的，應(yīng)當(dāng)具有下級(jí)正職崗位三年以上任職經(jīng)歷等。

（四）向去行政化的回歸

新時(shí)期中央將取消行政級(jí)別與去行政化的目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)，改變了以往將取消行政級(jí)別作為單一改革目標(biāo)的狀況。顯然，消除行政化則有更全面的政策內(nèi)涵，取消行政級(jí)別只是消除事業(yè)單位行政化的一個(gè)方面。在政事關(guān)系、行政干預(yù)、事業(yè)單位內(nèi)部行政權(quán)力和官本位的資源配置方式不改變的情況下，單純?nèi)∠姓?jí)別既不可能實(shí)現(xiàn)，也不能改變事業(yè)單位的管理狀況。因此，這一時(shí)期，理論和實(shí)踐領(lǐng)域都開(kāi)始了有關(guān)取消行政級(jí)別和消除行政化的關(guān)系的反思。其代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，大學(xué)等事業(yè)單位的行政化根源在于國(guó)家政治體制、行政文化等因素的影響，行政級(jí)別只是影響行政化的一個(gè)因素或外在表現(xiàn)。取消行政級(jí)別是事業(yè)單位改革的難點(diǎn)，但并非重點(diǎn)，其目的不在于行政級(jí)別是否存在，而是行政化本身能否得到抑制或消除。

五、結(jié)論

事業(yè)單位取消行政級(jí)別實(shí)際貫穿了改革開(kāi)放和事業(yè)單位改革的全過(guò)程。這一改革并非孤立進(jìn)行的，而是整個(gè)中國(guó)公共部門(mén)行政級(jí)別制度改革的一部分。盡管取消級(jí)別的呼聲和實(shí)踐首先來(lái)自國(guó)有企業(yè)，但作為國(guó)家層面明確的政策目標(biāo)，事業(yè)單位取消行政級(jí)別卻更早在國(guó)家有關(guān)政策文件中出現(xiàn)。

目前事業(yè)單位取消行政級(jí)別的主要方式是建立不同于行政職務(wù)的崗位分級(jí)，通過(guò)建立統(tǒng)一的管理人員崗位等級(jí)、實(shí)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘用制，在形式上取消了事業(yè)單位工作人員的行政級(jí)別，但行政級(jí)別在決定事業(yè)單位及其人員政治經(jīng)濟(jì)地位方面仍發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性的重要作用。

取消行政級(jí)別經(jīng)歷了自下而上的政策與實(shí)踐發(fā)展過(guò)程，在這一歷史進(jìn)程中，一系列的級(jí)別替代思路、方案和試點(diǎn)措施不斷被提出，行政級(jí)別形式上的取消與實(shí)質(zhì)上的強(qiáng)化反映了這一改革過(guò)程的復(fù)雜性和困難程度。