陳天祥李夏玲王國穎

（1.中山大學 南方學院，廣東 廣州510970；中山大學 政治與公共事務(wù)管理學院，廣東 廣州510275；2.廣西南寧市良慶區(qū)人力資源和社會保障局，廣西南寧530219；3.廣東技術(shù)師范學院 管理學院，廣東 廣州510665）

一段時期以來，政府向社會組織購買服務(wù)越來越普遍，公共服務(wù)多元供給模式漸成趨勢。目前，有關(guān)政府購買服務(wù)的研究文獻主要聚焦在以下幾個方面：一是探討購買方缺陷。有學者認為，政府將越來越多的公共服務(wù)外包給社會組織最終可能使政府面臨“空心化”危機[1]。由于交易市場信息的不完全，很容易導致購買服務(wù)時盲目選擇或者決策錯誤[2]。二是探討政府購買服務(wù)中的供給方缺陷。政府在公共服務(wù)打包的過程中，把自身大量的意志和管控目標摻雜其中，使不同類型的社會組織出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，“強功能化”“表達性組織”偏弱[3]?！皞骼Ь场币欢ǔ潭壬舷饬松鐣M織的話語權(quán)[4]。三是探討政府購買服務(wù)中的受眾方缺陷。政府、非營利組織、公民等利益主體之間的力量對比不均衡，會使政府購買服務(wù)淪為強勢利益集團的牟利工具[5]，民眾的公共服務(wù)需求得不到有效傳達。可以看出，這些研究較多地從需求方或供給方進行單向度考察，但是，政府購買服務(wù)是政府從單向依賴到雙向互動、從行政指令向契約合作的整體轉(zhuǎn)型過程[6]。從本質(zhì)上看，政府購買服務(wù)是一個合同問題，即交易合同的設(shè)計與實施問題，核心變量是交易成本，需要從交易費用理論的角度加以探討。從政府招標、社會組織應(yīng)標和服務(wù)的完成實質(zhì)是合同的不斷談判、簽訂和履行過程，政社關(guān)系狀態(tài)對交易成本起著至關(guān)重要的作用。因此，本文試圖運用交易費用理論，將政府購買服務(wù)看作是合同的交易過程，以順德社會創(chuàng)新中心為個案，探討法定機構(gòu)是如何聯(lián)通政社關(guān)系，降低合同交易成本，最終實現(xiàn)公共服務(wù)的供需對接的。

本文所引用的順德社會創(chuàng)新中心的資料來自筆者自2015年11月至2016年12月期間所做的多次實地調(diào)查。

一、公共服務(wù)合同外包中的交易成本構(gòu)成

關(guān)于政府購買公共服務(wù)，從交易經(jīng)濟學的角度看，這是一種政府通過付費的方式引入市場供給公共服務(wù)的制度安排。交易合同是為了降低交易市場的不確定性和信息的不完全性而產(chǎn)生的?！昂贤哪康木褪峭ㄟ^發(fā)展處理不可預見的事件機制，以及通過建立社會關(guān)系和交往的模式使未來更可駕馭”[7]。在政府購買公共服務(wù)中，合同不僅意味著單純的交換，它還塑造一種關(guān)系：規(guī)劃如何做事情，并塑造運營關(guān)系[8]。本文按簽訂合同的時間順序?qū)⒄徺I服務(wù)中的交易成本分成三大類：事前交易成本、事中交易成本和事后交易成本。交易成本（Transaction Cost）又稱為交易費用，是為達成交易所形成的成本，包含人力、資本、時間等方面的費用。在政府購買服務(wù)中，合同交易成本包括外部成本與內(nèi)部成本。政府需要支付給服務(wù)提供商的費用為外部成本，政府自身的內(nèi)部管理運作所消耗的成本為內(nèi)部管理成本，本文著重探討政府與外部交易對象交易時所發(fā)生的成本。

（一）事前交易成本

威廉姆森認為，事前的交易費用指草擬合同、就合同內(nèi)容進行談判和確保合同得以履行所付出的成本[9-1]。公共服務(wù)合同外包的事前交易成本是公共部門“所做的前期準備而產(chǎn)生的費用，即搜索與信息成本”[10]。政府部門在確定服務(wù)購買項目之后，要通過相關(guān)信息的搜尋和學習及時了解行業(yè)動態(tài)；需要查找有能力的、信譽好的、有社會責任心的社會組織來承接服務(wù)外包業(yè)務(wù)；還要對應(yīng)標的承包商做出相應(yīng)的資質(zhì)和能力評估。這些行為都是要花費一定的人力、時間和財力才能完成的。對于大量承包商來說，在一個交易信息種類繁多的市場環(huán)境下搜尋有用的政府項目信息，并對政府的政策偏好或項目需求有一個充分的了解也需花費一定的時間與精力。所以，在政府購買公共服務(wù)的前期準備工作中，無論是政府部門還是社會組織都存在巨大的信息搜索與加工、分析、利用和轉(zhuǎn)換成本。

（二）事中交易成本

所謂事中交易成本就是在政府購買服務(wù)交易過程中所發(fā)生的成本，主要是談判成本和合同簽訂成本。談判成本是政府部門與可能的承包商在合同談判中進行討價還價以確定是否合作和簽訂交易合同所付出的人力、物力、財力和時間等的成本和學習成本。在合同談判過程中，由于信息的不對稱性，承包商可能會刻意隱瞞對自身交易不利的重要信息，甚至會捏造或提供一些虛假信息來獲得有利的談判價格或降低質(zhì)量要求，雙方就合同內(nèi)容、合同執(zhí)行中的激勵、懲罰機制、政府干涉范圍、建設(shè)性變化的界定和價格進行的不斷談判和博弈在一定程度上也帶來了高額的談判成本。完善的交易合同不僅有利于激勵承包商，激發(fā)他們工作的積極性，而且也能減少購買服務(wù)的不確定性，降低承包商的違約和機會主義行為，進而降低交易風險和成本。

（三）事后交易成本

威廉姆森將事后交易成本界定為從改變條款到退出契約花費的成本，包括不適應(yīng)成本、討價還價成本、運轉(zhuǎn)成本和保證成本[9-2]。在政府購買服務(wù)中，合同完成之后所形成的費用主要由監(jiān)督成本和學習成本構(gòu)成?！坝捎诠补賳T既有官職，又是合同的參與者，這樣，一些從頭到尾參與管理公共合同的公共官員就在縱向和橫向模式的交叉點上運作，前者是一種垂直的以等級權(quán)威作為基礎(chǔ)的政府行動模式，后者則是平行的、以商業(yè)交易中的談判為基礎(chǔ)的模式”[11-1]。在政府部門之間，可能存在一個政府部門對應(yīng)多個外包項目或者不同部門對應(yīng)多個外包項目的情況。由于不同部門在服務(wù)購買中的利益訴求不一樣，有些公共部門為了能在服務(wù)購買中實現(xiàn)自身的一些政績目標或者獲取非法利益，可能會與社會組織或者其他部門進行合謀或?qū)ぷ飧瘮?。為了有效減少或杜絕這些行為，政府必須加強對內(nèi)部人員的有效監(jiān)管，也需要防止承包人履約中的偷工減料等機會主義行為，由此產(chǎn)生了大量的監(jiān)督成本。

學習成本主要指政府部門學習交易知識和提高對合同管理能力而發(fā)生的成本。前者主要是指學習合同預算管理而發(fā)生的成本?！昂苌僬畽C構(gòu)會有意識地、充分地為合同管理所需資源作預算……除了一些規(guī)模巨大的合同運作，幾乎看不到為合同管理作預算”[11-2]。由于政府沒有對合同進行有效預算致使在監(jiān)督中難以對承包商的各項支出是否合理進行準確判斷。缺乏預算與實際支出之間的衡量，政府的監(jiān)督能力也就大打折扣了。因此，政府需要在交易的預算和開支管理上耗費一定的學習成本。后者主要是指學習處理合作伙伴關(guān)系而發(fā)生的成本。相互信任的合作關(guān)系有利于維持交易雙方長期穩(wěn)定的合作，降低不確定性和機會主義風險，進而減少交易費用。在中國這樣一個市場規(guī)則不夠成熟、法律體系不夠完善、政府和社會組織均比較缺乏服務(wù)購買經(jīng)驗的環(huán)境下，政府與社會組織之間應(yīng)該維持一種怎樣的關(guān)系，政府對社會組織承接服務(wù)干預到什么程度，不同階段各方的關(guān)系又會發(fā)生哪些微妙變化以及作何處理，才能有利于增進彼此之間的信任，都需要政府和社會組織不斷付出努力和艱辛的探索。

二、高昂的交易成本：政社關(guān)系未有效聯(lián)通下的政社合作困境

20世紀90年代初，廣東省順德市（2002年，國務(wù)院批準撤銷順德市，順德成為佛山市下轄的行政區(qū)）實施了以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的第一波綜合改革，實現(xiàn)了政企分開。進入新世紀后尤其是2009年順德進行了以“治權(quán)改革”為核心的第二波改革，在理順政府與市場關(guān)系的同時，進一步理順了政府與社會之間的關(guān)系，利用社會主體的力量與政府一起重塑治權(quán)結(jié)構(gòu)[12]，開啟了大規(guī)模政府購買公共服務(wù)的時代。但是，“為公眾做個好交易不只是取決于是否要簽合同、合同給誰，而是取決于合同從頭到尾整個過程的管理”[11-3]。在政府購買服務(wù)的早期，由于政社關(guān)系未實現(xiàn)有效聯(lián)通，政社交易雙方都面臨了一系列的困境，阻礙了服務(wù)供給效率的提高。

（一）政府在合同交易中面臨的困境

1.合同交易前：巨大的信息搜尋費用

“在交易中，一方只會把對自己有利的信息告訴對方。除非對方肯花費很高的成本，否則就無法改變這種信息不對稱的局面。”[9-3]政府購買服務(wù)的部門涉及民政、人社、教育、衛(wèi)計、綜治、城管、公安等，而且每個部門購買的服務(wù)又多種多樣，需要不同的專業(yè)知識。交易市場信息的“碎片化”和政府外包業(yè)務(wù)的“碎片化”使不同的政府部門都需要花費大量的時間和精力去搜尋合作對象，以及對信息的學習和加工。因此，在分散化外包體制下，政府部門面臨著尋找需求和合適的承包商的巨大困難。此外，中國政府購買服務(wù)的時代背景與西方國家并不相同。二戰(zhàn)后，西方國家實行“大政府”模式，政府對公共事務(wù)大包大攬，這讓政府工作人員具有較豐富的公共服務(wù)專業(yè)知識。同時，社會組織亦發(fā)育比較健全，又有成熟的市場機制。因此，西方國家在20世紀后半葉實行公共服務(wù)外包時，政府、市場、社會三方互動條件較好，減少了信息不對稱現(xiàn)象。而中國則不同，長期的“總體性社會結(jié)構(gòu)”[13]抑制了社會的發(fā)展，市場機制也不健全，而公共服務(wù)的需求日益多樣化，最終使政府、市場、社會三方都處于公共服務(wù)的“陌生場域”，易導致“三重失靈”的現(xiàn)象，產(chǎn)生更多的交易成本。

2.合同交易中：較高的談判成本與合同簽訂費用

首先，“談判必然涉及最先承包權(quán)、資金和需要，合同簽訂官員不能避開以前曾涉及過的東西另起爐灶”[11-4]。交易雙方建立起一種互動互信的工作關(guān)系，有利于培養(yǎng)默契，增進感情，降低交易談判中的協(xié)商成本和合同簽訂成本。但在順德購買公共服務(wù)的早期階段，交易合同雙方之間常?；ゲ恍湃??！白鳛榧追降恼銜l(fā)現(xiàn)要很懂這個事情才能不被乙方騙。但這個領(lǐng)域很新，政府以前沒什么人才儲備，不知如何制定規(guī)則。它怕被機構(gòu)應(yīng)付呀。說白了就是一個互信不是很好的階段?！雹僭L談記錄SCZX2016123001。在這種情況下，交易雙方互相猜忌和揣摩，增加談判的頻次和延長談判的時間，進而增加交易費用。即使在合同前期政府已經(jīng)和它所偏好的承包商有了相互的了解和建立了相互信任的工作關(guān)系，但是在合同簽訂中還有大量的問題需要進行談判。這不僅包括承包價格、承包內(nèi)容和雙方的權(quán)利義務(wù)的協(xié)商，還包括相應(yīng)的懲罰與激勵機制的談判等。

其次，參與交易的社會組織背景差異較大，會對交易談判產(chǎn)生重要影響?！敖M織也良莠不齊，什么都有啊，也有人是會沖著掙錢來的，也有人是沖著好好做事來的”②訪談記錄SCZX2016123003。。不同社會背景的社會組織在交易中的訴求也各式各樣。由于談判對象與談判內(nèi)容存在著較大的不確定性和復雜性，而政府又缺乏足夠的合同談判人才，所以在合同談判中不得不花費大量的時間與金錢學習談判技巧，合同協(xié)商成本巨大。

最后，合同條款的撰寫和合同的簽署涉及大量的合同基礎(chǔ)知識、專業(yè)知識和合同法律知識，如何將這些知識運用于各式各樣的服務(wù)外包合同條款的擬定，政府時常感到力不從心。為了能在合同中盡可能地提供足夠多的信息，讓條款更加完善，政府不得不派出相應(yīng)的項目管理人才參加相關(guān)知識的學習與培訓，這在一定程度上也增加了交易費用。

3.合同交易后：監(jiān)督成本難以控制

政府購買服務(wù)大部分信息都屬于“硬且可偽造的信息”和“軟信息”③信息結(jié)構(gòu)是影響服務(wù)外包中合謀行為的重要因素?？滋馗鶕?jù)“是否可證明”和“是否可偽造”將信息分為三種類型，即硬且不可偽造的信息(Hard and Non-Forgeable Information)、硬且可偽造的信息(Hard and Forgeable Information)和軟信息(Soft Information)。參見 Cont W.A.Essays on Contract Design:Delegation and Agency Problems,and Monitoring under Collusion[D],LosAngeles：Universiy of California,2001:72。。在這種情況下，委托人和代理人之間存在巨大的信息不對稱性，會大大增加合同監(jiān)督的難度與成本。要實現(xiàn)對合同的有效監(jiān)督，必須事先明晰合同執(zhí)行的評價標準，很多政府部門對此都感到無所適從?！耙郧昂芏嗾徺I服務(wù)的經(jīng)驗主要在工程領(lǐng)域，而社會服務(wù)則是較新的領(lǐng)域。社會服務(wù)的標書發(fā)出來后，你會發(fā)現(xiàn)難設(shè)定標準。而且各個鎮(zhèn)街的財政情況不同，對服務(wù)的預期質(zhì)量要求也不一樣，所以就挺亂的?！雹茉L談記錄SCZX2016123004。當前，中國各級政府有關(guān)服務(wù)外包的規(guī)章制度大多原則性有余而實操性不足，服務(wù)標準不清晰，合同執(zhí)行的隨意性較大，也加大了監(jiān)管難度和成本。此外，順德區(qū)政府沒有專門負責監(jiān)督服務(wù)外包的機構(gòu)，一般情況下依賴臨時性的小組機制負責監(jiān)督工作，易導致監(jiān)管力量分散化，存在較多的監(jiān)管盲點?！柏攧?wù)、守法和績效審計的目標和技術(shù)以及其他的監(jiān)督技術(shù)應(yīng)該整合到一個全面的合同管理計劃中”[11-5]。雖然可以通過培訓提高相關(guān)人員的合同監(jiān)管能力，但效果不明顯。此外，監(jiān)管人員頻繁變動增加了不確定性和成本。

（二）社會組織參與交易面臨的困境

1.合同交易前：公關(guān)營銷成本巨大

對于購買方和承接方來說，整個合同的交易應(yīng)該建立在相互平等協(xié)商的基礎(chǔ)之上[14-1]。然而，在中國國情下，即便是相對獨立的社會組織也沒有足夠的能力與政府進行平等的協(xié)商與交易。而且，很多社會組織都是政府發(fā)起或者倡導成立的，具有濃厚的官方背景，這很容易導致購買行為的“內(nèi)部化”。“政府購買程序不夠公開透明，在購買對象的選擇上政府往往傾向于選擇那些與之關(guān)系密切的、具有濃厚官方背景的社會組織，降低合同風險”①訪談記錄SCZX2016123006。。這些為特定任務(wù)成立的社會組織對政府具有較大的依附性，與政府往來頻繁，很容易掌握政府購買服務(wù)的相關(guān)信息，具有壟斷優(yōu)勢。而那些自發(fā)成立的社會組織很容易被排除在購買隊伍之外。有時候，雖然一些獨立性較強的社會組織也能獲得購買合同，卻需要比具有官方背景的社會組織付出更多的信息搜尋、加工、學習和公關(guān)營銷成本。

2.合同交易中：缺乏足夠的談判能力

“公共服務(wù)的購買程序是否公正妥當，將直接影響購買結(jié)果”[14-2]。順德早期購買服務(wù)的程序或流程或多或少都存在一些缺失和不透明的情況，使社會組織在合同談判中處于被動的地位?！吧鐣?wù)招標中的一個問題就是，現(xiàn)有公布的各類文件都沒有明確規(guī)定標書怎么做，費用支出結(jié)構(gòu)如何設(shè)計，多少用于人員支出等?！雹谠L談記錄SCZX2016123007。政府購買服務(wù)產(chǎn)品細分目錄、技術(shù)標準和交易價格都沒有事先公布，導致社會組織在談判中不得不就合同的有關(guān)細節(jié)條款、價格、相關(guān)的評估與獎懲機制進行不斷的討價還價與協(xié)商。再加上先天不足和組織能力不強的初始條件，社會組織自然在談判中處于弱勢地位。而欲提高談判能力，則需要大幅度提高專業(yè)化水平，同時還必須擁有更多的社會資本，而這些都不是在短期內(nèi)能夠做到的。

3.合同交易后：巨大的應(yīng)急處理成本

交易合同不可能把所有需要確定的情況一一列舉出來，并事先規(guī)定好適當?shù)膶Σ遊9-4]，這讓合同的履行存在著巨大的不確定性?！耙恍┎豢煽氐囊蛩兀ㄈ缣鞖?、自然災(zāi)害等）導致合同履行過程中問題頻頻發(fā)生，或者有新的更好的公共服務(wù)提供方式出現(xiàn)，政府就有可能會中途結(jié)束原有的合同關(guān)系”③訪談記錄SCZX2016123008。。有的時候，因事先對項目資金和執(zhí)行難度估計不準，社會組織在服務(wù)供給的過程中發(fā)現(xiàn)原有的價格并不能如約提供服務(wù)，這就需要與政府部門就合同內(nèi)容重新協(xié)商。由于不同的鎮(zhèn)街財政收入情況不一樣，即便是同一類型的服務(wù)招投標的價格也相差很大。而且，很多時候一個項目對應(yīng)著多個政府部門，在合同履行過程中一旦出現(xiàn)了一些不可控的事件或者事先談判的價格不能滿足服務(wù)支出，社會組織就必須與多個政府部門進行溝通與協(xié)商，對合同條款進行修訂和完善，為此需要支付大量的額外成本。此外，由于社會組織缺乏合同管理經(jīng)驗與能力，當出現(xiàn)不可控事件時，應(yīng)急處理成本也會更大。

三、破解交易成本之困：順德社會創(chuàng)新中心聯(lián)通政社關(guān)系的功能

2012年，佛山市順德區(qū)成立了順德社會創(chuàng)新中心，為緩解政府購買服務(wù)中的困境進行新的探索。截至目前，順德社會創(chuàng)新中心的職能主要有：培育社會組織，協(xié)助政府做好服務(wù)外包的招投標和對合同執(zhí)行的監(jiān)管，通過專業(yè)性調(diào)研幫助政府生成服務(wù)外包項目，扶持社會企業(yè)，進行社區(qū)營造，組織政府與社會各界之間進行民主協(xié)商，籌劃公益性事業(yè)融資等。本文只探討它在培育社會組織和協(xié)助政府從事服務(wù)外包方面的功能。

順德社會創(chuàng)新中心的核心架構(gòu)分為2層：決策層和執(zhí)行層。決策層是一個團隊，稱為理事會，由包括政府在內(nèi)的各界代表組成；執(zhí)行層由管理層和執(zhí)行團隊構(gòu)成，目前共有25人。據(jù)2015年統(tǒng)計，順德社會創(chuàng)新中心共有理事12人，其中來自各界的社會人士約占2/3，政府部門、群團組織代表約占1/3?？偢墒掠缮鐣耸繐危撠熒鐣?chuàng)新中心的全面工作。

（一）大力培育社會組織，夯實服務(wù)外包市場基礎(chǔ)

在沒有眾多有能力的社會組織可供選擇的情況下，服務(wù)外包將面臨大量的承包商選擇成本，浪費大量的公共資源。順德社會創(chuàng)新中心副總干事說道，“政府再好的預期沒有機構(gòu)可以執(zhí)行出來的話其實也是沒用的，所以我們現(xiàn)在做的很多工作就是做社會組織的培育以及提升它的社會服務(wù)能力?！雹僭L談記錄SCZX2016123010。為此，順德社會創(chuàng)新中心的一個重要職能便是開展大規(guī)模的社會組織培育工作，多管齊下，提高社會組織的專業(yè)化能力。

1.引入公益創(chuàng)投，創(chuàng)新社會組織培育方式

所謂公益創(chuàng)投（Venture Philanthropy），就是“將經(jīng)濟生活中的‘風險投資’或‘創(chuàng)業(yè)投資’的理念延伸到公益社會組織的培育發(fā)展之中”[15]，為初創(chuàng)和中小型的公益組織提供創(chuàng)業(yè)及發(fā)展資助，最終培育具有創(chuàng)意的優(yōu)秀公益組織。過去，不少地方政府采取定向資助的方式培育社會組織，由于沒有引入競爭機制，社會組織缺乏發(fā)展的內(nèi)在動力，易導致資源的浪費。為了改變這一狀況，2012年起，順德啟動了300萬元社會組織競爭扶持資金、500萬元扶持公益創(chuàng)新的“種子”資金和500萬元的鎮(zhèn)街社會創(chuàng)新競爭性分配資金，以公益創(chuàng)投大賽的形式鼓勵社會組織和基層政府進行社會創(chuàng)新，旨在發(fā)掘、培育活躍在各個領(lǐng)域的公益組織。順德社會創(chuàng)新中心作為大賽的承辦方和組織方，依托對項目的跟蹤服務(wù)，先后培育孵化了大量的社會公益組織。截至2015年底，順德的社會組織數(shù)量達到近1300家，其中3A級以上的社會組織76家，居佛山市五區(qū)之首②數(shù)據(jù)根據(jù)筆者的實地調(diào)研整理而成。。

2.發(fā)揮樞紐型組織作用，打造社會組織生態(tài)系統(tǒng)

隨著順德社會組織的井噴式發(fā)展，社會組織參與服務(wù)購買越來越普遍。然而，具備較強服務(wù)能力的社會組織為數(shù)不多，因此，需要盡快提升社會組織的專業(yè)能力。但單憑社會創(chuàng)新中心的一己之力顯然是不夠的，需要完善相應(yīng)的組織培育機制，打造良好的社會組織生態(tài)系統(tǒng)，而樞紐型社會組織便是順德社會創(chuàng)新中心的一個重要抓手。樞紐型社會組織是政府職能轉(zhuǎn)移的重要接盤手，也是同類、同質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織的領(lǐng)軍者，具有較強的整合性、聯(lián)結(jié)性、引領(lǐng)性與培育性等價值[16]。2013年，依托順德社會創(chuàng)新中心，順德群團組織先后成立了服務(wù)各自領(lǐng)域社會組織的樞紐型組織。該年底，順德各級團組織聯(lián)系了社會組織近300家，婦聯(lián)聯(lián)系整合了335家社會組織③順德社會創(chuàng)新中心內(nèi)部資料：《樞紐型社會組織發(fā)展論壇報告》，2013年7月。。2014年，順德社會創(chuàng)新中心著力培育了新順德人協(xié)會、順德社會服務(wù)聯(lián)會、齊心社會組織促進中心等樞紐型社會組織，分別為外來工、社會服務(wù)、社會組織規(guī)范發(fā)展等提供專業(yè)支持服務(wù)。目前，順德已形成了社會創(chuàng)新中心作為穹頂組織、樞紐型組織作為中間支持性組織、眾多專業(yè)NGO服務(wù)一線的立體式社會組織生態(tài)系統(tǒng)，三類組織的功能相互錯位、協(xié)同發(fā)展。

3.開展專項培訓，培育社會組織專業(yè)人才

針對順德社會組織專業(yè)化程度低，承接能力不足等問題，順德社會創(chuàng)新中心開啟了以實踐為導向、以項目為載體的人才培養(yǎng)計劃。其培訓內(nèi)容主要包括兩個方面，一是開展主題培訓，如公益?zhèn)鞑ス?、社會組織運營管理能力專題培訓等；組織學員外出交流學習；邀請大陸和港澳臺地區(qū)等不同領(lǐng)域的專家、學者進行現(xiàn)場指導等。二是開辦深造研修班，打造順德社會組織管理人才高端課程。

順德社會創(chuàng)新中心通過上述多方面的努力，較好地扭轉(zhuǎn)了社會組織數(shù)量不足和良莠不齊的局面，為政府對承包商的選擇提供較大的空間，減少了因無效選擇而浪費的成本；規(guī)范了社會組織的日常管理與統(tǒng)一服務(wù)標準，大大降低了政府的信息識別成本；有利于減少交易過程中的不確定性和應(yīng)急處理成本；提高了社會組織與政府對話與交易合作能力，為公共服務(wù)的競爭性購買奠定了基礎(chǔ)。

（二）搭建交易平臺，聯(lián)通政府與社會

1.搭建信息共享平臺，減少交易前的信息搜尋成本

針對政府購買服務(wù)中存在的信息孤島、交易信息不對稱和數(shù)據(jù)重復采集等問題，順德社會創(chuàng)新中心搭建了順德社會服務(wù)綜合平臺——順德社會服務(wù)網(wǎng)。通過將政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)的有關(guān)信息及時公布在網(wǎng)上，并對社會組織及其項目活動進行及時的更新與跟進，使政府和社會組織都可以及時了解服務(wù)招標信息和社會組織的歷史資料。此外，順德社會創(chuàng)新中心還創(chuàng)建了國內(nèi)第一家對接社會服務(wù)需求、資金和服務(wù)的綜合性平臺——社會服務(wù)交易所，協(xié)助區(qū)內(nèi)機構(gòu)發(fā)布動態(tài)信息、活動公告和項目展示等內(nèi)容。有關(guān)政府購買服務(wù)的項目信息與社會組織承接服務(wù)的成效信息也會在社會服務(wù)交易所的信息公示墻和電子顯示屏進行展示，實現(xiàn)線上線下信息共享。交易共享平臺的建立，一來可以較好地避免合作雙方的信息不對稱性，降低合同交易的事前成本（信息搜尋、尋找合作對象成本）。二來可以消除“信息孤島”，有效避免承包商對政府“敲竹杠”，降低政府在某些特殊項目上對承包商的依賴，減少指定性購買，以競爭而節(jié)省成本。

此外，順德社會創(chuàng)新中心通過信息平臺和進行入戶調(diào)查等方式為民眾開辟了服務(wù)需求反饋通道，在此基礎(chǔ)上向政府提出服務(wù)購買項目的建設(shè)性意見，可以有效克服過去那種“病急亂投醫(yī)”式地提供服務(wù)項目的困境，實現(xiàn)了公共服務(wù)供給由“以政府為中心的供給導向模式”向“以滿足公民為中心的公共需求導向模式”轉(zhuǎn)變，促進政府與社會之間的高質(zhì)量鏈接，減少公共資源的錯配和浪費。

2.搭建交易協(xié)商平臺，減少合同談判成本

為了促進政府與社會組織的有效溝通，降低交易雙方的協(xié)商溝通成本，順德社會創(chuàng)新中心圍繞交易流程組建了專業(yè)支持平臺，成立專業(yè)團隊，為政府和社會組織的溝通合作提供管理咨詢，并通過這個專業(yè)平臺鏈接區(qū)內(nèi)資源與區(qū)外資源，有效降低了雙方的交易協(xié)商成本。對于一些非招投標類的項目，順德社會創(chuàng)新中心還以全區(qū)公益項目資源數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，推薦公益伙伴備選名單，并幫助交易雙方通過面談、實地走訪等，協(xié)助對接合適的公益伙伴。此外，順德社會創(chuàng)新中心理事會通過每周一例會的形式形成了常態(tài)化的政社相互交流、協(xié)商的機制。通過這些交易協(xié)商平臺，進一步明晰了交易合同中的購買人員數(shù)量、服務(wù)標準、服務(wù)期限、服務(wù)費用、責任劃分、考核管理與獎懲機制等內(nèi)容，有效化解合作中的誤解與沖突，降低事中不確定性事件的處理成本。在協(xié)商基礎(chǔ)上實現(xiàn)了社會組織的參與式管理，有利于促進政社之間的良性互動，建立相對穩(wěn)定的合作關(guān)系，減少因多次談判而增加的交易費用。

3.搭建交易監(jiān)督平臺，減少合同監(jiān)督成本

在合同執(zhí)行中經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的情況，由于缺乏購買經(jīng)驗，一旦采用了購買的方式提供公共服務(wù)，政府往往會將服務(wù)供給的責任都寄托在承包商身上。而當合同執(zhí)行出現(xiàn)偏差時，訂單變化的問題就會立刻出現(xiàn)。由于合同的不完全，當社會組織對績效要求尋求高補償或降低標準的時候，政府往往難以對承包商任務(wù)、標準和方法的改變做出相應(yīng)說明或評判。而“訂單的變化通常會導致成本的增加”[11-6]，這會讓政府變得措手不及，陷入窘境。

為了走出合同監(jiān)督困境，順德社會創(chuàng)新中心采取了專業(yè)監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合的方法，有效降低了政府的事后監(jiān)督成本和承包商的違約風險。具體包括：一是社會創(chuàng)新中心參與到政府外包服務(wù)的招標工作之中，協(xié)助擬定服務(wù)項目外包的績效標準，并將它們寫進合同條款。由于事先有標準，有助于將服務(wù)實際績效與合同標準進行對照，減少了監(jiān)督合同執(zhí)行過程中的不必要爭議和沖突。二是社會創(chuàng)新中心接受政府的委托對外包后的服務(wù)項目進行跟蹤和評價，包括年中評審和年終（結(jié)項）評審，實現(xiàn)對項目推進目標的專業(yè)化控制。三是將社會組織承接服務(wù)的相關(guān)信息在順德社會服務(wù)網(wǎng)上公開，讓公眾及時了解公共服務(wù)購買進度，實現(xiàn)了對公共服務(wù)供給的全民全程監(jiān)督。四是對政府人員進行培訓，提高了政府有關(guān)工作人員的合同管理水平，提升了合同執(zhí)行監(jiān)管能力。

結(jié)語

順德社會創(chuàng)新中心之所以能發(fā)揮其應(yīng)有的功能，主要是因為：一是其半官方半自治的身份容易實現(xiàn)社會資源的供需對接。二是比較獨立的運行機制，實行理事會領(lǐng)導下的總干事負責制，受到政府的行政約束較少，環(huán)境適應(yīng)性較強。三是公益性色彩使其具有較好的公信力，同時它擁有專業(yè)人員專門從事社會創(chuàng)新工作，具有較強的專業(yè)能力。

當然，順德社會創(chuàng)新中心也面臨著一些挑戰(zhàn)，包括：一是與政府關(guān)系的不確定性，政府主要領(lǐng)導人觀念的變化或其他因素都可能導致其角色和功能發(fā)生變化。二是其創(chuàng)新行為的實際效果會受到政府創(chuàng)新沖動的制約。三是龐雜的職能分散了其在服務(wù)外包方面的注意力。因此，以法定機構(gòu)推動社會創(chuàng)新的模式，前路還很漫長。