《政府法律顧問制度研究》課題組

（鄭州市人民政府 法制辦公室，河南 鄭州 450007）

在我國，政府法制機構歷來被視為政府在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問。面對新形勢、新任務，必須推進政府法制機構改革，提高法制專業(yè)隊伍素質，為政府法制機構改革和有效履行職責提供人才支撐。

一、政府法制機構的主要職責及存在的問題

1.當前政府法制機構擔負的主要職責。根據(jù)對北京、廣州、南京等11個城市政府法制機構主要職責的匯總與分析，目前我國縣級以上地方各級人民政府法制機構承擔的主要職責大致有以下七個方面：一是承擔統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、督促指導推進依法行政的責任；二是承擔統(tǒng)籌規(guī)劃政府立法工作的責任；三是承擔行政執(zhí)法指導和監(jiān)督的責任；四是承擔規(guī)范性文件管理的責任；五是承辦政府行政復議案件，代理政府行政、民事訴訟和行政賠償案件；六是承擔政府法律顧問職責；七是組織開展政府法制理論研究、法制工作研究和法制宣傳工作。

2.政府法制機構存在的問題。第一，機構設置方面。從機構設置來看，政府法制機構有著先天的缺陷。政府法制機構脫胎于政府辦公廳（室），對政府辦公室（廳）有著很強的依附關系，機構規(guī)格偏低，人員編制少且流動性強，隊伍專業(yè)化程度普遍不高。縣（區(qū)）級政府法制機構脫胎于政府辦辦公室，其主要負責人往往由政府辦辦公室負責人兼職，工作人員“專業(yè)的不專職、專職的不專業(yè)”問題突出。這些問題導致政府法制機構不能獨立承擔政府法律顧問的職責。第二，工作職能方面。從擔負的職能來看，現(xiàn)有的政府法制機構規(guī)格和人員編制與其所擔負的法制工作的職能不相適應。主要表現(xiàn)在：“辦事”職能與“部門”職能合一，嚴重影響了政府法制機構在推進依法行政中“參謀”“助手”和“法律顧問”作用的發(fā)揮，工作中常常顯得力不從心。第三，立法工作方面。政府法制機構統(tǒng)籌能力不強，立法規(guī)劃缺乏前瞻性，執(zhí)行立法計劃的彈性大。由于立、改、廢、釋等立法工作機制尚未形成，導致現(xiàn)行的政府規(guī)章與相關法規(guī)之間不銜接、規(guī)章與規(guī)章之間不協(xié)調(diào)，“無用法”“僵尸法”大量存在，地方性法規(guī)、政府規(guī)章支離破碎、斷檔脫節(jié)，系統(tǒng)性較差，與健全依法行政制度體系的法治政府建設目標還有相當?shù)牟罹?。政府法制機構組織協(xié)調(diào)能力弱，無力擔負起草或者組織起草有關重要法規(guī)、規(guī)章的重任，多元化的起草機制尚未形成。第四，行政復議工作方面。一是行政復議機構規(guī)格偏低，權威性不夠。以鄭州市為例，自2008年開展行政復議委員會試點工作以來，行政復議決定直接糾錯率維持在30%左右，行政復議案件數(shù)量居高不下，且案件主要集中在治安管理、食品藥品安全、工商質監(jiān)、規(guī)劃、國土資源等領域，其中區(qū)縣政府部門此類案件最多。值得關注的是，在立案審查的所有案件中，對于舉報投訴和政府信息公開申請?zhí)幚聿划敱恍姓妥h決定認定為行政不作為（不予理睬）、虛作為（敷衍應付）、慢作為（不及時）的案件占案件總數(shù)的60%以上。對于這些案件，復議機構會以政府名義作出復議決定，依法予以撤銷、責令重做或者責令履行，對應當依法追究責任的相關單位和人員卻缺乏有效的處罰和監(jiān)督手段。二是行政復議工作隊伍的專業(yè)化水平不高。目前國家還沒有對行政復議人員任職資格的專門規(guī)定，相當一部分行政復議人員是“半路出家”，是由其他崗位轉崗而來的，缺乏專業(yè)化的訓練。在行政復議委員會試點工作之初，各級政府法制機構通過面向社會公開招考的方式，引進了一批高校法學專業(yè)畢業(yè)生進入行政復議工作隊伍，增強了復議工作隊伍的活力。然而這部分新增人員大多屬于事業(yè)編制，一個機構內(nèi)同崗不同酬，因而造成了人才流失并影響了隊伍的穩(wěn)定性。第五，行政執(zhí)法監(jiān)督方面。行政執(zhí)法監(jiān)督制度不健全，責任追究機制不完善。目前，各級政府法制機構履行行政執(zhí)法監(jiān)督職責的主要依據(jù)是中共中央、國務院關于推進依法行政、建設法治政府的方針政策和相關地方性法規(guī)。行政執(zhí)法監(jiān)督作為行政監(jiān)督的一個重要部分，其在監(jiān)督對象和職責范圍方面與行政監(jiān)察有一定的重合，但法律賦予二者的權能不同：政府法制機構有撤銷或者糾正被監(jiān)督對象作出的行政執(zhí)法決定的權力（糾錯權），但沒有權力對被監(jiān)督對象作出處分。因而，政府法制機構的行政執(zhí)法監(jiān)督屬于不完全的監(jiān)督權，這就使得政府法制機構在糾正違法的執(zhí)法行為時往往“見好就收”，這也是以往地方政府錯案責任追究制度落空的主要原因。

二、適應新時代需要，推進政府法制機構改革

地方各級人民政府，特別是市縣兩級人民政府擔負著大量的行政管理事務，是推進依法行政的重點。加強市縣兩級政府法制機構和工作隊伍建設，使其機構規(guī)格和人員編制與其承擔的法制工作任務相適應，是新時代政府法制建設的一項重要任務。

1.新時代政府法制機構的組織架構。根據(jù)《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》提出的積極穩(wěn)妥實施大部門制的改革要求，按照“辦事”職能與“部門”職能相對分離的原則和“虛實結合、減少層級、提升規(guī)格、賦予職能、樹立權威”的思路，以地級市政府為例，對現(xiàn)有政府法制機構進行重新架構，設立由政府主要負責人親自負責的政府法制委員會，統(tǒng)一領導本地區(qū)的政府法制工作，形成“1室＋3委＋1團”的組織格局。

2.市人民政府法制委員會。市人民政府法制委員會為市人民政府的直屬特設機構，是市人民政府處理法制事務的最高決策機關。委員會設主任1名、委員若干名、首席法律顧問1名。主任由市長兼任，委員由市政府有關部門負責人擔任，首席法律顧問由市人民政府法制辦公室主任擔任。委員會下設辦公室，與市人民政府法制辦公室合署辦公，機構名稱是“市人民政府法制辦公室”。法制委員會的主要職責是：貫徹《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，制定和組織落實本地區(qū)法治政府建設實施方案和年度工作計劃，明確法治政府建設職責分工，指導、協(xié)調(diào)、考評、監(jiān)督、檢查法治政府建設的各項工作，總結、交流法治政府建設的工作經(jīng)驗。市人民政府法制委員會主任主持市人民政府法制委員會的全面工作，按照《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》第六條的規(guī)定，市人民政府法制委員會主任應全面履行地方政府主要負責人法治建設第一責任人的職責。市人民政府首席法律顧問的主要職責是協(xié)助市人民政府法制委員會主任處理政府法律事務，具體包括以下幾個方面：主持市人民政府法制辦公室的全面工作；受市人民政府法制委員會主任委托，負責管理立法工作委員會、行政復議訴訟工作委員會和法制監(jiān)督工作委員會的工作；負責市人民政府法律專家咨詢團的管理工作。

3.市人民政府法制辦公室。市人民政府法制辦公室是協(xié)助市長處理法律事務的辦事機構，同時承擔市人民政府法制委員會和市人民政府法治建設領導小組辦公室的日常工作。辦公室設主任1名、副主任若干名，內(nèi)設綜合處、依法行政指導處、規(guī)范性文件審核備案處、法制事務處、譯審處、法制研究室等業(yè)務處室。市人民政府法制辦公室的主要任務是：統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)推進依法行政、法治政府建設工作；承辦市政府內(nèi)部法律事務；組織開展政府法制理論研究和法制宣傳工作；承擔市人民政府法制辦公室、立法工作委員會、行政復議訴訟工作委員會、法制監(jiān)督工作委員會的機關事務綜合管理工作。

4.立法工作委員會。立法工作委員會是市人民政府法制委員會的專門工作機構，對市人民政府法制委員會負責。委員會設主任1名、委員若干名。立法工作委員會的主要任務是：統(tǒng)籌規(guī)劃政府立法工作，指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督政府各部門的立法工作。主要職責是：組織擬定政府立法規(guī)劃和年度立法工作計劃，經(jīng)批準后組織實施；起草或者組織起草地方性法規(guī)草案；審查政府部門提請市政府制定的政府規(guī)章建議案草案；組織開展涉及行政執(zhí)法的地方性法規(guī)和政府規(guī)章的立法后評估工作，提出完善法規(guī)制度、規(guī)章制度的意見；承辦政府規(guī)章的解釋工作。

5.行政復議訴訟工作委員會。行政復議訴訟工作委員會是市人民政府法制委員會的專門工作機構，對市人民政府法制委員會負責。行政復議訴訟工作委員會設主任1名、委員若干名，主任由市人民政府法制委員會主任任命，委員由法制委員會面向社會公開招聘。委員會實行任期制，每屆任期5年，與本級政府任期相同。行政復議訴訟工作委員會的主要任務是：集中行使市人民政府行政復議權和行政訴訟權。主要職責是：受理和審查公民、法人和其他組織向市政府提出的行政復議申請；代理市人民政府行政訴訟、民事訴訟；指導、監(jiān)督同級政府部門和下級政府行政復議、行政應訴工作。

6.法制監(jiān)督工作委員會。法制監(jiān)督工作委員會是人民政府法制委員會的專門工作機構，對外掛市人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督局牌子，集中行使市人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督權。法制監(jiān)督工作委員會的主要任務是：在市人民政府法制委員會的統(tǒng)一領導下，對行政執(zhí)法進行指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。其主要職責是：研究法律、法規(guī)、規(guī)章的實施以及行政執(zhí)法中具有普遍性的問題，向政府提出完善制度和解決問題的建議；協(xié)調(diào)政府部門在行政執(zhí)法中的爭議；負責本級政府部門行政執(zhí)法主體資格和行政執(zhí)法人員資格管理；負責對政府部門重大行政執(zhí)法決定的備案監(jiān)督和合法性審查；負責處理公民、法人和其他組織對違法行政行為的投訴；調(diào)查和糾正違法或者不當行政執(zhí)法行為，并向同級人民政府監(jiān)察機關或者有關任免機關發(fā)出行政執(zhí)法責任追究意見。

7.市人民政府法律專家咨詢團。市人民政府法律專家咨詢團是市人民政府法制委員會的非常設機構，是市人民政府的決策咨詢機構。法律專家咨詢團設主任委員1名、委員若干名，主任委員由市人民政府首席法律顧問擔任。市人民政府法律專家咨詢團的主要任務是：為市人民政府重大行政決策提供法律意見，受市人民政府委托承辦有關法律事務。其主要職責是：為重大決策、重大行政行為提供法律意見；參與法規(guī)草案、規(guī)章草案和規(guī)范性文件送審稿的起草、論證；參與合作項目的洽談，協(xié)助起草、修改重要的法律文書或者以市人民政府為一方當事人的重大合同；為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發(fā)事件等提供法律服務；參與處理行政復議、訴訟、仲裁等法律事務；市人民政府規(guī)定的其他職責。

三、提高法制專業(yè)隊伍素質，為政府法制機構改革和有效履行職責提供人才支撐

1.完善隊伍專業(yè)結構。下決心解決縣級以上地方人民政府、主要是市縣兩級政府法制機構人員編制偏少、知識結構不合理和專業(yè)化程度偏低的問題。對于專業(yè)性較強的工作崗位，如政府立法、行政復議、行政訴訟等相關崗位可以按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《聘任制公務員管理規(guī)定（試行）》的規(guī)定，通過向社會公開招聘公務員的方式，擇優(yōu)選用法律專業(yè)人才進入政府法制機構工作隊伍，停止組織“非專業(yè)”派遣和“非專業(yè)”調(diào)配。按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則，逐步調(diào)減委任制公務員編制，加快政府法制機構工作人員的新老更替和知識結構更新，推進政府法制機構工作隊伍專業(yè)化。

2.實行任職資格管理制度。根據(jù)政府法制機構內(nèi)部工作崗位與法律專業(yè)聯(lián)系的密切程度，對崗位工作性質進行細化，可分為一類專業(yè)崗位（較強）、二類專業(yè)崗位（一般）和輔助性崗位，按工作崗位的特點分別設置崗位專業(yè)標準，實行分類崗位管理。第一，一類專業(yè)崗位。對于已在專業(yè)崗位而沒有達到該崗位專業(yè)標準的人員，應當通過內(nèi)部崗位調(diào)整或者有計劃的專業(yè)培訓逐步予以解決。如立法和規(guī)范性文件法制審核、行政復議和訴訟、重大行政執(zhí)法決定和行政合同法制審核，以及政府規(guī)章外文翻譯等專業(yè)性較強的工作崗位人員的專業(yè)標準原則上應是普通高等院校法學專業(yè)本科及以上畢業(yè)，并取得公職律師證書或者國家法律職業(yè)資格，政府規(guī)章外文翻譯崗位還應當具備相應的外文專業(yè)能力。第二，二類專業(yè)崗位。對屬于專業(yè)性一般的二類工作崗位，如依法行政指導、行政執(zhí)法監(jiān)督、政府法制理論研究等工作崗位人員的專業(yè)標準原則上應是普通高等院校法學專業(yè)或者相近專業(yè)本科畢業(yè)。第三，輔助性崗位。輔助性崗位工作人員應是普通高等院校本科畢業(yè)，并具備相應工作崗位所需的專業(yè)理論知識和專業(yè)技能。法制機構內(nèi)部人員職務變動或者崗位調(diào)整原則上應符合擬任職位及工作崗位的要求，或者在法制機構內(nèi)部相關工作崗位上工作達到一定的年限。

3.推進分類崗位培訓。分類崗位培訓應以提高履職能力為導向。依據(jù)崗位專業(yè)標準，制定分類培訓計劃。明確培訓目標，科學設置教學科目和教學計劃，增強培訓的針對性、實效性。建立培訓績效評價制度。以實戰(zhàn)案例為平臺，以工作業(yè)績?yōu)槌叨冗M行綜合評價，并把培訓績效作為崗位調(diào)整和職務晉升的重要依據(jù)，激發(fā)政府法制機構工作人員學習專業(yè)的積極性和主動性。探索建立常態(tài)化的脫產(chǎn)專業(yè)崗位培訓機制，以國家“雙一流”大學和“雙一流”學科、重點科研院所為依托，簽署人才培養(yǎng)戰(zhàn)略協(xié)議，制定人才培養(yǎng)計劃，持續(xù)推進政府法制工作隊伍的知識更新，促使政府法制機構工作人員的知識結構、專業(yè)素養(yǎng)與所擔負的崗位職責相適應。

4.加強理想信念教育。政府法制機構工作人員要深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，積極培養(yǎng)無私奉獻、勇于負責、敢于擔當?shù)穆殬I(yè)精神，圍繞中心、服務大局，切實發(fā)揮政府法制機構在推進依法行政、建設法治政府方面的參謀、助手和法律顧問作用。地方各級黨委和政府要多從政治上關心政府法制機構工作人員的進步，注重選拔法律專業(yè)理論水平高、法律素養(yǎng)好的干部到領導崗位。設立“人民政府法治建設特殊貢獻獎”，組織開展政府年度法治人物評選活動。探索實行榮譽退休制度，授予為政府法制工作作出突出貢獻的工作人員“終身政府法律顧問”的榮譽，增強政府法制機構工作人員的職業(yè)榮譽感和歸屬感，吸引更多的優(yōu)秀青年法律人才進入政府法制工作隊伍。