繆 平（江蘇省南通市司法局局長(zhǎng)）

吉宏莉（江蘇省南通市司法局）

黨的十八屆四中全會(huì)首次明確提出實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制，要求各級(jí)國家機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定的職責(zé)權(quán)限，對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)部和社會(huì)大眾開展法治宣傳教育。為推動(dòng)國家機(jī)關(guān)普法工作的開展，部分地區(qū)和部門在實(shí)踐的基礎(chǔ)上探索建立了“誰執(zhí)法誰普法”考核評(píng)估體系，希望通過嚴(yán)格的考核機(jī)制推動(dòng)各國家機(jī)關(guān)積極落實(shí)普法責(zé)任。但此類評(píng)估體系側(cè)重于工作考核，且評(píng)估主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果運(yùn)用等并不統(tǒng)一，科學(xué)性、操作性和公正性有待加強(qiáng)，難以全面客觀地反映和評(píng)價(jià)國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”工作的開展情況，因此，需要對(duì)現(xiàn)有的“誰執(zhí)法誰普法”考核評(píng)估體系進(jìn)行系統(tǒng)性的反思和重建，建立完善執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系，推動(dòng)法治宣傳教育事業(yè)的發(fā)展。

一、建立執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系必要性分析

國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制自建立以來，各執(zhí)法主體推進(jìn)和發(fā)展的態(tài)勢(shì)如何、取得的成效有哪些、部門和地區(qū)間發(fā)展的不平衡在哪里、提升或改進(jìn)的途徑或方式是什么等問題，需要一個(gè)科學(xué)的度量標(biāo)尺，將執(zhí)法主體紛繁復(fù)雜的普法工作進(jìn)行細(xì)化和量化，以全面分析和評(píng)價(jià)國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制落實(shí)情況。

（一）概念的提出

1.執(zhí)法主體。關(guān)于執(zhí)法主體，有廣義和狹義之分。廣義的執(zhí)法主體是指依照法定程序執(zhí)行法律的機(jī)關(guān)，包括司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等。狹義的執(zhí)法主體僅指依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹實(shí)施法律的國家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)、委托的組織。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》中指出“國家機(jī)關(guān)是國家法律的制定和執(zhí)行主體，同時(shí)肩負(fù)著普法的重要職責(zé)”。江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《江蘇省國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法” 普法責(zé)任制實(shí)施辦法》明確“國家機(jī)關(guān)‘誰執(zhí)法誰普法’工作責(zé)任主體包括：依法行使行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)；法律法規(guī)授予行政執(zhí)法權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織；依法受行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)法的組織；司法機(jī)關(guān)?！睆纳鲜鲆?guī)范性文件來看，均對(duì)執(zhí)法主體作出了廣義的解釋。筆者以為，從擴(kuò)大法治宣傳的社會(huì)影響和增強(qiáng)“誰執(zhí)法誰普法”實(shí)效的角度，宜將執(zhí)法主體范圍進(jìn)行擴(kuò)大理解，即所有執(zhí)行法律的司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或委托的組織均為“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制所界定的執(zhí)法主體。

2. 質(zhì)效評(píng)估。質(zhì)效包含“質(zhì)量”和“效益”雙重含義。這也意味著本文討論的評(píng)估包含質(zhì)量和效益兩個(gè)層面的內(nèi)容。普法質(zhì)量主要評(píng)估執(zhí)法主體普法工作的優(yōu)劣程度，也即通常的考核評(píng)估體系所衡量所指向的普法工作應(yīng)當(dāng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)通過評(píng)估發(fā)現(xiàn)各執(zhí)法主體具體普法工作過程中的問題和不足，提出整改意見和方向。普法效益主要評(píng)估執(zhí)法主體實(shí)施普法得到的直接效益和引起的間接效益，這應(yīng)當(dāng)包含執(zhí)法主體自身依法決策依法行政能力的增強(qiáng)、群眾對(duì)執(zhí)法主體普法的知曉率、滿意率以及全社會(huì)法律素養(yǎng)的提升和法治信仰的樹立等方面，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法主體普法工作的整體社會(huì)成效。

3.指標(biāo)體系?！爸笜?biāo)”一詞來源于拉丁語“indicate”，是一個(gè)反映客觀事物總體數(shù)量特征的概念，由指標(biāo)名稱和指標(biāo)數(shù)值兩個(gè)部分構(gòu)成，分別表現(xiàn)所研究客觀事物科學(xué)概念質(zhì)的規(guī)定性和客觀事物數(shù)量特征量的規(guī)定性①參見《現(xiàn)代管理詞典》，遼寧人民出版社1987年版。。指標(biāo)體系是指由若干個(gè)反映客觀事物總體數(shù)量特征的相對(duì)獨(dú)立又相互聯(lián)系的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)所組成的有機(jī)整體。指標(biāo)體系的建立是進(jìn)行預(yù)測(cè)或評(píng)價(jià)研究的前提和基礎(chǔ)，它是將抽象的研究對(duì)象按照其本質(zhì)屬性和特征的某一方面的標(biāo)識(shí)分解成為具有行為化、可操作化的結(jié)構(gòu)，并對(duì)指標(biāo)體系中每一構(gòu)成元素（即指標(biāo)）賦予相應(yīng)權(quán)重的過程②參見百度百科，https://baike.baidu.com/item/%E6%8C%87%E6%A0%87%E4%BD%93%E7%B3%BB，訪問時(shí)間2018年2月5日。。度量或評(píng)價(jià)執(zhí)法主體的普法質(zhì)效是一個(gè)涉及組織保障、活動(dòng)開展、群眾感知等多個(gè)方面的連續(xù)過程，采用一個(gè)或幾個(gè)指標(biāo)不足以充分衡量“誰執(zhí)法誰普法”工作的開展情況，因而需要建立系統(tǒng)的普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系來對(duì)其進(jìn)行全面測(cè)評(píng)。

綜上，執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系是將司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或委托的組織等執(zhí)法主體在某一時(shí)間段內(nèi)的“誰執(zhí)法誰普法”工作分解細(xì)化為可考量的基本要素（即指標(biāo)），分級(jí)分類設(shè)置具體的類別、數(shù)量、狀態(tài)、等級(jí)、頻率、效果等要求，并按照屬性、特征、標(biāo)識(shí)梳理整合成具有涵蓋性和可操作性的指標(biāo)結(jié)構(gòu)，形成一個(gè)相互聯(lián)系、相互依存、相互影響的量化評(píng)估系統(tǒng)③參見徐漢明、張新平：《社會(huì)治理法治建設(shè)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)、內(nèi)容及其評(píng)估》，《法學(xué)雜志》，2016年第6期。。它是由評(píng)估主體依托若干系統(tǒng)科學(xué)、分層分類、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的普法量化指標(biāo)，對(duì)執(zhí)法主體某一時(shí)段內(nèi)普法工作質(zhì)效進(jìn)行全面客觀公正的測(cè)度、評(píng)價(jià)及預(yù)警的量化評(píng)價(jià)系統(tǒng)，具有“目標(biāo)預(yù)期的確定性、調(diào)整機(jī)制的約束性、矯治功能的有效性、適用范圍的普遍性、評(píng)價(jià)結(jié)果的可比較性等獨(dú)特性征”④徐漢明、林必恒、張孜儀：《論法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)構(gòu)建》，《法制與社會(huì)發(fā)展》，2014年第1期。。

（二）建立執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系的重要作用

黨的十八屆四中全會(huì)以來，各級(jí)國家機(jī)關(guān)按照“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制要求，認(rèn)真履行普法職責(zé)，分工負(fù)責(zé)、各司其職、齊抓共管的普法工作格局得到進(jìn)一步完善。但從整體來看，還存在以下不足：一是執(zhí)法主體的普法責(zé)任意識(shí)尚未完全轉(zhuǎn)變。不少國家機(jī)關(guān)仍然存在普法是法治宣傳教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、司法局工作的片面觀點(diǎn)，沒有意識(shí)到普法工作已經(jīng)是國家機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職責(zé)任務(wù)。二是執(zhí)法主體間的普法聯(lián)動(dòng)性不夠。部門本位主義突出，存在各自搭臺(tái)、分頭唱戲、交叉沖突的情況。三是執(zhí)法與普法缺乏有效銜接，執(zhí)法的國家機(jī)關(guān)和工作人員習(xí)慣于簡(jiǎn)單告知當(dāng)事人執(zhí)法的法律依據(jù)，而未開展具體的法治宣傳教育活動(dòng)。四是執(zhí)法主體普法方式的創(chuàng)新性和互動(dòng)性亟需加強(qiáng)，部分執(zhí)法主體還局限于發(fā)放資料、開展法律咨詢等傳統(tǒng)普法方式，存在吸引力弱、覆蓋范圍窄等問題，難以激發(fā)公眾的學(xué)法興趣。

筆者認(rèn)為，建立執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)于增強(qiáng)執(zhí)法主體普法責(zé)任意識(shí)、強(qiáng)化“誰執(zhí)法誰普法”工作、深化法治建設(shè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一是有利于推進(jìn)全面依法治國進(jìn)程。黨的十九大報(bào)告指出：要深化依法治國實(shí)踐，加大全民普法力度，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。普法工作是全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程，“誰執(zhí)法誰普法”工作作為全局普法工作的一部分，直接影響著法治建設(shè)的總體進(jìn)程。建立執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系，客觀真實(shí)地反映各級(jí)國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”工作的落實(shí)情況，了解社會(huì)公眾對(duì)“誰執(zhí)法誰普法”工作的認(rèn)同度和滿意度，預(yù)測(cè)“誰執(zhí)法誰普法”工作的發(fā)展態(tài)勢(shì)和未來走向，有利于促進(jìn)法治宣傳教育工作的有序推進(jìn)，從而為全面推進(jìn)依法治國奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

二是有利于明確執(zhí)法主體普法職責(zé)。執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系的建立，首先要對(duì)各級(jí)執(zhí)法主體的“誰執(zhí)法誰普法”工作進(jìn)行系統(tǒng)分析、辨識(shí)和分解，確定評(píng)估指標(biāo)。事實(shí)上，普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系每個(gè)具體指標(biāo)所要比對(duì)或度量的內(nèi)容正是被評(píng)估的執(zhí)法主體所要完成的各項(xiàng)普法任務(wù)和追求的普法社會(huì)效益。因此，執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系承載著“誰執(zhí)法誰普法”的核心要素、價(jià)值功能、基本內(nèi)容，并作為特殊的度量標(biāo)尺對(duì)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制基本原則的遵循、主體職責(zé)的履行、價(jià)值功能的實(shí)現(xiàn)、實(shí)施程序的運(yùn)行發(fā)揮著不可替代的導(dǎo)向功能作用。

三是有利于提升“誰執(zhí)法誰普法”工作質(zhì)效。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的意見》，要求“建立考核評(píng)估體系，對(duì)照年度普法計(jì)劃和普法責(zé)任清單，加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任制落實(shí)情況的檢查考核”。建立執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系，以培育公民法治信仰為出發(fā)點(diǎn)，定期或不定期對(duì)執(zhí)法主體的普法工作質(zhì)量和效益進(jìn)行全面評(píng)估，一方面梳理“誰執(zhí)法誰普法”工作中的存在問題、薄弱環(huán)節(jié)，另一方面通過社會(huì)公眾評(píng)價(jià)了解“誰執(zhí)法誰普法”與群眾需求之間不平衡不充分的地方，最后評(píng)估主體通過反饋機(jī)制適時(shí)提出整改意見，這將有效提升“誰執(zhí)法誰普法”的工作質(zhì)效。

二、當(dāng)前執(zhí)法主體普法工作評(píng)估體系存在的問題

前文所述，為推動(dòng)國家機(jī)關(guān)普法責(zé)任，各地各部門相繼出臺(tái)了國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的考核評(píng)估體系、考評(píng)辦法、績(jī)效考核指標(biāo)等文件，如江蘇省南通市于2017年下發(fā)了《“誰執(zhí)法誰普法”工作考核辦法》。此類績(jī)效考核類的評(píng)估體系確實(shí)推動(dòng)了“誰執(zhí)法誰普法”工作的發(fā)展，但本質(zhì)上并不是普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系，理論和實(shí)踐層面尚存在一些問題，需要研究解決。

一是忽視社會(huì)效果評(píng)估。目前，大多數(shù)“誰執(zhí)法誰普法”工作評(píng)估主要針對(duì)執(zhí)法主體結(jié)合職能要做哪些普法任務(wù)，側(cè)重點(diǎn)在執(zhí)法主體內(nèi)部的普法工作績(jī)效考評(píng)上，也就是前文所討論的普法質(zhì)量，忽略了普法的社會(huì)效益，即使有的地方在評(píng)估體系中有社會(huì)滿意度測(cè)評(píng)內(nèi)容，但權(quán)重占比也比較低。實(shí)際上，開展“誰執(zhí)法誰普法”工作，并不只是明確各執(zhí)法主體要做哪些事情，而是整個(gè)社會(huì)在執(zhí)法主體多種形式的普法活動(dòng)下是否認(rèn)同法治的基本價(jià)值，并按照法治方式辦事等。

二是突出形式數(shù)量考核。大部分地區(qū)執(zhí)法主體的普法評(píng)估按照考核的模式進(jìn)行設(shè)計(jì)運(yùn)作，在評(píng)估指標(biāo)的編制上會(huì)有傾向性的選擇，急于促進(jìn)“誰執(zhí)法誰普法”的形式建設(shè)，容易將“誰執(zhí)法誰普法”工作簡(jiǎn)單化為發(fā)布了多少件“以案釋法”案例、組織了多少項(xiàng)活動(dòng)、開展了多少場(chǎng)講座等需要完成的工作任務(wù)和工作量，而忽視了“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制的實(shí)質(zhì)和內(nèi)核，對(duì)“誰執(zhí)法誰普法”所要表現(xiàn)的價(jià)值缺乏關(guān)注度。在這種導(dǎo)向下，容易造成執(zhí)法主體普法服務(wù)的提供與社會(huì)公眾法律需求之間的不平衡不充分，導(dǎo)致普法工作評(píng)估逐步演變成“數(shù)字與數(shù)學(xué)的修辭手段”⑤參見陳林林：《法治指數(shù)中的認(rèn)真與戲謔》，《浙江社會(huì)科學(xué)》，2013年第6期。，成為功利主義的助推器。

三是偏重主觀定性感知。雖然當(dāng)前評(píng)估的每一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)均有對(duì)應(yīng)量化分?jǐn)?shù)，但部分定性標(biāo)準(zhǔn)更容易受評(píng)估主體的主觀感知或情緒波動(dòng)影響，導(dǎo)致對(duì)執(zhí)法主體普法工作的評(píng)價(jià)很大程度上取決于評(píng)估主體的主觀認(rèn)知，這必然會(huì)影響評(píng)估的公正性。例如，《南通市“誰執(zhí)法誰普法”工作考核辦法》中的二級(jí)量化指標(biāo)“依法決策、科學(xué)決策、民主決策機(jī)制未健全扣1分，有明顯錯(cuò)誤扣1分”，其中，何為“不健全”，何種情況下為“有明顯錯(cuò)誤”，需要評(píng)估主體依照主觀印象進(jìn)行定性、定量判斷。

當(dāng)然，由于普法工作具有實(shí)施的復(fù)雜性、方式的多維性和地區(qū)的特色性，目前難以有一個(gè)完全理想統(tǒng)一的評(píng)估指標(biāo)體系來測(cè)評(píng)“誰執(zhí)法誰普法”工作，但可以努力避免將執(zhí)法主體的普法質(zhì)效評(píng)估直接轉(zhuǎn)換成簡(jiǎn)單化的數(shù)字統(tǒng)計(jì)或一刀切的主觀評(píng)價(jià)。

三、建立執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系的原則

建立執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系的目的是了解各級(jí)執(zhí)法主體普法工作的開展情況和水平，發(fā)現(xiàn)國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”工作中的存在問題及努力方向，偏離這個(gè)目標(biāo)，將會(huì)使評(píng)估成為擺設(shè)。因此在設(shè)計(jì)執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循如下原則：

一是主觀與客觀相結(jié)合原則。執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)包含客觀方面和主觀方面?？陀^方面一般表現(xiàn)為對(duì)評(píng)估對(duì)象依照一定的職權(quán)、遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)、行使一定的權(quán)利、履行一定的義務(wù)所形成的過程、結(jié)果、狀態(tài)，進(jìn)行考核評(píng)價(jià)所形成的結(jié)論。主觀方面是群眾對(duì)執(zhí)法主體普法工作的主觀感知指標(biāo)，通常表現(xiàn)為人們的心理狀態(tài)、期望和滿意程度等⑥參見王稱心、蔣立山：《現(xiàn)代法治城市評(píng)價(jià)：北京市法治建設(shè)狀況綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第35頁。。執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)既能對(duì)執(zhí)法主體普法工作作出客觀考量，又能引導(dǎo)社會(huì)公眾參與社會(huì)評(píng)價(jià)，反映對(duì)“誰執(zhí)法誰普法”的認(rèn)知度、滿意度與支持度。

二是整體與局部相一致原則。執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)科學(xué)完備，即指標(biāo)體系作為一個(gè)整體能系統(tǒng)地把握?qǐng)?zhí)法主體的普法工作水平，能充分反映“誰執(zhí)法誰普法”的工作內(nèi)涵、主要要求等。在眾多合理指標(biāo)中，應(yīng)當(dāng)力求選取能全面和準(zhǔn)確反映執(zhí)法主體普法工作實(shí)際狀況和真實(shí)水平的代表性指標(biāo)。指標(biāo)體系應(yīng)具有獨(dú)立性，即指標(biāo)體系中的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)互不相關(guān)、彼此獨(dú)立，指標(biāo)數(shù)量在易于操作的基礎(chǔ)上做到少而精，使指標(biāo)體系保持清晰的結(jié)構(gòu)。

三是實(shí)用與簡(jiǎn)便相統(tǒng)一原則。執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系中的指標(biāo)應(yīng)具有可測(cè)性，便于數(shù)據(jù)收集和客觀評(píng)價(jià)。指標(biāo)設(shè)計(jì)要在考慮評(píng)估方法的基礎(chǔ)上，實(shí)行定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，且以定量指標(biāo)為主，定性指標(biāo)為輔，盡可能減少難于量化或定性的指標(biāo)數(shù)量。同時(shí)，指標(biāo)名稱應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)潔明了，便于理解和操作。

四是穩(wěn)定與調(diào)整相協(xié)調(diào)原則。執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系中的指標(biāo)內(nèi)容在一定時(shí)期內(nèi)應(yīng)保持相對(duì)穩(wěn)定，這樣可以比較不同執(zhí)法主體的普法狀況并進(jìn)行排序，營造比追趕超、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。當(dāng)然，指標(biāo)體系也不是一成不變的，隨著時(shí)間的推移、社會(huì)的發(fā)展、群眾的需求以及上級(jí)要求的變化，評(píng)估指標(biāo)體系也應(yīng)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。這樣，可以綜合分析“誰執(zhí)法誰普法”工作的發(fā)展過程并預(yù)測(cè)其發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)階段發(fā)展與整體推進(jìn)同步協(xié)調(diào)。

四、執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)方法

執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)有的各類評(píng)估指標(biāo)體系具有相似性和可比性，因此在設(shè)計(jì)時(shí)可參照如下方法：

一是明確指標(biāo)內(nèi)容和名稱。在分析現(xiàn)有文獻(xiàn)資料、聽取專家討論意見的基礎(chǔ)上，提煉“誰執(zhí)法誰普法”的目標(biāo)價(jià)值和關(guān)鍵要素?，F(xiàn)階段，執(zhí)法主體應(yīng)在普法工作組織領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，重點(diǎn)突出對(duì)系統(tǒng)國家工作人員的法治教育，提升自身依法決策、依法履職、依法行政能力，通過多種途徑和形式加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的法治宣傳教育，加強(qiáng)社會(huì)主義法治文化建設(shè)，培育公眾法治信仰，增強(qiáng)公眾對(duì)普法工作的認(rèn)知度和滿意率等。據(jù)此，從執(zhí)法主體普法工作的目標(biāo)要素出發(fā)，可以將“誰執(zhí)法誰普法”工作分解為組織保障、基礎(chǔ)工作、國家工作人員法治教育、面向社會(huì)開展法治宣傳、落實(shí)“以案釋法”制度、依法決策和履職、社會(huì)評(píng)價(jià)以及創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)等8個(gè)方面內(nèi)容，并作為指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)。按照“宏觀—中觀—微觀”的指標(biāo)分級(jí)設(shè)置方式，在一級(jí)指標(biāo)下設(shè)置二級(jí)指標(biāo)。例如，可以在“國家工作人員法治教育”指標(biāo)下設(shè)計(jì)國家工作人員學(xué)法、考法、用法、述法等四個(gè)方面的二級(jí)指標(biāo)，同時(shí)確定指標(biāo)名稱。

二是明確指標(biāo)的性質(zhì)和數(shù)量。強(qiáng)化指標(biāo)體系對(duì)“誰執(zhí)法誰普法”的推動(dòng)和導(dǎo)向作用，給不同類型的指標(biāo)進(jìn)行合理的定性和定量。因?yàn)閱渭兊亩ㄐ曰蚨糠椒ň蛔阋灾纹鹫麄€(gè)評(píng)估結(jié)果的合理架構(gòu)，需要綜合運(yùn)用定性與定量?jī)煞N方法。以“面向社會(huì)開展法治宣傳”這一指標(biāo)為例，執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)通過什么方式開展、通過什么載體進(jìn)行宣傳，對(duì)外進(jìn)行法治講座的頻率、每年每季度每月開展主題宣傳活動(dòng)的次數(shù)、法治文化作品創(chuàng)作發(fā)布情況等均應(yīng)進(jìn)行明確。而對(duì)無法量化的指標(biāo)則用定性方法來描述，如“組織保障”下的二級(jí)指標(biāo)“將普法工作納入本部門、本單位年度工作計(jì)劃和年度工作目標(biāo)管理體系，與其他業(yè)務(wù)工作同部署、同檢查、同考核”。

三是明確指標(biāo)評(píng)估權(quán)重和扣分規(guī)則。評(píng)估指標(biāo)體系是一個(gè)整體，要結(jié)合各級(jí)各類指標(biāo)的重要程度、推進(jìn)力度、評(píng)估目的等因素綜合考量在指標(biāo)體系的占比位次，確定相應(yīng)的分值權(quán)重。假設(shè)，現(xiàn)設(shè)定普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系總分為100分，組織保障、基礎(chǔ)工作、國家工作人員法治教育、面向社會(huì)開展法治宣傳、落實(shí)“以案釋法”制度、依法決策和履職、社會(huì)評(píng)價(jià)以及創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)這8個(gè)一級(jí)指標(biāo)應(yīng)各占多少分值?！皣夜ぷ魅藛T法治教育”指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)又應(yīng)當(dāng)占多少分值。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確達(dá)不到指標(biāo)要求時(shí)的扣分原則和方式。例如，要求執(zhí)法主體每季度向社會(huì)發(fā)布“以案釋法”典型案例不少于5則，達(dá)不到5則的數(shù)量要求時(shí)應(yīng)如何扣分。社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)充分展現(xiàn)了質(zhì)效評(píng)估體系的特色，權(quán)重設(shè)計(jì)不宜過少，建議不少于20%。

四是明確指標(biāo)的評(píng)估含義和目的。在執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系的整體結(jié)構(gòu)完成后，應(yīng)當(dāng)對(duì)每個(gè)具體指標(biāo)所要評(píng)估的內(nèi)容、目的和要求進(jìn)行詳細(xì)解釋和說明，明確評(píng)估打分必須的指標(biāo)細(xì)節(jié)、步驟要求、評(píng)分基準(zhǔn)和佐證材料等，便于評(píng)估主體和評(píng)估對(duì)象對(duì)指標(biāo)體系有全面準(zhǔn)確的認(rèn)知，進(jìn)而在實(shí)踐中正確運(yùn)用指標(biāo)體系。

五、健全執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系的相關(guān)機(jī)制

每一個(gè)指標(biāo)都是一系列復(fù)雜事件的有缺陷的代表，即使最好的指標(biāo)也只是對(duì)背后現(xiàn)實(shí)片段的測(cè)量⑦參見（美）克里德福·科布、克雷格·里克斯福德：《社會(huì)指標(biāo)的歷史教訓(xùn)》，賓建成譯，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2011年第5期。。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系的機(jī)制建設(shè)，以推動(dòng)執(zhí)法主體普法質(zhì)效評(píng)估指標(biāo)體系的有序?qū)嵤?/p>

一是評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)具有中立性。評(píng)估主體對(duì)評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生重要的影響，決定了評(píng)估結(jié)果是否具有客觀性、公信力⑧張德淼：《法治評(píng)估的實(shí)踐反思與理論建構(gòu)——以中國法治評(píng)估指標(biāo)體系的本土化建設(shè)為進(jìn)路》，《法學(xué)評(píng)論》，2016年第1期。。當(dāng)前，評(píng)估主要有內(nèi)部型評(píng)估和外部型評(píng)估。內(nèi)部型評(píng)估主體主要是法治建設(shè)或法治宣傳教育工作的主管機(jī)構(gòu)，因其長(zhǎng)期擔(dān)負(fù)普法工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職能，對(duì)執(zhí)法主體的普法情況有著一定的了解，同時(shí)也比較容易獲得執(zhí)法主體普法工作情況的相關(guān)資料，但評(píng)估結(jié)果在公信力上存在缺陷。外部型評(píng)估主要有學(xué)術(shù)團(tuán)體、民意調(diào)查組織、專家?guī)斓龋瑑?yōu)點(diǎn)在于身份地位較為中立、不受評(píng)估對(duì)象或其他因素的制約，評(píng)估結(jié)果具有客觀性，但評(píng)估結(jié)果缺少權(quán)威性，不易受到重視。因此，建議建立由政府主導(dǎo)和社會(huì)參與的多元混合評(píng)估主體，包括法治宣傳主管單位組成的內(nèi)部考評(píng)組，人大、法院、檢察院、高校法學(xué)教授等從事法律工作和法治宣傳的人員組成的外部專家評(píng)估組，以及社會(huì)大眾參與的第三方評(píng)估組。對(duì)不同主體的評(píng)估結(jié)果賦予不同的權(quán)重，最終加權(quán)獲得評(píng)估結(jié)果，以保證評(píng)估結(jié)果的中立性。

二是評(píng)估程序應(yīng)當(dāng)具有公正性。評(píng)估程序的設(shè)計(jì)基本上包括：明確評(píng)估目標(biāo)、制定評(píng)估計(jì)劃、確定評(píng)估主體、收集評(píng)估信息、實(shí)施評(píng)估、評(píng)估結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)?！肮_是實(shí)體公正和程序公正共同的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求，也是實(shí)體有效、程序正當(dāng)?shù)年P(guān)鍵，公平必須公開地，在毫無疑問地被人們所能夠看得見的情況下實(shí)現(xiàn)。⑨徐向華：《中國立法關(guān)系論》，浙江人民出版社1999年版，第215頁?！钡F(xiàn)有的“誰執(zhí)法誰普法”考核評(píng)估體系，大多采取內(nèi)部評(píng)估的方式，程序不對(duì)外公開，缺少公眾的滿意度評(píng)估。為保證結(jié)果的公正，不僅要將評(píng)估的過程對(duì)社會(huì)公開，而且要將評(píng)估結(jié)果包括每個(gè)階段的結(jié)果均進(jìn)行公開?！霸u(píng)估過程的公開需要從推動(dòng)者角度考慮: 相關(guān)數(shù)據(jù)信息的主要提供者需要對(duì)評(píng)估數(shù)據(jù)的收集處理提供支持，對(duì)于不涉及保密的相關(guān)信息進(jìn)行公開，便于評(píng)估組織者選用; 評(píng)估組織者則需要公開具體量化過程，包括評(píng)估主體概況與選擇理由、評(píng)估內(nèi)容選擇依據(jù)、數(shù)據(jù)收集處理狀況、量化 ( 權(quán)重與計(jì)算) 方法的選取理由等等。評(píng)估結(jié)果的公開主要是從接納者角度考慮，在全面公開的基礎(chǔ)上，合理考慮不同受眾的接納需求，做到詳略得當(dāng)、有的放矢，最大程度地提升評(píng)估結(jié)果的實(shí)際效益。⑩周祖成、楊惠琪：《法治如何定量——我國法治評(píng)估量化方法評(píng)析》，《法學(xué)研究》，2016年第3期?！?/p>

三是評(píng)估方法應(yīng)當(dāng)具有科學(xué)性。目前，各類指標(biāo)體系的評(píng)估方式主要是依靠審閱評(píng)估對(duì)象的自評(píng)報(bào)告、查看資料、實(shí)地看點(diǎn)、聽取匯報(bào)等方式，評(píng)估對(duì)象會(huì)將最好最全的資料和做法呈現(xiàn)在評(píng)估主體面前，在這些評(píng)估方式下，找到“誰執(zhí)法誰普法”工作中存在的問題變得較為困難。建議在原有評(píng)估方法的基礎(chǔ)上，采取現(xiàn)場(chǎng)詢問、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)填報(bào)、電話訪問等動(dòng)態(tài)方式進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估。特別是針對(duì)社會(huì)公眾滿意度指標(biāo)評(píng)估時(shí)，要考慮機(jī)關(guān)工作人員、醫(yī)生、農(nóng)民工等不同階層、不同職業(yè)、不同年齡、不同身份、不同知識(shí)背景等人群，在抽樣人數(shù)上應(yīng)具備一定的數(shù)量規(guī)模，防止數(shù)量過少不具有說服力。

四是評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)具有運(yùn)用性。結(jié)果運(yùn)用是評(píng)估的關(guān)鍵，如前所述，評(píng)估結(jié)果不能只是各個(gè)執(zhí)法主體的普法工作的量化數(shù)據(jù)，而是要通過評(píng)估來發(fā)現(xiàn)并解決問題。一方面，應(yīng)當(dāng)包含分析梳理出的“誰執(zhí)法誰普法”工作的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，由法治宣傳主管部門或評(píng)估主體反饋至執(zhí)法主體進(jìn)行整改。另一方面，應(yīng)當(dāng)將評(píng)估結(jié)果與執(zhí)法主體的綜合績(jī)效相掛鉤，將評(píng)估結(jié)果按比率折算后納入法治建設(shè)考核，按排名確定法治宣傳教育工作先進(jìn)集體，并作為“七五”普法規(guī)劃考核驗(yàn)收、評(píng)選的主要依據(jù)。

五是評(píng)估周期應(yīng)當(dāng)具有合理性。普法工作是個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過程，評(píng)估周期太短，搜集的相關(guān)數(shù)據(jù)變動(dòng)不大，取得的評(píng)估結(jié)果難以反映相關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的實(shí)質(zhì)問題并指導(dǎo)實(shí)踐；評(píng)估周期太長(zhǎng)，忽視日常性的評(píng)估督導(dǎo)，很有可能將評(píng)估變成一場(chǎng)臨時(shí)抱佛腳的“造假運(yùn)動(dòng)”，無法充分發(fā)揮指標(biāo)體系的預(yù)警、提示作用。因此，建議普法質(zhì)效評(píng)估總體上一年一次，于當(dāng)年12月對(duì)本年度工作進(jìn)行全面評(píng)估。對(duì)部分需要常態(tài)化落實(shí)的指標(biāo)實(shí)行季度評(píng)估或半年評(píng)估督導(dǎo)。