王專明（湖南省司法廳）

為深入貫徹落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實施意見》（以下簡稱《意見》）的要求，推動湖南司法鑒定事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，筆者對湖南司法鑒定管理工作進(jìn)行了調(diào)查研究，在了解情況、總結(jié)經(jīng)驗的同時，對進(jìn)一步深化湖南省司法鑒定改革、建立完善統(tǒng)一司法鑒定管理體制進(jìn)行了一些思考，以期對湖南省司法鑒定事業(yè)的全面發(fā)展有所裨益。

一、湖南司法鑒定管理工作基本情況

2001年，湖南省政府正式賦予省司法廳管理和指導(dǎo)司法鑒定工作的職能，從此拉開了湖南省司法鑒定管理體制改革的序幕。經(jīng)過十多年的改革和探索，特別是2005年全國人大常委會《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）頒布實施以來，在政法各部門的大力支持與配合下，通過各級司法行政機(jī)關(guān)的共同努力，湖南省的司法鑒定工作穩(wěn)步健康發(fā)展，司法鑒定管理工作不斷強(qiáng)化，鑒定隊伍不斷壯大，鑒定領(lǐng)域不斷拓展，執(zhí)業(yè)環(huán)境逐步得到改善，新型司法鑒定管理體制初步建立并得到了社會的廣泛認(rèn)可，司法鑒定人作為和諧社會的建設(shè)者、維護(hù)者的作用日益得到發(fā)揮和體現(xiàn)，為維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、保障司法公正、促進(jìn)社會和諧、建設(shè)富饒美麗幸福新湖南和“法治湖南”作出了積極貢獻(xiàn)。

（一）司法鑒定隊伍規(guī)模不斷壯大

截至2017年底，經(jīng)湖南省司法廳核準(zhǔn)登記的司法鑒定機(jī)構(gòu)285個，司法鑒定機(jī)構(gòu)總量位居全國第四，其中“四大類”（即法醫(yī)類、物證類、聲像資料類和環(huán)境損害類）鑒定機(jī)構(gòu)189個，其他類鑒定機(jī)構(gòu)96個。一些知名鑒定機(jī)構(gòu)在提高服務(wù)質(zhì)量的同時不斷做大做強(qiáng)，2017年購買新儀器設(shè)備達(dá)1907.1萬元，鑒定機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、品牌化效應(yīng)已初步顯現(xiàn)。

（二）司法鑒定人綜合素質(zhì)不斷提升

截至2017年底，湖南省共有3367名司法鑒定人，鑒定人總量位居全國第四。其中“四大類”司法鑒定人1895名，擁有博士學(xué)歷的98名、碩士學(xué)歷的140名、本科學(xué)歷的1330名，擁有本科以上學(xué)歷鑒定人已占87.92%；擁有中級以上職稱的人員有1759名（其中副高級以上職稱的1132名），占比達(dá)92.82%，鑒定人的文化水平和專業(yè)素質(zhì)有了明顯提高；在此基礎(chǔ)上，鑒定人隊伍更趨年輕化，60歲以下的鑒定人有1681名，占比達(dá)88.71%。 同時，在司法鑒定人隊伍中產(chǎn)生了一批優(yōu)秀的代表人物，其中包括中國科學(xué)院院士1名，享受國務(wù)院特殊津貼的專家9名，全國和省級黨代表、人大代表和政協(xié)委員7名。

（三）司法鑒定執(zhí)業(yè)監(jiān)管不斷強(qiáng)化

自2005年起，湖南省司法行政部門大力開展能力驗證并積極推動認(rèn)證認(rèn)可工作，以此作為加強(qiáng)司法鑒定質(zhì)量管理的切入點(diǎn)。近年來，自愿參加能力驗證的司法鑒定機(jī)構(gòu)和參加測評的項目逐年增加。2017年，全省共有97個司法鑒定機(jī)構(gòu)，參加了212個項目的能力測評，通過率達(dá)77%。司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)證認(rèn)可工作穩(wěn)步推進(jìn)，已有8個司法鑒定機(jī)構(gòu)通過國家級認(rèn)證認(rèn)可。近年來，主管部門還先后部署開展了規(guī)范管理年、質(zhì)量建設(shè)年、行風(fēng)建設(shè)等多個專項活動，組織文書評查、執(zhí)業(yè)檢查和機(jī)構(gòu)考評，強(qiáng)化執(zhí)業(yè)監(jiān)管，加大教育培訓(xùn)力度，有效提高了全省司法鑒定服務(wù)質(zhì)量，提升了社會公信力。

（四）司法鑒定制度的功能作用不斷增強(qiáng)

近年來，湖南省司法廳先后在全省司法鑒定行業(yè)組織開展了“司法行政大動員，化解矛盾促和諧”“法律服務(wù)和法律援助工作為構(gòu)建社會主義和諧社會服務(wù)”“應(yīng)對金融風(fēng)險、促進(jìn)富民強(qiáng)省”等一系列主題實踐活動。廣大司法鑒定機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮自身特殊職能作用參與重大疑難案件鑒定工作，其中包括“湘西非法集資案”“鳳凰少女跳樓案”“滬昆高速‘7.19’特大交通事故案”等在內(nèi)的一批有較大社會影響力的案件。2017年全省司法鑒定業(yè)務(wù)總量達(dá)13萬余件，其中“四大類”鑒定業(yè)務(wù)量12.68萬件，比上年增長5.7%。伴隨著業(yè)務(wù)數(shù)量的增長，湖南省司法鑒定行業(yè)的業(yè)務(wù)收費(fèi)數(shù)額也呈現(xiàn)出明顯的增長態(tài)勢，全省司法鑒定業(yè)務(wù)收入從2009年的5131.7萬元增長至2017年的13461萬元，增長了1.62倍。司法鑒定機(jī)構(gòu)為各級司法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和廣大人民群眾依法進(jìn)行訴訟、仲裁和調(diào)解提供了大量專業(yè)的鑒定意見，同時，伴隨著司法鑒定行業(yè)的發(fā)展，其對社會的特殊服務(wù)職能也日益彰顯。據(jù)統(tǒng)計，近5年來，湖南省司法鑒定人單獨(dú)或參與化解社會矛盾糾紛達(dá)2.2萬余起，累計為困難群眾和社會弱勢群體辦理司法鑒定援助案件1.2萬余件，減免費(fèi)用700余萬元，受到了基層群眾的廣泛好評。湖南省司法鑒定隊伍已日益成為服務(wù)訴訟、化解矛盾、保障當(dāng)事人合法權(quán)益和促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定不可或缺的一支重要力量。

（五）司法鑒定“兩結(jié)合”模式不斷完善

2007年，湖南省司法廳經(jīng)編辦批準(zhǔn)，成立了司法鑒定管理處，長沙等12個市司法局設(shè)立了司法鑒定管理科（處）。在健全司法鑒定行政管理機(jī)構(gòu)的同時，司法鑒定行業(yè)協(xié)會建設(shè)也得到不斷加強(qiáng)。湖南省司法鑒定協(xié)會于2008年成立，除張家界以外的13個市也先后成立了司法鑒定協(xié)會。在司法鑒定管理體系逐步完善的同時，省市兩級在設(shè)立登記、執(zhí)業(yè)管理、監(jiān)督指導(dǎo)、制度建設(shè)、鑒定活動、教育培訓(xùn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)自律、維護(hù)鑒定人合法權(quán)益等方面積極探索行政管理與行業(yè)管理相結(jié)合的管理模式，充分發(fā)揮行政管理與行業(yè)管理的積極性。

二、湖南司法鑒定管理工作存在的主要問題

自《決定》實施以來，湖南省的司法鑒定體制改革和管理工作取得了較大成績。然而，統(tǒng)一的司法鑒定管理體制尚未完全形成，湖南省司法鑒定體制改革任重道遠(yuǎn)，目前仍然存在一些不容忽視的問題和困難。

（一）司法鑒定統(tǒng)一管理體制尚未形成，執(zhí)業(yè)環(huán)境不順暢

1.管理主體多元化。根據(jù)《決定》的規(guī)定，司法行政部門應(yīng)是我國司法鑒定管理唯一法定的主體，但實際上，司法鑒定的管理主體目前仍呈多元化狀態(tài)。面向社會服務(wù)的司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人由司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行登記管理，公安、檢察和國家安全機(jī)關(guān)“根據(jù)偵查工作的需要”設(shè)立的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人則由各機(jī)關(guān)自行管理。《決定》的出臺并未從根本改變司法鑒定管理“政出多門”“各自為政”局面，這導(dǎo)致統(tǒng)一的司法鑒定管理的實現(xiàn)出現(xiàn)困境，也為推進(jìn)司法鑒定制度的改革增添了困難。

中央政法委于2008年1月出臺的《關(guān)于進(jìn)一步完善司法鑒定管理體制遴選國家級司法鑒定機(jī)構(gòu)的意見》規(guī)定：“檢察、公安和國家安全機(jī)關(guān)所屬鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人實行所屬部門直接管理體制和司法行政部門備案登記相結(jié)合的管理模式”，這一文件雖要求偵查機(jī)關(guān)的鑒定機(jī)構(gòu)到司法行政部門備案登記，但仍然允許偵查機(jī)關(guān)對所屬鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行實質(zhì)管理。2008年11月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部五部門下發(fā)《關(guān)于做好司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人備案登記工作的通知》。經(jīng)過審查，湖南省司法廳先后于2011年和2012年完成了全省國家安全機(jī)關(guān)和檢察系統(tǒng)鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人的備案登記工作，而公安系統(tǒng)的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人則因執(zhí)業(yè)場所設(shè)置等原因，暫未完成備案登記工作。目前，備案登記制度的負(fù)面作用已在湖南省逐步顯現(xiàn)出來，有的偵查機(jī)關(guān)的鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)為其在司法行政機(jī)關(guān)“備案登記”后就意味著不再局限于“為偵查工作服務(wù)”。

2.名冊管理不統(tǒng)一?！稕Q定》實施后，法院不再設(shè)立鑒定機(jī)構(gòu)，但由于其掌握著司法鑒定委托權(quán)，在指定鑒定機(jī)構(gòu)時，法院仍然在自行編制鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人名冊，許多由司法行政機(jī)關(guān)登記的司法鑒定機(jī)構(gòu)未能進(jìn)入法院的名冊，無法獲得法院的委托，而大量未在司法行政部門登記注冊的機(jī)構(gòu)卻被編入法院的名冊。這樣，法院實際上通過名冊管理架空了司法行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理制度，公安和檢察機(jī)關(guān)也先后出臺了各自的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人管理辦法，并相繼建立了鑒定名冊。此外，交警部門、衛(wèi)生部門、物價部門和勞動部門等都存在著類似的名冊，形成了多套名冊并存的局面，直接影響了司法鑒定的統(tǒng)一管理，這種以鑒定類別不屬于《決定》規(guī)定的登記管理范圍為由而存在的多元化名冊管理，使司法行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理名存實亡。

3.多頭鑒定、重復(fù)鑒定依然存在。長期以來湖南省司法鑒定行業(yè)的多頭管理體制，既造成了司法鑒定管理的混亂，也成為多頭鑒定、重復(fù)鑒定的重要原因之一。部分偵查機(jī)關(guān)的鑒定機(jī)構(gòu)仍在對外開展有償司法鑒定服務(wù)；有的機(jī)關(guān)在辦案時不采納社會鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定意見，強(qiáng)行指定當(dāng)事人到自己設(shè)立的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定；有的還以照相費(fèi)、打印費(fèi)等形式變相收取鑒定費(fèi)；此外，由于公安機(jī)關(guān)采用行政手段壟斷了部門鑒定業(yè)務(wù)，且公安機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢地位，導(dǎo)致目前法醫(yī)類鑒定中公安機(jī)關(guān)鑒定的業(yè)務(wù)量占了較大比重，社會鑒定機(jī)構(gòu)案源嚴(yán)重不足；由于偵查機(jī)關(guān)的鑒定機(jī)構(gòu)仍對外開展業(yè)務(wù)，法院對沒有司法鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)也委托其鑒定，進(jìn)入訴訟階段，一旦當(dāng)事人或律師提出質(zhì)疑，法院不采信其鑒定意見，就需要重新委托鑒定，增加了當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，也影響了訴訟效率；同時，由于司法鑒定機(jī)構(gòu)沒有等級之分，重新鑒定的啟動程序和次數(shù)沒有嚴(yán)格規(guī)定，在一個行政區(qū)域內(nèi)仍存在兩次以上的鑒定，司法機(jī)關(guān)在采信時也難以把握。

4.“四大類”外鑒定存在管理真空。由于《決定》第2條只明確了法醫(yī)、物證和聲像資料“三大類”鑒定事項，對“根據(jù)訴訟需要的其他應(yīng)當(dāng)對鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)實行登記管理的鑒定事項”需要司法部與“兩高”協(xié)商確定。而司法部與“兩高”的協(xié)商機(jī)制運(yùn)行得并不順暢，經(jīng)過多年協(xié)商僅在2015年將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一管理范圍，而知識產(chǎn)權(quán)、司法會計、資產(chǎn)評估、建設(shè)工程、產(chǎn)品質(zhì)量、農(nóng)業(yè)林業(yè)等鑒定事項都未明確納入司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理的范圍。湖南司法行政部門也多次就此問題與法院進(jìn)行協(xié)商，但始終未能達(dá)成一致意見。目前湖南省司法廳審核登記的司法鑒定類別雖已達(dá)30多個，但大多數(shù)法院仍不認(rèn)可司法廳審核登記的“四大類”以外的鑒定機(jī)構(gòu)，甚至凡以這些鑒定機(jī)構(gòu)名義出具的鑒定意見不予采信，而改用以會計師事務(wù)所或咨詢、評估公司名義出具的相同結(jié)論的報告書，法院卻予以采信。

（二）布局不合理，發(fā)展不平衡，公共鑒定資源不足

1.司法鑒定整體水平有待提高。缺乏優(yōu)質(zhì)高效的權(quán)威司法鑒定機(jī)構(gòu)是湖南省司法鑒定事業(yè)發(fā)展中的突出問題。在全省現(xiàn)有的285個司法鑒定機(jī)構(gòu)中，“四大類”鑒定機(jī)構(gòu)189個，占鑒定機(jī)構(gòu)總數(shù)的66.32%，這些機(jī)構(gòu)大部分是依托醫(yī)療機(jī)構(gòu)、高等院校和科研院所設(shè)立的，也有少數(shù)民營性質(zhì)的。但是，依托醫(yī)院和高校設(shè)立的鑒定機(jī)構(gòu)，由于司法鑒定不是申請主體的主業(yè)，因此得不到應(yīng)有的重視和支持，缺乏發(fā)展動力，有的甚至變成了個人承包的性質(zhì)；由民營資本設(shè)立的鑒定機(jī)構(gòu)，普遍起點(diǎn)較低，市場化和盈利性傾向明顯，難以適應(yīng)司法鑒定事業(yè)發(fā)展的需要。與司法鑒定工作發(fā)展較好的省市相比，湖南省司法鑒定機(jī)構(gòu)仍處于低水平運(yùn)行狀態(tài)。如浙江省，2016年共有司法鑒定機(jī)構(gòu)52個，司法鑒定人員756名，分別只有湖南省的17.75%和22.83%，而司法鑒定業(yè)務(wù)總量已接近湖南省，達(dá)12.34萬件，業(yè)務(wù)收費(fèi)更是達(dá)到20819.5萬元，比湖南省多41.98%，浙江省司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人的年平均辦案量分別是湖南省的5.63倍和4.37倍。

2.司法鑒定資源布局、結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展不平衡。從分布地區(qū)來看，湖南省的司法鑒定機(jī)構(gòu)過多地集中于長株潭等較大城市，僅長沙市的司法鑒定機(jī)構(gòu)就達(dá)71個，約占全省司法鑒定機(jī)構(gòu)總數(shù)的四分之一，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和偏遠(yuǎn)落后地區(qū)鑒定資源不足，如張家界市只有7個司法鑒定機(jī)構(gòu)，僅占全省的2.39%，還不到長沙市的十分之一。從業(yè)務(wù)量來看，2017年，張家界市鑒定機(jī)構(gòu)完成1269件鑒定案件，僅占全省業(yè)務(wù)總量的1%，只有長沙市的7.13%。從業(yè)務(wù)類別來看，湖南省法醫(yī)類和經(jīng)濟(jì)類鑒定機(jī)構(gòu)總量較大，分別占機(jī)構(gòu)總數(shù)的58.36%和27.3%，而文物、食品藥品安全等類別的鑒定則由于與“兩高”協(xié)商未果而存在空白。

（三）制度規(guī)范不完善，執(zhí)業(yè)監(jiān)管乏力

1.準(zhǔn)入門檻偏低，量化條件較少。目前，湖南省司法鑒定審核登記的主要依據(jù)是《決定》《行政許可法》《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》和《司法鑒定人登記管理辦法》等，這些法律法規(guī)和規(guī)章中明確的司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人的登記條件主要是資質(zhì)審核。其中《決定》僅在第4條和第5條分別規(guī)定了司法鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)的登記條件，內(nèi)容上比較粗疏，準(zhǔn)入門檻偏低，量化條件較少，給司法鑒定審核登記工作造成了困惑，而《司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》和《司法鑒定人登記管理辦法》也并未細(xì)化準(zhǔn)入條件。目前，湖南尚未建立司法鑒定人資格考試制度，行政許可的合法性與審核登記的合理性如何適度把握存在困惑。

2.監(jiān)管機(jī)制不健全。湖南省近年來的司法鑒定信訪投訴案件量一直較大，2015至2017年，湖南省司法廳直接受理的案件分別達(dá)121件、131件和58件，主要涉及鑒定程序、時限、材料、范圍、資質(zhì)、收費(fèi)、文書、意見以及出庭質(zhì)證、執(zhí)業(yè)紀(jì)律、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等事項。目前司法鑒定行業(yè)投訴案件量多有體制機(jī)制與人為因素等方面原因。按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，司法鑒定管理部門依法積極履行職責(zé)，實際工作中主要對是否存在違反鑒定程序、超過鑒定時限、超范圍執(zhí)業(yè)、違規(guī)收費(fèi)、鑒定文書瑕疵等情形進(jìn)行審查核實，經(jīng)查證屬實的，給予相應(yīng)的行政處罰或處理，但是對于日漸增多的故意虛假鑒定、鑒定意見錯誤、鑒定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范適用不當(dāng)?shù)扔绊戣b定質(zhì)量的重大問題，卻缺乏有效的監(jiān)管手段。因司法鑒定技術(shù)監(jiān)管力量較為薄弱，沒有形成技術(shù)監(jiān)管的評審體系、專家隊伍和懲戒機(jī)制，致使對專業(yè)技術(shù)運(yùn)用是否科學(xué)、鑒定意見是否客觀真實的認(rèn)定存在困難，不利于司法鑒定監(jiān)管工作的開展。

3.技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不統(tǒng)一。長期以來，我國司法鑒定行業(yè)缺乏統(tǒng)一的鑒定標(biāo)準(zhǔn)，司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)化工作嚴(yán)重滯后已經(jīng)成為當(dāng)前影響司法鑒定科學(xué)性和可靠性的重要因素之一，實踐中導(dǎo)致嚴(yán)重的重復(fù)鑒定、多頭鑒定和久鑒不決問題。近年來，司法部加快了司法鑒定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的出臺進(jìn)度，但仍存在許多與司法鑒定工作不相適應(yīng)的問題，以及不同部門的技術(shù)規(guī)范不統(tǒng)一等問題。

4.執(zhí)業(yè)教育和人才培養(yǎng)不到位。湖南省司法鑒定領(lǐng)域的專業(yè)人才匱乏、后備力量不足、人才梯隊結(jié)構(gòu)不合理，特別是法醫(yī)、文檢等類別的專業(yè)人才嚴(yán)重不足。如湖南省的法醫(yī)類鑒定機(jī)構(gòu)大多數(shù)是各大醫(yī)院申報設(shè)立的，其鑒定人多數(shù)是醫(yī)院的執(zhí)業(yè)醫(yī)師，他們雖然具有較高的診療水平，但在法醫(yī)專業(yè)知識等方面有所欠缺，并且由于臨床業(yè)務(wù)繁忙，也沒有足夠的時間從事鑒定工作；而從法院、檢察、公安等部門退休的鑒定人中聘請的人員，雖然從事法醫(yī)鑒定多年，經(jīng)驗比較豐富，但也面臨知識老化、身體狀況不佳等問題。目前，湖南省內(nèi)的高校中設(shè)置法醫(yī)學(xué)本科專業(yè)的只有中南大學(xué)，且于2013年才開始招生，司法鑒定機(jī)構(gòu)吸收年輕、專業(yè)人才的難度較大，人才培養(yǎng)渠道不暢。此外，由于湖南省人事部門至今未開展司法鑒定專業(yè)技術(shù)職稱評審工作，司法鑒定人的職稱晉升受到制約，而司法部組織評審的專業(yè)技術(shù)職稱尚未得到人事部門的認(rèn)可。許多司法鑒定人尤其年輕的鑒定人因拿不到專業(yè)職稱，就無法獲得相應(yīng)的工資待遇，影響了司法鑒定人的工作積極性。

5.管理體系不健全。具體主要表現(xiàn)為司法鑒定的管理機(jī)構(gòu)不健全、人員力量薄弱、管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足等。湖南省的司法鑒定管理工作涉及面廣、管理任務(wù)重、協(xié)調(diào)難度大，司法廳司法鑒定管理處編制只有5名，甚至在幾年時間里都只配備了3名工作人員；湖南省衡陽、永州兩市尚未設(shè)立專門的司法鑒定管理機(jī)構(gòu)，有的市司法局雖已設(shè)立司法鑒定管理科但也僅配備了1名工作人員，管理力量嚴(yán)重不足；有的市（縣）司法局雖參與了當(dāng)?shù)氐乃痉ㄨb定管理工作，但由于沒有法定授權(quán)，管理工作難以充分展開。

（四）保障體系建設(shè)有待加強(qiáng)

司法鑒定的“公益性”收費(fèi)與國家財政投入存在矛盾之處。一方面，鑒于司法鑒定具有的社會公共屬性，目前相關(guān)管理部門和專家大多數(shù)將司法鑒定收費(fèi)定位在公益性和服務(wù)性相結(jié)合的屬性上，在制定《湖南省司法鑒定收費(fèi)管理辦法》時也認(rèn)同這種理念。社會司法鑒定機(jī)構(gòu)僅僅依靠目前偏低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)開展司法鑒定業(yè)務(wù)，本身只能是一種保本微利或者不足以保本的行為，能維持工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)就已經(jīng)相當(dāng)不易，根本無力添置大型、高精尖的儀器設(shè)備，難以做大做強(qiáng)。另一方面，長期以來，對司法行政機(jī)關(guān)登記的司法鑒定機(jī)構(gòu)，財政未對其投入任何資金、設(shè)備，這與國家對偵查機(jī)關(guān)司法鑒定機(jī)構(gòu)的大投入、高保障形成了鮮明對比。

由于國家對司法鑒定機(jī)構(gòu)的定性不夠明確，相關(guān)部門甚至將司法鑒定機(jī)構(gòu)視同為企業(yè)，本來就是按“公益性”標(biāo)準(zhǔn)收取的鑒定費(fèi)還要被征收高額的稅費(fèi)。目前，湖南省沒有將司法鑒定納入法律援助體系，部分困難群眾因交不起鑒定費(fèi)用而放棄訴求，有的則找到司法行政機(jī)關(guān)或司法鑒定機(jī)構(gòu)請求獲得法律援助，鑒定機(jī)構(gòu)只能出于良知予以減免鑒定費(fèi)用，但是卻得不到任何補(bǔ)償，這樣既挫傷了鑒定機(jī)構(gòu)的積極性，也不利于司法鑒定事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

三、完善湖南司法鑒定管理工作的思考

司法鑒定制度是解決訴訟涉及的專門性問題、幫助司法機(jī)關(guān)查明案件事實的司法保障制度。筆者認(rèn)為，湖南省司法鑒定改革要以建構(gòu)統(tǒng)一的司法鑒定體制為最終目標(biāo)，保持司法鑒定的獨(dú)立性；要通過完善立法模式，做好湖南省司法鑒定制度的頂層設(shè)計；要結(jié)合中國國情和湖南省實際，穩(wěn)步推進(jìn)改革，不斷完善制度規(guī)范。

（一）完善立法，確立統(tǒng)一的司法鑒定管理體制

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》確立了“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”深化改革的方向，中央深改組于2017年7月19日審議通過并由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實施意見》，旨在推進(jìn)司法鑒定制度的規(guī)范化建設(shè)、保障人民群眾合法權(quán)益、防止冤假錯案、促進(jìn)司法公正?，F(xiàn)階段，要解決好湖南省司法鑒定事業(yè)發(fā)展中存在的問題，僅依靠部門之間的協(xié)調(diào)顯然是不夠的，還必須深化改革、完善立法和相關(guān)法律制度。

1.加強(qiáng)宣傳，統(tǒng)一認(rèn)識?！稕Q定》是規(guī)范我國司法鑒定管理、建立新型司法鑒定體制的法律性文件，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實施意見》是繼《決定》之后又一個有關(guān)統(tǒng)一司法鑒定管理體制改革重要的政策性、綱領(lǐng)性指引文件，任何部門、單位和個人都必須遵守，政法各部門應(yīng)帶頭執(zhí)行。要積極采取各種有效的方式，進(jìn)一步加大《決定》和《意見》的宣傳力度，形成廣泛共識，湖南省各級司法行政部門要積極爭取黨委、政府的重視和支持，切實加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，進(jìn)一步理順各種關(guān)系，在求同存異、互相支持的基礎(chǔ)上共同推進(jìn)司法鑒定體制改革的落實。

2.加快法治化建設(shè)。目前，全國已有20余個省市出臺了司法鑒定的地方立法，從實踐來看，發(fā)揮了較好的作用。在國家《司法鑒定法》出臺前，制定地方法規(guī)有利于規(guī)范本行政區(qū)域內(nèi)的司法鑒定工作，解決一些體制機(jī)制性難題，同時通過自下而上的改革也可以推動《司法鑒定法》的出臺和加速司法鑒定管理體制改革的步伐。因此，應(yīng)加快《湖南省司法鑒定管理條例》的立法進(jìn)程，以更好適應(yīng)司法鑒定工作的需求，推動司法鑒定事業(yè)健康發(fā)展，從根本上改變司法鑒定法律制度“散兵游勇”、相互沖突、效率低下的局面。

3.完善法律之間的銜接。2012年《刑事訴訟法》《民事訴訟法》的修改對完善司法鑒定制度具有積極意義，但仍有許多問題未得到解決，如在鑒定啟動權(quán)、專家出庭程序規(guī)則等方面還需要進(jìn)一步完善。要積極推動三大訴訟法的進(jìn)一步完善，相應(yīng)證據(jù)規(guī)則以及司法解釋的修改要與司法鑒定制度相銜接，適應(yīng)審判方式的改革要求，進(jìn)一步保護(hù)雙方當(dāng)事人平等的訴訟地位，保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利。

（二）建立獨(dú)立統(tǒng)一的司法鑒定體系

中立性是司法鑒定的基本屬性，建立鑒定主體與訴訟機(jī)關(guān)、當(dāng)事人的分離制度是司法鑒定體制改革的要求之一。湖南省司法鑒定體制改革應(yīng)該走“獨(dú)立鑒定體制”之路，構(gòu)建獨(dú)立統(tǒng)一的司法鑒定體系。

1.推動“偵鑒分離”。司法鑒定的功能是幫助司法機(jī)關(guān)確認(rèn)證據(jù)和發(fā)現(xiàn)案件事實，為司法機(jī)關(guān)作出公正裁判提供服務(wù)，這決定了司法鑒定應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于偵查、控訴和審判職能，為實現(xiàn)這種獨(dú)立，必然要求偵查機(jī)關(guān)不應(yīng)設(shè)立任何的司法鑒定機(jī)構(gòu)。作為發(fā)展趨勢，偵查機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)最終要從偵查機(jī)關(guān)中剝離出來，與其他社會機(jī)構(gòu)一并納入到司法行政部門的統(tǒng)一管理中，最終形成真正統(tǒng)一的、獨(dú)立的司法鑒定體系。需要指出的是，在偵查行為中因需要進(jìn)行的技術(shù)鑒別，是為鑒定尋找對象并提供資料，屬于偵查活動，與鑒定活動有本質(zhì)的區(qū)別，不能混為一談。建議國家建立一批獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)，直接隸屬于政府的司法鑒定機(jī)構(gòu)，可以把公安、檢察等部門的鑒定機(jī)構(gòu)從原有機(jī)關(guān)中剝離出來，在儀器設(shè)備、檢測實驗室和人員技術(shù)力量等方面進(jìn)行資源整合，按行政區(qū)域、由財政投資設(shè)立事業(yè)單位性質(zhì)的公共司法鑒定機(jī)構(gòu)，司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人接受司法行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理。例如，新疆設(shè)立了省級司法鑒定科學(xué)技術(shù)研究所，整合司法機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)的設(shè)備資源和人員技術(shù)力量，以此為借鑒，可在湖南省內(nèi)打造一個由財政投資設(shè)立的權(quán)威公共司法鑒定機(jī)構(gòu)。

2.合理布局司法鑒定機(jī)構(gòu)。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有序發(fā)展”的原則，合理配置湖南省的鑒定資源，落實好《湖南省司法鑒定機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)劃（2015-2020年）》，推動現(xiàn)有鑒定機(jī)構(gòu)的資源整合與轉(zhuǎn)型升級。要全面推進(jìn)檢查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定和實驗室認(rèn)可工作，完善司法鑒定機(jī)構(gòu)退出淘汰機(jī)制。要緊緊依托湖南省內(nèi)的重點(diǎn)高校、科研機(jī)構(gòu)和質(zhì)檢機(jī)構(gòu)（實驗室），重點(diǎn)引導(dǎo)和培育一批能力強(qiáng)、水平高、社會公信力好的權(quán)威司法鑒定機(jī)構(gòu)。

3.統(tǒng)一準(zhǔn)入管理。第一，不論是法醫(yī)、物證、聲像資料、環(huán)境損害類鑒定，還是其他類別的鑒定，毫無例外地都應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一登記和執(zhí)業(yè)監(jiān)管，制定既適應(yīng)實踐需要又符合湖南特色的司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)范，解決“四大類”之外的管理真空問題。第二，要進(jìn)一步明確和細(xì)化司法鑒定機(jī)構(gòu)和司法鑒定人的準(zhǔn)入條件和程序，真正使新審核登記的司法鑒定機(jī)構(gòu)起點(diǎn)高、資質(zhì)優(yōu)、能力強(qiáng)。作為司法鑒定機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性準(zhǔn)入條件之一，要認(rèn)真落實認(rèn)證認(rèn)可制度，提高司法鑒定機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)能力。對于司法鑒定人，可參照國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，力促建立統(tǒng)一的司法鑒定人資格考試制度，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)，打造專業(yè)化、職業(yè)化的司法鑒定人隊伍。

4.建立統(tǒng)一的名冊管理制度。必須徹底轉(zhuǎn)變法院、公安等部門編制名冊或者編制“冊中冊”等情況，實行全省一套名冊制，樹立司法行政機(jī)關(guān)依法編制的《國家司法鑒定人和司法鑒定機(jī)構(gòu)名冊》的權(quán)威，規(guī)范司法鑒定名冊的管理與使用等問題，建立司法鑒定的委托、取證、質(zhì)證和采信制度之間的銜接機(jī)制，為司法鑒定活動的有序進(jìn)行創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

（三）建立司法鑒定的長效保障機(jī)制

湖南省應(yīng)當(dāng)從科學(xué)發(fā)展的角度，根據(jù)司法鑒定的特殊屬性，建立起包括司法鑒定經(jīng)費(fèi)保障、職稱評定、人才培養(yǎng)等在內(nèi)的長效保障機(jī)制。

1.建立經(jīng)費(fèi)投入和保障機(jī)制。建議探索建立司法鑒定機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展專項投入和經(jīng)費(fèi)保障長效機(jī)制，省級財政部門在司法鑒定機(jī)構(gòu)的儀器設(shè)備配置和實驗室建設(shè)、認(rèn)證認(rèn)可、能力驗證、鑒定耗材、繼續(xù)教育和培訓(xùn)、技術(shù)研發(fā)、技術(shù)交流等方面給予必要的經(jīng)費(fèi)保障，在收費(fèi)管理、稅收制度等方面給予支持，構(gòu)建科學(xué)合理的司法鑒定實施體系。省級司法行政部門要加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通，力爭盡快將司法鑒定納入法律援助范圍，加大經(jīng)費(fèi)保障力度，切實解決當(dāng)事人因交不起鑒定費(fèi)而無法行使訴訟權(quán)利的問題。

2.建立職稱評定和人才培養(yǎng)體系。湖南省司法行政部門應(yīng)與人事部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，明確在全省范圍內(nèi)開展司法鑒定初級、中級專業(yè)技術(shù)資格評審工作，將司法鑒定專業(yè)技術(shù)資格評審納入職稱統(tǒng)一管理，建立完善司法鑒定專業(yè)職稱評審體系。要探索建立司法鑒定人助理制度，解決專職司法鑒定人員不足的問題，培養(yǎng)高素質(zhì)司法鑒定人才。建立司法鑒定教育培訓(xùn)機(jī)制，可在湖南省內(nèi)綜合類、法律類、醫(yī)學(xué)類、財經(jīng)類等高校中設(shè)立司法鑒定相關(guān)門類的專業(yè)，也可以建立培訓(xùn)基地，培養(yǎng)更多專業(yè)化、綜合型的司法鑒定人才，為湖南省司法鑒定事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展儲備人才力量。

（四）建立完備的司法鑒定監(jiān)督管理機(jī)制

1.完善全方位監(jiān)督體系。要建立和完善由司法行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法鑒定行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會監(jiān)督等組成的全方位監(jiān)督體系，這對于提高司法鑒定行業(yè)的社會公信力、促進(jìn)司法鑒定行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有極其重要的意義。通過專家輔助人制度，建立當(dāng)事人參與監(jiān)督機(jī)制，可以充分調(diào)動當(dāng)事人對鑒定意見的監(jiān)督積極性，也有利于法官更加科學(xué)、客觀地評判鑒定意見。要加強(qiáng)對鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人員以及司法鑒定程序的監(jiān)督，開展司法鑒定執(zhí)業(yè)檢查與評估，通過執(zhí)業(yè)責(zé)任追究機(jī)制實現(xiàn)懲罰和警示的作用。鼓勵鑒定機(jī)構(gòu)間的有序平等競爭，堅決查處不正當(dāng)競爭行為，最大限度地避免司法鑒定機(jī)構(gòu)、司法鑒定人的趨利化傾向。建立健全司法鑒定質(zhì)量評查與錯鑒責(zé)任追究制度，實行司法鑒定機(jī)構(gòu)與鑒定人雙重負(fù)責(zé)制，切實增強(qiáng)鑒定人的責(zé)任意識。要完善司法鑒定程序規(guī)則，增加鑒定的公開性和透明性，保障司法鑒定的公正性。建立完善司法鑒定管理與使用銜接機(jī)制，司法行政部門要充分負(fù)起監(jiān)督職責(zé)，確保司法鑒定人科學(xué)、客觀、獨(dú)立、公正執(zhí)業(yè)，法院等部門也要在審查司法鑒定意見時加強(qiáng)監(jiān)督，定期將適用情況反饋給管理部門。

2.完善行政管理體系?，F(xiàn)階段，可以建立司法鑒定管理委員會，充分發(fā)揮其在協(xié)調(diào)指導(dǎo)司法鑒定重大問題中的作用。作為牽頭部門的司法行政部門，要積極爭取省委、省人大、省政府和相關(guān)部門的支持，力爭成立由省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任的省級司法鑒定管理委員會，對涉及司法鑒定的一些重大、復(fù)雜問題進(jìn)行高位協(xié)調(diào)和溝通。要加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)的公共管理能力和公共服務(wù)水平，健全省、市（州）、縣三級管理體系，明確各自職責(zé)，加強(qiáng)管理隊伍建設(shè)，提高管理者的能力和水平。要將部分由省級司法行政機(jī)關(guān)行使的法定職能，如行政許可、監(jiān)督管理、行政處罰等權(quán)力下放到市級司法行政機(jī)關(guān)，省級司法行政機(jī)關(guān)要注重抓好宏觀管理。

3.推動行業(yè)自律管理。湖南省司法鑒定管理要完善行業(yè)管理模式，充分發(fā)揮司法鑒定行業(yè)協(xié)會的職能作用。其一，省司法鑒定協(xié)會可對司法鑒定的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行修改和完善，比如制定司法鑒定執(zhí)業(yè)指引等，有效解決由于標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致的各種問題。其二，利用行業(yè)協(xié)會，加強(qiáng)對司法鑒定人的教育和培訓(xùn)，結(jié)合湖南省司法鑒定隊伍的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，區(qū)分層次，集中優(yōu)勢培訓(xùn)，深化專業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容，提高培訓(xùn)質(zhì)量和效果。其三，在司法鑒定協(xié)會建立專業(yè)委員會，充分發(fā)揮專家在釋疑解惑、細(xì)化行業(yè)規(guī)范等方面的積極作用，在重復(fù)鑒定中出現(xiàn)鑒定意見不一致情況時，可組織專業(yè)委員會進(jìn)行探討并出具專家咨詢意見，作為判決或者仲裁的參考。其四，加強(qiáng)司法鑒定行業(yè)黨建工作，主動適應(yīng)“兩新”組織迅速發(fā)展的新形勢和社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生的新變化，及時把黨的工作延伸、覆蓋到司法鑒定協(xié)會和司法鑒定機(jī)構(gòu)中去。