閆 茂 旭

中國改革開放的歷史進(jìn)程以1992年為分節(jié)點(diǎn)，呈現(xiàn)兩個既有延續(xù)性又有明顯區(qū)別的歷史階段。這種區(qū)別集中體現(xiàn)在兩個階段經(jīng)濟(jì)改革所呈現(xiàn)的不同思路上。前者自1978年中共十一屆三中全會開始，基本思路是引入市場因素，通過微觀經(jīng)濟(jì)層面的“放權(quán)”“讓利”“松綁”“搞活”等方式，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵，以此動員和調(diào)動經(jīng)濟(jì)資源，提高資源利用率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長。后者自1992年鄧小平南方談話和中共十四大開始，基本思路是創(chuàng)設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架，通過宏觀層面的制度變革，改變經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的宏觀環(huán)境，在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)中實(shí)現(xiàn)改革的突破，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長。相比而言，前者“摸著石頭過河”式的改革自發(fā)性特征較為明顯，后者則在改革的自覺性和力度、廣度、深度上更為突出。[注]美國加州大學(xué)圣地亞哥分校學(xué)者巴里·諾頓，在其著作“The Chinese Economy”中，也提出類似觀點(diǎn)，認(rèn)為在1993年之后，中國改革進(jìn)程突然加快了。從1994年到20世紀(jì)90年代末，構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制所需要的主要改革基本完成，再往后的改革大都是次要的或者技術(shù)性的了。參見〔美〕巴里·諾頓著，安佳譯：《中國經(jīng)濟(jì)：轉(zhuǎn)型與增長》，上海人民出版社，2010年。不過歷史本身是一個連續(xù)統(tǒng)一體，兩個階段雖然極富歷史個性和沖突性，但也不乏“糾纏在一起的事實(shí)”和“事件之間的應(yīng)和”[注]〔英〕赫伯特·巴特菲爾德著，張岳明、劉北成譯：《歷史的輝格解釋》，商務(wù)印書館，2012年，第55頁。。事實(shí)上，中國共產(chǎn)黨對兩個階段改革思路的選擇，以及前一個思路向后一個思路的轉(zhuǎn)換，就是在改革措施和經(jīng)濟(jì)形勢的“糾纏”和“應(yīng)和”中實(shí)現(xiàn)的。其中，最有典型意義的當(dāng)屬分稅制(全稱“分稅制財政管理體制”)改革。這不僅是因?yàn)榉侄愔聘母锸?993年啟動的宏觀經(jīng)濟(jì)組合改革的“中心環(huán)節(jié)”，“要是不搞這個改革，就像一臺發(fā)動機(jī)沒有動力，經(jīng)濟(jì)就沒法搞下去”[注]《朱镕基講話實(shí)錄》第1卷，人民出版社，2011年，第401頁。；而且因?yàn)殛P(guān)于分稅制的討論和反復(fù)伴隨著幾乎整個80年代的改革進(jìn)程。它既是兩個階段的“連接線”，也是兩種思路的“轉(zhuǎn)換器”。

關(guān)于分稅制改革的研究一直是學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，尤其是在分稅制實(shí)施20余年后，這項(xiàng)改革對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極作用和消極影響都充分顯現(xiàn)出來，有關(guān)分稅制之于中國經(jīng)濟(jì)增長作用的研究文獻(xiàn)格外繁榮[注]參見張亞凱：《關(guān)于“分稅制”財稅體制問題的文獻(xiàn)綜述》，《經(jīng)濟(jì)論壇》2015年第9期。。2014年6月以“營改增”為主要內(nèi)容的新一輪財稅體制改革啟動，特別是2018年3月黨和國家機(jī)構(gòu)改革中將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，稅制結(jié)構(gòu)和稅收征管體制發(fā)生新的變革，分稅制改革的歷史使命很大程度上已經(jīng)完成。應(yīng)當(dāng)說，分稅制改革本身的是與非已漸趨明了，確是可以“是非功過后人論”[注]朱镕基在2011年4月22日清華大學(xué)百年校慶與師生座談時，針對分稅制改革的爭議講到，這項(xiàng)改革自會“是非功過后人論”。參見葉檀：《如何繼續(xù)朱镕基的分稅制改革》，《南方人物周刊》2011年第18期。；但相比于“是非”，分稅制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革思路轉(zhuǎn)換之間的關(guān)系，更能體現(xiàn)“為何如是展開”的“歷史感”。這種歷史的把握和考量，對于目前仍身處其間的研究者而言，或許是避免認(rèn)識偏頗的理想方式。

一、放權(quán)讓利思路下的探索和反復(fù)

中國經(jīng)濟(jì)體制改革是從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域入手的。作為改革起點(diǎn)的中共十一屆三中全會，作出“經(jīng)濟(jì)管理體制的一個嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過于集中”的判斷，提出改革的思路是“有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)濟(jì)管理自主權(quán)”，“充分發(fā)揮中央部門、地方、企業(yè)和勞動者個人四個方面的主動性、積極性、創(chuàng)造性”。[注]《三中全會以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第6頁。而調(diào)動積極性的辦法主要是下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)給地方政府和企業(yè)，同時賦予地方、企業(yè)和個人更多的經(jīng)濟(jì)利益，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵，以此激活被計劃經(jīng)濟(jì)體制幾乎窒息了的國民經(jīng)濟(jì)活力。這種情況下，改革首先圍繞微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)重塑這個中心環(huán)節(jié)。無論是農(nóng)村經(jīng)營制度的改革，還是國有企業(yè)的改革，都旨在重新塑造適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一系列針對微觀領(lǐng)域的“放權(quán)”“讓利”“松綁”“搞活”等措施相繼出臺。[注]具體措施及實(shí)施過程參見蕭冬連：《放權(quán)、讓利和松綁：中國經(jīng)濟(jì)改革的起步》，《中共黨史研究》2018年第3期。

放權(quán)讓利的舉措特別是針對國營企業(yè)的擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)和以稅代利的做法，必然觸及到既有財稅體制。作為計劃體制下資源配置的樞紐，財政控制了絕大部分經(jīng)濟(jì)資源，財政投資是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主渠道甚至是唯一渠道。因此在改革初期，中央能夠且真正放出的“權(quán)”，主要是財政上的管理權(quán)；中央能夠且真正讓出的“利”，主要是財政在國民收入分配中所占的份額。而放權(quán)讓利中企業(yè)財權(quán)的擴(kuò)大，不僅使預(yù)算外固定資產(chǎn)投資大幅增加，而且造成企業(yè)“截留稅利，亂攤成本，濫發(fā)獎金和補(bǔ)貼”[注]《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)管理大事記》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1986年，第420頁。等行為。再加上大規(guī)模的項(xiàng)目引進(jìn)、農(nóng)產(chǎn)品收購價格提高和戰(zhàn)爭支出等因素，中央財政在1979年出現(xiàn)170億元赤字，[注]中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會編寫組編：《中國改革開放大事記(1978—2008)》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第22頁。壓力陡增。為了調(diào)動地方政府增收節(jié)支的積極性和保證中央財政收入不再下降，中央開始考慮以擴(kuò)大地方和企業(yè)的財權(quán)為起點(diǎn)，“先從財政改起，從財政上突破”，“財政改革就先行一步”[注]王丙乾：《中國財政60年回顧與思考》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009年，第232頁。。1979年4月的中央工作會議，提出要認(rèn)真調(diào)查研究“中央和地方以至企業(yè)的權(quán)限究竟如何劃分”[注]《三中全會以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第126頁。。圍繞這一問題，各省市委書記們對財政體制改革積極性很高。[注]田一農(nóng)：《關(guān)于財政體制問題》，《經(jīng)濟(jì)研究參考資料》1979年第172期。根據(jù)這次會議精神，對地方和企業(yè)同時進(jìn)行放權(quán)讓利財政體制改革的思路基本形成。

7月13日，國務(wù)院發(fā)出通知，決定從1980年起，對各省、自治區(qū)、直轄市試行“收支掛鉤、全額分成、比例包干、三年不變”的財政管理辦法[注]《中國改革開放大事記(1978—2008)》，第24頁。。隨后，中央又對廣東、福建兩省實(shí)行特殊政策和靈活措施，給予兩省以更大的財政權(quán)限和稅收優(yōu)惠，執(zhí)行中收入增加或支出結(jié)余全部留歸地方使用[注]《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)管理大事記》，第349頁。。此后，經(jīng)過省、自治區(qū)、直轄市黨委第一書記座談會和全國計劃會議的討論修改，中央最終確定了改革方案。1980年2月1日，國務(wù)院發(fā)布《實(shí)行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的暫行規(guī)定》，決定從1980年起分五種情況實(shí)行不同的財政包干制度[注]《中國改革開放大事記(1978—2008)》，第30頁。第一種是北京、天津、上海三個直轄市實(shí)行“總額分成、一年一定”的體制；第二種是對四川、陜西、甘肅、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山東、山西、河北、遼寧、黑龍江、吉林、浙江15省，實(shí)行“劃分收支、分級包干”的辦法；第三種是對廣東、福建兩省實(shí)行“劃分收支，定額上交或定額補(bǔ)助”的特殊照顧辦法；第四種是對內(nèi)蒙古、新疆、西藏、寧夏、廣西、云南、青海、貴州等少數(shù)民族省(區(qū))，仍然實(shí)行民族自治地方財政體制，保留原來對民族自治地區(qū)的特殊照顧；第五種是對江蘇省繼續(xù)試行固定比例包干辦法。參見劉克崮、賈康主編：《中國財稅改革三十年：親歷與回顧》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年，第30—31頁。。這一體制的特點(diǎn)是按照預(yù)先規(guī)定的比例或數(shù)額，在中央預(yù)算和地方預(yù)算之間分配收入。這是對高度集中的財政體制的一種調(diào)整，體現(xiàn)的同樣是放權(quán)讓利的改革思路。它將中央政府一部分財政收支決策權(quán)下放給各級地方政府，由吃“大鍋飯”改為“分灶吃飯”，“在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和計劃下，各過各的日子”[注]王丙乾：《中國財政60年回顧與思考》，第244、245頁。。由此，省、地、縣等地區(qū)組織成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的主體，擁有了發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的制度性動力和能力，調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

然而無論放權(quán)還是讓利，事實(shí)上都是以財政上的減收增支為代價的。主要由財稅擔(dān)綱的以“放權(quán)讓利”為主調(diào)的改革，卻使財政收支運(yùn)行自身陷入了不平衡的困境。一方面，伴隨著各種“放權(quán)”“讓利”舉措的實(shí)施，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重迅速下滑，由1978年的31.1%，相繼減少到1980年的25.5%和1985年的22.2%。[注]《中國財政年鑒2011》，中國財政雜志社，2011年，第446頁。另一方面，地方在財政運(yùn)行機(jī)制上也出現(xiàn)頗多紊亂現(xiàn)象，諸如擅自減免稅[注]出于吸引更多投資、爭取更多稅源的考慮，地方政府在稅收優(yōu)惠政策上習(xí)慣于各行其是，對本地企業(yè)的稅負(fù)競相減免、越權(quán)減免的情況長期存在，成為財稅放權(quán)讓利改革中的痼疾。、截留挪用財政收入、花錢大手大腳、搞財政資金體外循環(huán)、非財政部門介入財政分配等問題普遍存在，企業(yè)濫發(fā)獎金的問題更是逆勢而上。1983年3月15日，國家計委、國家經(jīng)委黨組向中央政治局常委、中央書記處匯報當(dāng)前經(jīng)濟(jì)問題時，幾位中央領(lǐng)導(dǎo)同志指出，改革給了企業(yè)動力，卻沒有給壓力，企業(yè)管理沒有什么改善，獎金發(fā)得很多。企業(yè)富起來了，國家卻窮了。中央掌握的財力小，已經(jīng)妨礙了中央統(tǒng)一政策的貫徹，發(fā)生了調(diào)度不靈的現(xiàn)象。財政問題不是簡單的財政問題，國家政治上的統(tǒng)一必須有財政做基礎(chǔ)。[注]參見房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1983年卷)(未刊稿)，第61—66頁。

對于這種情況，中央決策層有著比較透徹的認(rèn)識和長遠(yuǎn)的考慮。在1983年8月6日的國務(wù)院常務(wù)會議上，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志提出，“解決國家和企業(yè)的關(guān)系，是解決企業(yè)內(nèi)部關(guān)系的前提。沒有這個前提，企業(yè)就會想方設(shè)法把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到國家或者消費(fèi)者身上來”；而解決國家同企業(yè)的關(guān)系問題，“要在完善稅制的基礎(chǔ)上，重新劃分中央收入和地方收入”，“在中央和地方的財政分配問題上，既不能回到過去的過分集中，也不能在地方平衡的基礎(chǔ)上再來確定中央拿多少。寧可中央補(bǔ)貼給地方，不能中央向地方借錢要飯吃。中央和地方之間，要按照稅種，劃分收入：有些稅種，收入全歸中央；有些稅種，收入全歸地方；有些稅種，中央和地方共享”。他強(qiáng)調(diào)，“走了這一著棋，就必然會在經(jīng)濟(jì)生活中進(jìn)一步引起一系列的變化，有些是很大的變化，對此要有足夠的估計。稅制問題不解決，國家和企業(yè)的關(guān)系問題，企業(yè)內(nèi)部的按勞分配問題，條塊矛盾問題，重復(fù)建設(shè)問題，企業(yè)組織結(jié)構(gòu)問題，技術(shù)進(jìn)步問題，節(jié)約挖潛問題，都不好辦。這個問題宜早不宜遲，能不能早一點(diǎn)把新稅制設(shè)計出來，明年找一些地方開始試行？”[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1983年卷)(未刊稿)，第112、113頁。這番講話事實(shí)上提出了盡快實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)改革，以與微觀改革措施相協(xié)調(diào)、相配合的問題。9月29日，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議討論通過國家計委起草的《關(guān)于保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的幾個問題》文件，決定1984年重點(diǎn)抓好進(jìn)一步完善利改稅工作，首先解決國家與企業(yè)的關(guān)系問題，在此基礎(chǔ)上再解決企業(yè)內(nèi)部的合理分配問題，解決劃分中央稅與地方稅的問題。[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1983年卷)(未刊稿)，第116—117頁。10月，中共十二屆三中全會通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，在明確利改稅任務(wù)的同時，提出“進(jìn)一步完善稅收制度，改革財政體制”[注]《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第59頁。的任務(wù)。

為“保證國家得大頭”，同時為完善稅制打好基礎(chǔ)，中央決定自1984年第四季度開始，在前一階段對企業(yè)實(shí)施以稅代利改革的基礎(chǔ)上，實(shí)行第二步利改稅，即從稅利并存轉(zhuǎn)向完全征稅。稅后利潤留歸企業(yè)支配，獎金在稅后利潤中提取，可取消獎金封頂，增加激勵。但為防止濫發(fā)獎金，通過征收獎金稅實(shí)行工資獎金總額控制。同時為了解決因?yàn)閮r格和政策因素造成的苦樂不均，在征收固定稅率的所得稅之外，對利潤高的企業(yè)征收一定比例的調(diào)節(jié)稅。[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1984年卷)(未刊稿)，第37—39頁。借由中共十二屆三中全會之后改革迅速推進(jìn)的勢頭，第二步利改稅的推行非常順利。然而，接下來的財政管理體制改革卻遇到了阻力。由于財政管理體制涉及中央與地方、地方與地方的利益，問題復(fù)雜，矛盾很多。經(jīng)過慎重研究，國務(wù)院決定，“既要考慮中央集中財力的需要，又要適當(dāng)照顧地方的利益，調(diào)動地方積極性。目前宜基本維持地方財政的既得利益，只作一些小的調(diào)整”[注]《中國改革開放大事記(1978—2008)》，第112頁。。鑒于“劃分收支，分級包干”原定五年已經(jīng)到期，國務(wù)院遂決定自1985年起對各省、自治區(qū)、直轄市實(shí)行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政體制。這一體制相比之前的最大變化是，中央和地方基本上按第二步利改稅的稅種設(shè)置劃分各級財政收入，分為中央財政固定收入、地方財政固定收入及中央和地方共享收入。[注]中宣部宣傳局：《十年經(jīng)濟(jì)改革大事記(1978—1988)》，光明日報出版社，1988年，第132—133頁；具體稅種劃分參見劉克崮、賈康主編：《中國財稅改革三十年：親歷與回顧》，第34—35頁。其他方面則沒有變化，仍未實(shí)質(zhì)性觸及行政隸屬關(guān)系等體制性因素，在操作中還是依賴地方對中央的上解或分成，與構(gòu)建新稅制的要求相距甚遠(yuǎn)。盡管如此，按稅種劃分中央與地方收入的設(shè)計，事實(shí)上成為分稅制的源頭。

這次改革的主要考慮是既保護(hù)地方和企業(yè)積極性，又保證財政收入尤其是中央財政收入；但事與愿違，由于改革的基本思路是進(jìn)一步放權(quán)讓利特別是向企業(yè)放權(quán)，在更大范圍內(nèi)軟化了企業(yè)的預(yù)算約束，很快就出現(xiàn)了企業(yè)運(yùn)用種種手段逃避完成稅收任務(wù)、繼續(xù)濫發(fā)薪酬獎金等現(xiàn)象，造成宏觀經(jīng)濟(jì)失控。1984年下半年，有關(guān)部門討論金融體制和工資管理體制改革方案，決定要擴(kuò)大專業(yè)銀行貸款的自主權(quán)，允許各專業(yè)銀行自主支配的信貸資金數(shù)額同存款增減掛鉤按比例浮動；決定要擴(kuò)大企業(yè)工資分配的自主權(quán)，企業(yè)工資總額可以同企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益掛鉤浮動[注]如北京市規(guī)定，市屬企業(yè)人均實(shí)現(xiàn)利潤每增減1%，人均工資一般相應(yīng)增減0.7%；江蘇省規(guī)定這一比例的高限和低限分別為1 ∶1和1 ∶0.1。參見《中國經(jīng)濟(jì)年鑒1985》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，1985年，第Ⅱ—19頁。。在具體實(shí)施辦法上，銀行系統(tǒng)提出1985年各專業(yè)銀行自主支配的信貸資金數(shù)額以1984年的實(shí)際貸款數(shù)為基數(shù)核定，而1985年各企業(yè)工資總額的浮動也要以1984年的實(shí)際數(shù)額為基數(shù)核定[注]《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第163頁。。有關(guān)這兩項(xiàng)基數(shù)核定辦法的信息傳出后，立即導(dǎo)致從10月份開始的信貸和工資增長嚴(yán)重失控?！耙恍┙鹑趩挝徊活櫞缶?，為了增大信貸基數(shù)，競相放貸；一些企業(yè)和行政事業(yè)單位從本單位利益出發(fā)，為了增加工資基數(shù)，亂提工資，濫發(fā)獎金和補(bǔ)貼，致使銀行信貸和消費(fèi)基金急劇增長?！盵注]《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第163頁。結(jié)果，1984年的銀行貸款總額比1983年增加28.9%，其中12月這一個月的增長額就占全年增加額的48.4%，增勢異常迅猛；1984年的全國職工工資總額比1983年增長19%，其中第四季度獎金發(fā)放比上年同期增加一倍有余，工資總額(包括獎金)增長38%[注]《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第163頁。。

國務(wù)院在11月中旬發(fā)現(xiàn)了這個問題，先是發(fā)出控制基建投資和工資獎金的緊急通知，規(guī)定1984年增發(fā)貨幣180億元的計劃不準(zhǔn)突破；[注]《薛暮橋回憶錄》，天津人民出版社，2006年，第313頁。繼而又發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門嚴(yán)格控制財政支出、大力組織貨幣回籠，盡快減少社會上的貨幣流通量[注]《中國經(jīng)濟(jì)年鑒1985》，第Ⅺ—6頁。。但出于保護(hù)改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)積極性的考慮，中央沒有公開宣布撤銷關(guān)于兩個基數(shù)核定辦法的設(shè)想。這年第四季度貨幣發(fā)行量比上年同季增加164%，全年合計增加49.5%，全年增加貨幣量達(dá)262億元，大大突破原來的定額。[注]《薛暮橋回憶錄》，第313頁。通貨膨脹明顯出現(xiàn)。

很多人指責(zé)這次通貨膨脹的出現(xiàn)是由于“改革過當(dāng)、步伐過快”。但客觀情況顯示，這恰恰是改革僅僅停留在放權(quán)讓利而沒有進(jìn)行體制性、機(jī)制性改革的結(jié)果。就財稅制度本身來說，財政部有規(guī)定用上一年的利潤上繳總額作為下一年的利潤上繳基數(shù)，超過基數(shù)可以提成。對此，薛暮橋批評說：“這樣做會使企業(yè)在前三季的利潤超額完成的時候，第四季故意少賺利潤，降低下一年的上繳利潤的基數(shù)。”[注]《薛暮橋回憶錄》，第313—314頁。信貸和工資總額的失控，使投資需求和消費(fèi)需求猛增，導(dǎo)致1985年上半年工業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)“超高速”增長。這一年第一季度工業(yè)生產(chǎn)總值比上年同期增長22.9%，第二季度增長23.4%。[注]《中國統(tǒng)計年鑒1986》，中國統(tǒng)計出版社，1986年，第43頁。與此同時，各地區(qū)為追求短期效益，競相發(fā)展投資周期短、收效快的加工工業(yè)，盲目重復(fù)建設(shè)，而能源、原材料和交通運(yùn)輸則日益成為短線。通貨膨脹引發(fā)經(jīng)濟(jì)全面緊張，國家財政不僅沒有改善，反而更加困難。十二屆三中全會作出的改革和發(fā)展部署，“被迫進(jìn)行重新調(diào)整”[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1984年卷)(未刊稿)，第261頁。。

在只是下放財權(quán)而不從制度架構(gòu)上觸動財政體制的前提下，計劃經(jīng)濟(jì)體制中公共財政和企業(yè)財務(wù)不分、財政預(yù)算和企業(yè)預(yù)算不分的問題仍未改變。財政不僅負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域外的分配關(guān)系，而且負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的分配關(guān)系，形成了一個包括國家預(yù)算、銀行信貸和企業(yè)財務(wù)在內(nèi)的統(tǒng)一的國家財政系統(tǒng)。因此，企業(yè)的經(jīng)營命運(yùn)與國家的整體宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況緊密聯(lián)系在一起，微觀經(jīng)濟(jì)層面的任何“風(fēng)吹草動”，都會使宏觀經(jīng)濟(jì)“感冒”甚至劇烈波動，而宏觀經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定又會阻滯微觀改革。這一時期有一位前民主德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家來北京訪問，在聽了很多關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)體制改革的介紹之后表示：“我認(rèn)為中國的改革都是微觀的改革，沒有宏觀的改革?！盵注]張軍：《激情年代的改革》，轉(zhuǎn)引自復(fù)旦大學(xué)中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)研究中心網(wǎng)站，http://www.cces.fudan.edu.cn/details.aspx?id=2278&cid=1021.2018年5月24日。他暗示，中國在微觀改革中沒有關(guān)注宏觀穩(wěn)定問題，最終會讓微觀改革無法進(jìn)行。1984年第四季度以來的宏觀經(jīng)濟(jì)波動以無法回避的現(xiàn)實(shí)生動地詮釋了這一點(diǎn)。

在這種背景下，關(guān)于宏觀經(jīng)濟(jì)改革的理念開始被中國經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)人所認(rèn)識。在1985年2月召開的第一次全國省長會議上，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志強(qiáng)調(diào)：“省長、市長、自治區(qū)主席，都是主管經(jīng)濟(jì)工作的，應(yīng)當(dāng)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，從全局出發(fā)，在微觀搞活的同時，多研究一些宏觀方面的問題。”[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1985年卷)(未刊稿)，第31頁。7月15日，吳敬璉在討論“七五”計劃建議的座談會上發(fā)言說：搞活企業(yè)是否就是改革者的全部基本要求，以及單靠“簡政放權(quán)”是否就能搞活企業(yè)，都是值得懷疑的。單項(xiàng)突出“松綁放權(quán)”“擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)”，效果似乎不太理想。[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1985年卷)(未刊稿)，第164頁。9月，由中國體制改革研究會、中國社會科學(xué)院和世界銀行共同舉辦的宏觀經(jīng)濟(jì)管理國際討論會(“巴山輪會議”)，以國際通行的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)說分析中國經(jīng)濟(jì)形勢，突出強(qiáng)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)間接管理的作用，指出這一作用的發(fā)揮取決于企業(yè)對經(jīng)濟(jì)杠桿的反應(yīng)程度，為此必須與微觀改革協(xié)調(diào)進(jìn)行。[注]參見彭森、陳立等著：《中國經(jīng)濟(jì)體制改革重大事件》(上)，中國人民大學(xué)出版社，2008年，第224—227頁。會上“很多討論圍繞著財政、貨幣和收入政策等工具對總需求的管理實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)間接控制的議題”，并創(chuàng)造出“宏觀調(diào)控”這一專有名詞取代此前慣用的“宏觀控制”和“宏觀調(diào)節(jié)”，[注]林重庚：《中國改革開放過程中的對外思想開放》，吳敬璉、樊綱、劉鶴等主編：《中國經(jīng)濟(jì)50人看三十年：回顧與分析》，中國經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，序第39頁。進(jìn)一步突出宏觀經(jīng)濟(jì)改革的重要性和可行性。

在改革從思想認(rèn)識上轉(zhuǎn)向宏觀經(jīng)濟(jì)層面的濃厚氛圍中，一場關(guān)于“價稅財聯(lián)動改革”的探索開始了。1985年七八月間，郭樹清、樓繼偉等國家體改委人員草擬出綜合配套改革方案，指出價格雙軌制等現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟(jì)制度的弊端，建議以價格為中心，財政、稅收、工資等配套聯(lián)動，一舉實(shí)行體制突破，[注]王丙乾：《中國財政60年回顧與思考》，第250—251頁。同時將“削弱和取消地方政府對生產(chǎn)的干預(yù)和對盈利項(xiàng)目的投資”，作為“進(jìn)一步改革的方向”[注]郭樹清：《改革戰(zhàn)略及其選擇》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》1986年第4期。。這一定名為《關(guān)于體制改革總體規(guī)劃研究的匯報提綱》的方案，著眼宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，具有整體規(guī)劃、配套改革等較強(qiáng)說服力的理論色彩，很快引起決策層的重視。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示“有點(diǎn)道理，沒有把握”，要求向各有關(guān)部門征求意見。[注]《國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會大事記(1982—1998)》(內(nèi)部資料)，1999年，第43頁。沿著方案確定的思路，中共中央在9月制定“七五”計劃的建議中提出，“過去幾年，在放開放活方面做了許多工作，取得了很大的成效。在這種情況下，我們面臨的任務(wù)，是在進(jìn)一步完善微觀經(jīng)濟(jì)活動和機(jī)制的同時，從宏觀上加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)活動的間接控制，也就是說，要發(fā)揮各種經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，完善經(jīng)濟(jì)立法和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督”；進(jìn)而強(qiáng)調(diào)必須認(rèn)識到，“從宏觀上加強(qiáng)間接控制，也是改革的主要內(nèi)容，它比之微觀搞活、比之直接控制，更為復(fù)雜，更為困難，我們也更缺少經(jīng)驗(yàn)。只有解決好這個問題，才能與現(xiàn)在已采取的改革措施配起套來，并為進(jìn)一步搞活企業(yè)創(chuàng)造條件，使企業(yè)能夠?qū)κ袌鲎兓鞒龇e極反應(yīng)”[注]《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第247頁。。至于具體的改革，該建議提出“按照稅種劃分中央、地方的財政收入”[注]《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第389頁。，配套地搞好價格體系、財政體制、金融體制和勞動工資制度等方面的改革。

“七五”計劃建議出臺后的一段時間里，經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)人和研究者密集發(fā)聲，為宏觀經(jīng)濟(jì)改革作呼吁。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志在多個場合連續(xù)指出，宏觀上管住管好，微觀上放開放活，是互相聯(lián)系、互相配套的，既是中央和國務(wù)院的事，也是地方政府和各部門的事；[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1985年卷)(未刊稿)，第233頁。要在加強(qiáng)宏觀控制的條件下改善宏觀管理，在抑制需求的條件下改善供應(yīng)，同時做好準(zhǔn)備，在1987年邁出決定性改革步伐。[注]王丙乾：《中國財政60年回顧與思考》，第251頁。劉國光發(fā)表《試論我國經(jīng)濟(jì)的雙重模式轉(zhuǎn)換》，提出要正確認(rèn)識和處理宏觀改革和微觀改革的關(guān)系，配套地搞好包括財政稅收體制在內(nèi)的宏觀改革，以形成一整套把計劃和市場、微觀搞活和宏觀控制有機(jī)地結(jié)合起來的機(jī)制和手段[注]參見劉國光：《試論我國經(jīng)濟(jì)的雙重模式轉(zhuǎn)換》，《人民日報》1985年11月4日。。1986年3月15日，國務(wù)院常務(wù)會議再次明確，當(dāng)前這種新舊體制膠著對峙、相互摩擦、沖突較多的局面不宜拖得太長，為使企業(yè)進(jìn)一步搞活，1987年和1988年需要采取比較重大的步驟，要在宏觀經(jīng)濟(jì)管理由直接控制為主轉(zhuǎn)向間接控制為主的改革上邁出大步子。具體說來，就是價格、稅收、財政配套改革，財政改革的方向，應(yīng)當(dāng)是中央與地方的分稅制，以支持生產(chǎn)的進(jìn)一步搞活，培植財源。[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1986年卷)(未刊稿)，第34—37頁。

為此，國務(wù)院在1986年3月25日成立以副總理田紀(jì)云為首的經(jīng)濟(jì)體制改革方案研究領(lǐng)導(dǎo)小組，[注]《國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會大事記(1982—1998)》(內(nèi)部資料)，第55頁。擬定了以價格、稅收、財政、金融、貿(mào)易為重點(diǎn)的配套改革方案——《1987年經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)施方案》。方案正式提出實(shí)施分稅制改革的設(shè)想，抓住此前財政體制改革的根本性缺陷，將財稅體制改革與政府和企業(yè)的關(guān)系聯(lián)系起來，要求重新劃分中央和地方的事權(quán)，營利性企業(yè)不再受地方干預(yù)，同時改變地方政府職能，把更多的自主權(quán)下放給企業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自主經(jīng)營。方案還設(shè)想將容易造成地方政府違背整體經(jīng)濟(jì)效率的行為方式的稅種劃歸中央，不會嚴(yán)重影響地方政府行為而又適宜地方征收的稅種，由地方政府征收管理。[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1986年卷)(未刊稿)，第98—99頁。方案在8月得到中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的批準(zhǔn)。因?yàn)槭玛P(guān)重大，中央書記處討論決定，由中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人向鄧小平作專題匯報。[注]王丙乾：《中國財政60年回顧與思考》，第251頁。9月13日，鄧小平在聽取匯報時，對改革方案表示贊成，[注]《中國改革開放大事記(1978—2008)》，第147頁。但也“未多置評”[注]王丙乾：《中國財政60年回顧與思考》，第251頁。。鄧小平此時的改革思路仍然是給企業(yè)和地方放權(quán)，強(qiáng)調(diào)要給企業(yè)和地方自主權(quán)，要搞廠長負(fù)責(zé)制和權(quán)力下放，解決中央和地方的關(guān)系。[注]參見《鄧小平年譜(1975—1997)》(下)，中央文獻(xiàn)出版社，2004年，第1137頁。這與方案所體現(xiàn)的宏觀改革思路有著明顯不同。鄧小平的“保留態(tài)度”[注]王丙乾：《中國財政60年回顧與思考》，第252頁。勢必影響改革的部署。這次匯報會后，不僅沒有將方案再作進(jìn)一步設(shè)計和完善，而且方案確定的1987年改革重點(diǎn)也被“抓緊制定好進(jìn)一步搞活企業(yè)的規(guī)定”所取代[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1986年卷)(未刊稿)，第141頁。。

更嚴(yán)重的問題在于與相關(guān)部委、地方的協(xié)調(diào)中方案遇到了此前放權(quán)讓利改革從未遇到的阻力。由于方案動作大、涉及面廣，不確定性也大，從根本上觸動了部門和地方利益，使已經(jīng)習(xí)慣于在確定的條件和環(huán)境中運(yùn)轉(zhuǎn)的企業(yè)、部門和地方普遍提出反對意見。[注]參見郭樹清：《〈改革戰(zhàn)略及其選擇〉的回顧與檢討》，吳敬璉、樊綱、劉鶴等主編：《中國經(jīng)濟(jì)50人看三十年：回顧與分析》，第124—125頁。更重要的是，此時宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境再度趨緊，以放松直接控制為基調(diào)的綜合改革出臺極有可能導(dǎo)致通脹失控?！斑@些問題從一開始就預(yù)料到了，所以要求實(shí)施總量緊縮政策本身就是改革方案的一個組成部分，但是這個決心看起來很難下。”[注]郭樹清：《〈改革戰(zhàn)略及其選擇〉的回顧與檢討》，吳敬璉、樊綱、劉鶴等：《中國經(jīng)濟(jì)50人看三十年：回顧與分析》，第125頁。最終這個方案在協(xié)調(diào)和糾結(jié)中大大縮水，在9月28日召開的十二屆六中全會上，只有一個鋼材調(diào)價的小方案獲得通過[注]參見房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1986年卷)(未刊稿)，第112—113頁。。此后在10月至11月間，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志聽取聯(lián)邦德國、瑞士和中國國內(nèi)一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的意見后，改變了價稅財聯(lián)動改革方案，轉(zhuǎn)為推行承包經(jīng)營責(zé)任制，[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1986年卷)(未刊稿)，第136頁。并且提出將承包制與股份制結(jié)合的改革思路[注]《國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會大事記(1982—1998)》(內(nèi)部資料)，第62頁。。12月5日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)改革增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》，確認(rèn)推行多種形式的經(jīng)營承包責(zé)任制，給經(jīng)營者以充分的經(jīng)營自主權(quán)并進(jìn)行股份制試點(diǎn)，同時再次降低獎金稅率和工資調(diào)節(jié)稅率，在稅制上向企業(yè)再讓一步[注]具體措施參見《十二大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第151、153頁。。1987年2月，國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革方案研究領(lǐng)導(dǎo)小組撤銷[注]《國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會大事記(1982—1998)》(內(nèi)部資料)，第67頁。。4月，國家經(jīng)委受國務(wù)院委托召開全國承包經(jīng)營責(zé)任制座談會，研究部署企業(yè)普遍推行承包經(jīng)營責(zé)任制[注]《原國家經(jīng)委(經(jīng)貿(mào)委)大事記(1956年5月—2003年3月)》(內(nèi)部資料)，2007年，第176頁。。這一決定受到經(jīng)濟(jì)學(xué)界的贊譽(yù)，稱之為“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的第二個里程碑”[注]參見楊培新：《推廣承包制：我國經(jīng)濟(jì)體制改革的第二個里程碑》，《世界經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報》1987年6月25日。。此后，承包制迅速推廣開來，到1988年5月，全國預(yù)算內(nèi)全民所有制工業(yè)企業(yè)實(shí)行各種經(jīng)營責(zé)任制的已達(dá)80%以上[注]《十年經(jīng)濟(jì)改革大事記(1978—1988)》，第197頁。。改革的思路從宏觀制度創(chuàng)設(shè)轉(zhuǎn)回到以“包”字為中心的放權(quán)讓利。

為便于企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制的推行，財稅體制改革也放棄分稅制的創(chuàng)設(shè)，轉(zhuǎn)而繼續(xù)實(shí)行財政包干體制，并且將其作為宏觀領(lǐng)域主要的改革措施，進(jìn)一步強(qiáng)化承包的力度。1987年7月，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議討論通過的國家計委《關(guān)于“七五”后三年改革計劃體制的若干意見》，雖然沒有放棄分稅制的目標(biāo)，但考慮到企業(yè)經(jīng)營承包制推廣后的情況以及地方的強(qiáng)烈意見，決定1988年暫不實(shí)行分稅制改革，同時決定改企業(yè)稅前還貸為稅后還貸，實(shí)行稅后承包經(jīng)營責(zé)任制[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1987年卷)(未刊稿)，第303、304、328頁。。進(jìn)入1988年，中央將價格改革作為宏觀改革突破口的設(shè)想愈發(fā)堅定，為保障價格改革成功，中央再次明確“已實(shí)行的地方財政包干體制不變”[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1988年卷)(未刊稿)，第220頁。。1988年7月28日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于地方實(shí)行財政包干辦法的決定》，用“大包干”的做法對財稅體制作進(jìn)一步的放權(quán)讓利調(diào)整。其中規(guī)定，全國39個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市，除廣州、西安兩市財政關(guān)系仍分別與廣東、陜西兩省聯(lián)系外，其余37個地區(qū)分別實(shí)行六種形式的包干辦法。企業(yè)方面，則是由過去稅利全部上繳財政和投資全部由財政劃撥，改成不同形式的“留成”和“包干”的辦法。[注]六種形式，第一種是“收入遞增包干”，北京、河北、遼寧、沈陽、哈爾濱、江蘇、浙江、寧波、河南、重慶實(shí)行；第二種是“總額分成”，天津、山西、安徽實(shí)行；第三種是“總額分成加增長分成”，大連、青島、武漢實(shí)行；第四種是“上解額遞增包干”，廣東、湖南實(shí)行；第五種是“定額上解”，上海、山東、黑龍江實(shí)行；第六種是“定額補(bǔ)助”，吉林、江西、福建、陜西、甘肅、海南、內(nèi)蒙古、廣西、貴州、云南、西藏、青海、寧夏、新疆、湖北、四川實(shí)行。具體辦法參見《新時期經(jīng)濟(jì)體制改革重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，1998年，第541—544頁。隨著價格“闖關(guān)”的失利，宏觀經(jīng)濟(jì)改革一度成為“禁區(qū)”，這種“大包干”式財稅體制就此固定下來。

二、從財政包干制轉(zhuǎn)向分稅制

1988年財政包干制的實(shí)行，使放權(quán)讓利改革的激勵效應(yīng)達(dá)到最大化。地方由此獲得了空前的財政自主權(quán)，發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的動力和能力非常強(qiáng)勁。從1981年至1992年，中國省級政府邊際收入留存率的平均值達(dá)到89%，且在1987年之后有顯著增強(qiáng)。而同時期其他一些國家，如俄羅斯、印度、墨西哥等，這一數(shù)值則要小得多，顯示出中國的地方政府在這一時期獲得了相當(dāng)大的財政激勵。[注]相關(guān)研究參見Weingast,B.R.:“Second Generation Fiscal Federalism: the implication of fiscal incentives”, Journal of Urban Economics, Vol.65, Issue.3, 2009, pp.279-293.

然而，地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與全國范圍的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行本身是“一枚硬幣的兩面”，各地在財政包干制下出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)增長很快對全國宏觀經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生了沖擊。在財政包干制下，“地方政府為了完成包干任務(wù)和維持地方年年增長的必需支出，企業(yè)為了完成承包任務(wù)和爭取盡可能多留利”，都依賴生產(chǎn)高速度、多投入和“大而全”“小而全”的重復(fù)建設(shè)，“企業(yè)從產(chǎn)品漲價收入中得到了一定的好處，而國家的財政收入?yún)s沒有相應(yīng)的增加”[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第113、15頁。。1983年出現(xiàn)的令中央領(lǐng)導(dǎo)不滿意的情況，這時更加嚴(yán)重，并且隨著經(jīng)濟(jì)總量的逐年增加，地區(qū)分割愈發(fā)明顯，地方和企業(yè)的利益紐帶關(guān)系日益緊密，“藏富于企業(yè)”的行為也隨之出現(xiàn)。雖然中央在發(fā)布全面推行承包制的指令后，又發(fā)出在推行財政包干和企業(yè)承包制的過程中不允許承包流轉(zhuǎn)稅的指令。但事實(shí)上，“由于國務(wù)院批準(zhǔn)的首都鋼鐵公司的承包方案中就承包了流轉(zhuǎn)稅，所以，不允許承包流轉(zhuǎn)稅的文件實(shí)際效力很低，全國各地承包流轉(zhuǎn)稅的企業(yè)比比皆是”[注]許善達(dá)：《我所經(jīng)歷的財稅改革的回憶片段》，吳敬璉、樊綱、劉鶴等主編：《中國經(jīng)濟(jì)50人看三十年：回顧與分析》，第525頁。。在這種情況下，“超收多留”倒是不難落實(shí)，而“歉收自補(bǔ)”卻成為一紙空文。企業(yè)發(fā)生虧損時，往往擠占國家稅收，因而“包盈不包虧”就成了通例。在1987年至1991年間，承包企業(yè)歉收總額多達(dá)51億元，其中只有37%即19億元由企業(yè)“自補(bǔ)”，余下的32億元都成了財政預(yù)算的虧空，靠占用銀行貸款“掛”在賬上[注]亞洲開發(fā)銀行：From Centrally Planned to Market Economies: The Asian Approach, vol.2, Oxford University Press, 1996, p.123. 轉(zhuǎn)引自吳敬璉、馬國川：《重啟改革議程》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2016年，第187頁。。這就直接造成財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重和中央財政收入占全國財政收入比重(“兩個比重”)持續(xù)下降的后果。前者由1984年的26.7%下降到1992年的13.1%，后者由1984年的56.1%下降到1992年的28.1%。[注]《中國財政年鑒2011》，第446、459頁。在財權(quán)和部分投資權(quán)下放的共同作用下，各級地方政府從增加地方財政收入、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的考慮出發(fā)，大量興建本地方所屬企業(yè)和項(xiàng)目，造成了大量的盲目投資和重復(fù)建設(shè)，也使預(yù)算外資金急劇增加[注]1988年達(dá)2270億元，比1984年增長91%。參見房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第119頁。，從而反復(fù)發(fā)生投資需求膨脹，使經(jīng)濟(jì)過熱和通貨膨脹的趨勢自1985年之后持續(xù)蔓延。

宏觀經(jīng)濟(jì)的緊張局面造成企業(yè)的承包經(jīng)營困難重重。就在準(zhǔn)備實(shí)施財政包干制的1988年1月，田紀(jì)云在一次國務(wù)院總理辦公會上講到：“企業(yè)承包已大面積出臺，承包的積極性不可低估。但也必須看到它對消費(fèi)的推動。我看馬洪同志提供的北京皮革廠幾次承包的材料。每次討價還價，國家都要讓一塊。讓了，過一段又沒了積極性。歷史檢驗(yàn)，承包制立竿見影，但絕不能把它說得天衣無縫。”[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1988年卷)(未刊稿)，第49頁。因?yàn)閮r格、計劃、原材料供應(yīng)都已“包不住”，在快速變動的環(huán)境下，以掛鉤指標(biāo)不動為基礎(chǔ)的承包制已喪失嚴(yán)肅性。微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境在此時陷入一個“死循環(huán)”：承包制等微觀經(jīng)濟(jì)改革措施因?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)改革不配套無法深入下去，造成企業(yè)效益無法根本好轉(zhuǎn)，微觀經(jīng)濟(jì)改革難以成功；而微觀經(jīng)濟(jì)改革措施不成功，造成宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，反過來又制約了宏觀經(jīng)濟(jì)的綜合配套改革。也就是在這種僵局下，中央開始思考解開難題的突破口。

價格“闖關(guān)”引發(fā)的經(jīng)濟(jì)亂象，使中央認(rèn)識到“先調(diào)動地方組織收入的積極性，在地方財政收入增長以后，中央再從收入增量中多拿一些”[注]劉克崮、賈康主編：《中國財稅改革三十年：親歷與回顧》，第35頁。的思路，是過于理想化的；現(xiàn)實(shí)則是“地區(qū)之間互相封鎖、割據(jù)和侵害國家整體利益的傾向，十分值得重視”，國稅等“應(yīng)該集中于中央的權(quán)力和手段，必須集中于中央，不能分散”[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1988年卷)(未刊稿)，第226、227頁。。針對這種情況，中央領(lǐng)導(dǎo)同志大力強(qiáng)調(diào)中央在經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展上的權(quán)威地位。鄧小平指出：“我們要定一個方針，就是要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下深化改革”[注]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第278頁。，“宏觀管理要體現(xiàn)在中央說話能夠算數(shù)”[注]《改革開放三十年中央文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第507—508頁。。陳云也強(qiáng)調(diào)：“中央的政治權(quán)威，要有中央的經(jīng)濟(jì)權(quán)威作基礎(chǔ)。沒有中央的經(jīng)濟(jì)權(quán)威，中央的政治權(quán)威是不鞏固的?！盵注]《陳云文選》第3卷，人民出版社，1995年，第366頁?！霸诮?jīng)濟(jì)活動中，中央應(yīng)該集中必須集中的權(quán)力。搞活經(jīng)濟(jì)是對的，但權(quán)力太分散就亂了，搞活也難?！盵注]《改革開放三十年中央文獻(xiàn)選編》(上)，第509頁。江澤民更具體提出：“中央不掌握必要的財力，就不可能保證重點(diǎn)建設(shè)和治理整頓任務(wù)的實(shí)現(xiàn)?！盵注]《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第69頁。這些認(rèn)識雖然準(zhǔn)確深刻，然而面對1988年之后的巨大經(jīng)濟(jì)波動，中央?yún)s難以擔(dān)負(fù)宏觀調(diào)控責(zé)任。特別是對于社會總需求的調(diào)控，中央心有余而力不足。對此，中共十三屆五中全會坦陳，在財權(quán)、物權(quán)過度分散的情況下，“國家對需求膨脹想控制也控制不住，對結(jié)構(gòu)惡化想調(diào)整也調(diào)不動，一般加工工業(yè)的重復(fù)生產(chǎn)、重復(fù)建設(shè)越來越突出，薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)建設(shè)則越來越困難”[注]《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第123頁。。更甚者，由于財政包干制并未改變財稅運(yùn)行的紊亂狀態(tài)，中央連日常運(yùn)轉(zhuǎn)的開支需要都無法保證。就在財政包干制實(shí)施一年后，中央財政就“已山窮水盡”，陷入“湊湊合合過，今年過去，明年過不去”[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第124頁。的狀態(tài)。而從1979年至1993年，除了1985年財政收支略有結(jié)余之外，其余年份均出現(xiàn)財政赤字，且呈逐年加大之勢：1981年為68.9億元，到1993年擴(kuò)大至293.35億元。若按國際通行做法，將當(dāng)年的債務(wù)收入納入赤字口徑，則1993年的財政赤字水平實(shí)為978.58億元。中央財政本級支出中的一半以上，要依賴于舉債或借款收入來解決。[注]《中國財政年鑒2011》，第442、444、456頁。在這種情況下，中央顯然無法使用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，只得通過行政手段治理整頓，采取全面緊縮的“急剎車”措施，在使通貨膨脹基本緩解、經(jīng)濟(jì)秩序有所好轉(zhuǎn)的同時，也導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)在1990年“硬著陸”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)明顯的減緩和滑坡。[注]以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度為例，1983年至1988年間，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率都在10%以上，1984年高達(dá)14.7%；而1989年由1988年的11.3%下降到4.1%，1991年有所提高，達(dá)到8.2%。與之相應(yīng)的是企業(yè)效益大幅度下滑，虧損額連續(xù)增加：1988年國有獨(dú)立核算工業(yè)企業(yè)虧損額為81億元，1989年增加到180億元，增長1倍多；1990年增至348億元，又幾乎增加1倍；1991年繼續(xù)增加，達(dá)到367元。國家財政負(fù)擔(dān)不斷增加。參見《中國統(tǒng)計年鑒(1993)》，中國統(tǒng)計出版社，1993年，第21、215、231、430—431頁。

宏觀經(jīng)濟(jì)遇到的種種困難，關(guān)鍵就在財稅體制上，解決困難必須依靠包括財稅體制在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)改革。1990年9月，薛暮橋在《給中央政治局常委的一封信》中總結(jié)說：“東歐劇變的主要原因，是因?yàn)槲醋鲝氐赘母?，老是跳不出‘亂物價、軟財政、軟信貸’的圈子；我們必須認(rèn)清形勢，當(dāng)機(jī)立斷，推進(jìn)建立奠基在商品經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的綜合改革，才能克服困難，走向繁榮?！盵注]《薛暮橋經(jīng)濟(jì)文選》，中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2010年，第202頁。此前，在加強(qiáng)中央權(quán)威的氛圍中，國務(wù)院在下達(dá)1989年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃時，就提出要加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，逐步地適當(dāng)提高國家財政的集中程度[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第12頁。。1989年3月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家體改委關(guān)于1989年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)，指出現(xiàn)在的問題在于，“現(xiàn)有的宏觀調(diào)控體系不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)決策權(quán)相對分散、利益趨于多元化的新情況，出現(xiàn)一定程度的失控狀態(tài)。計劃、財政、銀行三方面沒有形成互相協(xié)調(diào)、互相制約的機(jī)制，銀行缺乏執(zhí)行貨幣政策和信貸政策的相對獨(dú)立性。由于原有的調(diào)控方式和手段部分失效，新的方式和手段又很不完善，致使中央對國民經(jīng)濟(jì)的實(shí)際調(diào)控能力有所降低，財政收支、信貸收支失衡，貨幣發(fā)行失控，能源和重要生產(chǎn)資料的供求也有較大缺口。尤其對迅速增長的預(yù)算外資金和超過生產(chǎn)實(shí)際增長的消費(fèi)基金，缺乏有效的控制和引導(dǎo)”。[注]《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第346頁。為此，要“進(jìn)一步改進(jìn)財稅管理體制。中央和地方都要試編復(fù)式預(yù)算。省級稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行中央與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以中央領(lǐng)導(dǎo)為主……省以下的稅務(wù)機(jī)構(gòu)由省垂直領(lǐng)導(dǎo)……著手研究逐步將企業(yè)稅前還貸改為稅后還貸的辦法，并抓好試點(diǎn)。在重慶、上海等城市繼續(xù)搞好降低所得稅、稅利分流、稅后還貸、稅后承包的試點(diǎn)”[注]《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第351頁。。中共十三屆四中全會后，對經(jīng)濟(jì)亂象進(jìn)行治本的考慮明顯加快。1989年7月，國務(wù)院研究室在《關(guān)于制定三年經(jīng)濟(jì)調(diào)整計劃建議》中提出，要解決經(jīng)濟(jì)機(jī)制問題，重建財政稅收制度，明顯提高國家財政和中央財政的集中程度。要堅決改變財政包干體制為中央、地方分稅制。建議國務(wù)院盡快組織專門力量，擬定具體方案，爭取在1991年實(shí)施，不能再久拖不決。李鵬對此專門批示“這是對的”。[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第85頁。

10月，在為中共十三屆五中全會作準(zhǔn)備的中央工作會議上，中央就要不要實(shí)行分稅制征求各省市意見?！霸S多省長講了很多理由，不贊成立即改為分稅制，表示愿意提高包干上交比例，幫助中央解決困難。”[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第136頁。因此，中共十三屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》沒有寫入分稅制，但“準(zhǔn)備進(jìn)行試點(diǎn)，要看一看究竟哪種辦法能真正解決提高兩個比重的問題”[注]房維中：《在風(fēng)浪中前進(jìn)：中國發(fā)展與改革編年紀(jì)事(1977—1989)》(1989年卷)(未刊稿)，第137頁。。兩個月后的全國財政工作會議具體提出：“明年準(zhǔn)備選幾個地方進(jìn)行試點(diǎn)?！盵注]王丙乾：《治理整頓期間財政工作的主要任務(wù)》，《王丙乾論財政》(下)，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1994年，第199頁。此后，財政部經(jīng)過縝密測算和研究，于1990年設(shè)計了分稅制財政體制試點(diǎn)改革的初步方案[注]劉克崮、賈康主編：《中國財稅改革三十年：親歷與回顧》，第43頁。?？紤]到地方的態(tài)度，這個方案并未公開。1990年1月的全國經(jīng)濟(jì)體制改革工作會議在部署本年度經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)時重申：“中央對省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市的財政包干辦法不變，財政包干的基數(shù)不能減少。對企業(yè)的承包基數(shù)極不合理的，省、市可以做一些調(diào)整，但不能減少對中央的財政上繳?！盵注]《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第258頁。試點(diǎn)工作仍舊停留在設(shè)想層面。

在中央多次強(qiáng)調(diào)要保證上繳數(shù)額的情況下，中央財政的困難不僅沒有緩解，還發(fā)生了向地方財政三次“借錢”的無奈之舉，[注]劉克崮、賈康主編：《中國財稅改革三十年：親歷與回顧》，第330頁。另據(jù)時任財政部部長劉仲藜回憶，這三次借款，實(shí)際上是有借無還，不僅與地方鬧得很不愉快，而且治標(biāo)不治本。參見劉仲藜口述，汪文慶、劉一丁整理：《1994年財稅體制改革回顧》，《百年潮》2009年第4期。進(jìn)一步凸顯對財稅體制進(jìn)行制度性改革的緊迫和必要。1990年3月，李鵬在七屆全國人大三次會議上所作的政府工作報告中，再次提到要“在有條件的地方，積極進(jìn)行分稅制的試點(diǎn)”[注]《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，第378頁。。然而，在1990年經(jīng)濟(jì)環(huán)境仍舊全面緊張的形勢下，對中央與地方的利益關(guān)系調(diào)整注定是“爭論比較多的”[注]《市場與調(diào)控——李鵬經(jīng)濟(jì)日記》，新華出版社、中國電力出版社，2007年，第729頁。，不僅中央經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)層有不同意見，而且一部分搞經(jīng)濟(jì)工作的老同志也認(rèn)為“要注意發(fā)揮幾個積極性，地方財政包干不能取消”[注]《市場與調(diào)控——李鵬經(jīng)濟(jì)日記》，第742頁。。綜合考慮各項(xiàng)因素，1991年3月七屆全國人大四次會議仍將進(jìn)一步增強(qiáng)全民所有制大中型企業(yè)的活力，作為“八五”期間深化經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。[注]《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第74頁。而對于財稅體制改革，“考慮到目前的稅收結(jié)構(gòu)尚待理順，在全國范圍內(nèi)實(shí)行分稅制的條件還不夠成熟”，因此，“‘八五’期間將繼續(xù)實(shí)行財政包干體制，但要加以改進(jìn)，克服某些弊端”[注]王丙乾：《治理整頓期間財政工作的主要任務(wù)》，《王丙乾論財政》(下)，第382—383頁。。對此，李鵬解釋說：“企業(yè)承包和地方財政包干的辦法確實(shí)有很多弊端，但在‘八五’時期仍維持現(xiàn)行政策?！惙至鳌汀侄愔啤脑圏c(diǎn)要抓緊進(jìn)行，以便積累經(jīng)驗(yàn)，到下一個5年進(jìn)行改革，就有了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)?！盵注]《市場與調(diào)控——李鵬經(jīng)濟(jì)日記》，第842頁。據(jù)此，5月國務(wù)院批轉(zhuǎn)的國家體改委關(guān)于1991年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)中，寫入了“選擇一些地方，試行分稅包干制試點(diǎn)”[注]《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，第124頁。。

即便對分稅制改革的試點(diǎn)作了如此多的醞釀，從1990年到1991年，試點(diǎn)始終沒有付諸實(shí)踐。這固然與這一時期全面緊張的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境有關(guān)，更深層次的原因則在于中央此時還只是從增加中央財力、從“吃飯財政”的角度看待分稅制改革，沒有將這一改革納入宏觀經(jīng)濟(jì)改革的更深層次視閾中。這種情況在1991年底隨著微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境愈發(fā)困難而發(fā)生改變。經(jīng)過三年治理整頓，國有企業(yè)特別是工業(yè)企業(yè)因?yàn)橥顿Y效益差和運(yùn)營機(jī)制不合理而產(chǎn)生的各種問題集中顯現(xiàn)。中央領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)識到，要解決國有企業(yè)的問題，必須改變企業(yè)所處的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為此，“管理經(jīng)濟(jì)的辦法必須適應(yīng)客觀形勢的變化而有所改進(jìn)”；改進(jìn)的方向則是“通過政策傾斜，包括財政政策、稅收政策、金融政策、價格政策、外貿(mào)政策等等，來影響地區(qū)、企業(yè)的投資方向”[注]《十三大以來重要文獻(xiàn)選編》(下)，第317、318頁。。也就是說，財稅體制改革不僅是為確?！俺燥垺保€要使財政成為宏觀調(diào)控的首要和基礎(chǔ)手段即“財政政策”。

這一認(rèn)識的重要性在1992年之后顯現(xiàn)出來。年初鄧小平發(fā)表南方談話，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)大動力，新一輪的經(jīng)濟(jì)快速增長蓄勢待發(fā)。面對一些地方出現(xiàn)片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展是硬道理的問題，朱镕基明確提出要全面正確理解鄧小平南方談話精神，特別是要從宏觀上看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，“我們有些部門，對宏觀不感興趣，專管微觀。管微觀，權(quán)大得很，把企業(yè)管得死死的。對宏觀該怎么管呢？要用政策、法令來管，不能靠人治。要依靠政策、法令，依靠經(jīng)濟(jì)杠桿、各種經(jīng)濟(jì)手段去管，不是靠政府下命令”。[注]《朱镕基講話實(shí)錄》第1卷，第140頁。在這種認(rèn)識下，1992年5月16日，中央政治局會議通過《關(guān)于加快改革，擴(kuò)大開放，力爭經(jīng)濟(jì)更好更快地上一個臺階的意見》，特別重視宏觀調(diào)控機(jī)制的配套改革，[注]參見《中國改革開放大事記(1978—2008)》，第300頁。明確提出加快財政體制改革步伐，實(shí)行分稅制[注]《市場與調(diào)控——李鵬經(jīng)濟(jì)日記》，第924頁。。隨后，財政部于6月5日公布《關(guān)于實(shí)行分稅制財政體制試點(diǎn)辦法》，選擇天津市、遼寧省、沈陽市、大連市、浙江省、武漢市、重慶市、青島市、新疆維吾爾自治區(qū)九個地方正式進(jìn)行分稅制改革試點(diǎn)[注]劉克崮、賈康主編：《中國財稅改革三十年：親歷與回顧》，第43頁。。

從試點(diǎn)效果來看，分稅制顯示出明顯的優(yōu)越性。不僅中央財政收入有所改觀，而且地方財政收入大為增加。1993年，中央財政收入為1696.73億元，比上年增長3%；地方財政決算收入為3391.44億元(不包括中央補(bǔ)助收入和調(diào)入資金)，完成預(yù)算的129.3%，比上年增加969.57億元，增長40%；決算支出為3330.24億元(不包括上解中央支出)，完成預(yù)算的210%，比上年增加758.45億元，增長29.5%。地方財政實(shí)現(xiàn)了收支平衡，結(jié)余5.52億元。[注]《中國財政年鑒1994》，中國財政雜志社，1994年，第93頁。但由于試點(diǎn)范圍很小，再加上稅種和稅制結(jié)構(gòu)沒有進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，尚夠不上對原有財稅體制的整體改革，國家整個財力分配格局也未得到大的調(diào)整。何時徹底實(shí)行分稅制，仍需看宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的“眼色”。

幾乎與分稅制試點(diǎn)同時，宏觀經(jīng)濟(jì)再次過熱的趨勢越來越明晰。治理整頓完成特別是鄧小平發(fā)表南方談話后，在財政包干制的激勵和保障下，地方政府又開始爭相大干快上，盲目投資、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象又嚴(yán)重起來。1992年全社會固定資產(chǎn)投資7800億元，比上年增長40%；1993年為11829億元，比上年增長50%。[注]《中國統(tǒng)計年鑒1993》，中國統(tǒng)計出版社，1993年，第145頁；《中國統(tǒng)計年鑒1994》，中國統(tǒng)計出版社，1994年，第139頁。到1993年第一季度，國民生產(chǎn)總值增長率達(dá)14%，“經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入紅燈區(qū)，總供給與總需求平衡度為49%”[注]《市場與調(diào)控——李鵬經(jīng)濟(jì)日記》，第983頁。。鑒于1988年至1989年間劇烈的經(jīng)濟(jì)波動及其嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、政治后果，中央對新的經(jīng)濟(jì)過熱嚴(yán)陣以待，并結(jié)合形勢思考如何從具有根本性的體制因素上解決類似問題。朱镕基繼續(xù)從宏觀制度的視角分析說：“由于我國尚未建立起市場的宏觀調(diào)控機(jī)制和企業(yè)的自我約束機(jī)制，由投資拉動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一旦加快，就會以加速狀態(tài)前進(jìn)，直至達(dá)到極限速度，產(chǎn)生‘飛車’現(xiàn)象。”[注]《朱镕基講話實(shí)錄》第1卷，第234頁。而地方對于經(jīng)濟(jì)過熱的否定態(tài)度，進(jìn)一步證明朱镕基的判斷正確。在1992年底召開的全國經(jīng)濟(jì)工作會議上，地方普遍認(rèn)為“你熱我不熱”或者“全國熱地方不熱”，在談到具體問題時就說“別人害病，不要讓我也吃藥”[注]參見《朱镕基講話實(shí)錄》第1卷，第249頁。。對此，中央依舊缺乏調(diào)控手段。

宏觀經(jīng)濟(jì)的壓力使分稅制改革陡然緊迫起來，中央明顯加快改革進(jìn)度。江澤民于1992年6月9日在中央黨校的講話中，專門提到凱恩斯主義利用財政政策來調(diào)節(jié)總需求，從而加強(qiáng)了對經(jīng)濟(jì)的宏觀控制，挽救了30年代西方國家經(jīng)濟(jì)大蕭條的例子，[注]參見《江澤民文選》第1卷，人民出版社，2006年，第199頁。明確把財政政策作為宏觀調(diào)控的主要手段。10月，中共十四大在確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)模式的基礎(chǔ)上，再次明確“逐步實(shí)行利稅分流和分稅制”，“進(jìn)一步改革計劃、投資、財政、金融和一些專業(yè)部門的管理體制”，“健全科學(xué)的宏觀管理體制與方法”[注]《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第19頁。。12月29日，李鵬在全國財政工作會議上強(qiáng)調(diào)“財稅改革的進(jìn)程要加快”，要“進(jìn)一步修訂和完善‘分稅制’財政體制的試點(diǎn)方案，規(guī)范中央與地方的分配關(guān)系”[注]《按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求 加快財政改革 嚴(yán)格財經(jīng)法紀(jì)》，《人民日報》1992年12月31日。。1993年3月17日，江澤民在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上進(jìn)一步明確：“當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)生活中的一些突出問題，有深層次原因，要從根本上解決還得依靠深化改革。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確是一項(xiàng)宏大的社會系統(tǒng)工程……從現(xiàn)在來看，有這樣幾個問題需要抓緊研究。一是財政、稅收體制改革。重點(diǎn)是處理好中央和地方、國家和企業(yè)、企業(yè)和個人的關(guān)系問題。要提高財政收入占國民收入的比重，提高中央財政占整個財政收入的比重。要通過稅收杠桿，解決社會分配不公和地區(qū)間收入差距拉大的問題?！盵注]《江澤民文選》第1卷，第298頁。在這些認(rèn)識指導(dǎo)下，中共十四屆二中全會通過《中共中央關(guān)于調(diào)整“八五”計劃若干指標(biāo)的建議》，提出“‘八五’后三年，要加快稅利分流和分稅制的試點(diǎn)”[注]《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第101頁。。

由于形勢緊急，也因?yàn)槿狈暧^調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段和能力，中央不得不再次采取行政手段開展強(qiáng)力調(diào)控。1993年6月24日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)情況和加強(qiáng)宏觀調(diào)控的意見》(俗稱“十六條”)頒布實(shí)施。朱镕基更是對銀行和財稅系統(tǒng)實(shí)施兩個“約法三章”。這些措施迅速見到成效，但依然是治標(biāo)不治本。雖然各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的亂象尤其是金融領(lǐng)域的亂象受到遏制和清理，但經(jīng)濟(jì)過熱的情況不僅沒有消除，反而勁頭更盛，通貨膨脹的苗頭再次出現(xiàn)。這個時候，中央領(lǐng)導(dǎo)同志“突出地感到宏觀經(jīng)濟(jì)管理體制的改革已經(jīng)顯得滯后，對國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、地區(qū)之間的均衡發(fā)展帶來一些不利影響”[注]《朱镕基講話實(shí)錄》第1卷，第287—288頁。。而解決這一問題只能通過經(jīng)濟(jì)手段，通過宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，首先就是財稅體制改革，“要下決心理順中央和地方的財政關(guān)系，明確各自的財權(quán)和事權(quán)，形成一種較強(qiáng)的約束機(jī)制”，并且“這個問題已經(jīng)到了非解決不可的時候了”[注]《朱镕基講話實(shí)錄》第1卷，第284頁。。1993年4月26日，江澤民在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上點(diǎn)名批評：“現(xiàn)在這種包干體制是一種不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的落后體制，沒有哪一個國家是這樣搞的，財稅體制已經(jīng)到了非改不可的地步。”[注]參見劉克崮、賈康主編：《中國財稅改革三十年：親歷與回顧》，第337頁。他還從政治高度進(jìn)一步指出，稅制改革問題“如果解決不力，任其發(fā)展下去，經(jīng)濟(jì)問題就有可能釀成政治問題”[注]江澤民：《論社會主義市場經(jīng)濟(jì)》，中央文獻(xiàn)出版社，2006年，第59頁。。對財稅體制進(jìn)行根本性改革，此時已是不得不發(fā)之勢。

在“十六條”實(shí)施一個月之后，宏觀經(jīng)濟(jì)緊張局面得到緩解。中央決定抓住這一有利時機(jī)，盡快推進(jìn)財稅體制改革，調(diào)整中央和地方的資源分配關(guān)系，改變“強(qiáng)地方、弱中央”和“強(qiáng)行政調(diào)控、弱經(jīng)濟(jì)調(diào)控”的制度安排，從根本上解決中國經(jīng)濟(jì)周期性過熱的制度性、機(jī)制性問題。改革的關(guān)鍵即是突破此前放權(quán)讓利的思路，“使中國的財政體制得以走出原來放權(quán)讓利和包干制的怪圈”[注]姜永華口述，魯利玲整理：《親歷分稅制改革》，《中共黨史研究》2018年第8期。。1993年7月22日，國務(wù)院總理辦公會議決定，為了保持中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，要加快實(shí)施財稅體制改革的步伐，將原定分步實(shí)施的改革設(shè)想修正為一步到位。同時舉行的全國財政工作會議和全國稅務(wù)工作會議正式宣布，從1994年1月1日開始，在全國全面推行分稅制改革，不搞試點(diǎn)，因?yàn)椤柏敹愺w制改革在一個省搞試點(diǎn)是搞不下去的，要改革就全國推行”[注]《朱镕基講話實(shí)錄》第1卷，第325頁。。

三、“不惜一切代價”實(shí)施分稅制改革

有80年代的“前車之鑒”，中央清楚實(shí)施分稅制改革的難度。但宏觀經(jīng)濟(jì)波動引發(fā)的改革緊迫性及其對于構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的至關(guān)重要性，都使中央在這一問題上沒有讓步的余地，“因?yàn)檫@場宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革如果進(jìn)行不下去，社會主義市場經(jīng)濟(jì)就是一句空話，它是為社會主義市場經(jīng)濟(jì)奠基的”[注]項(xiàng)懷誠：《改革是共和國財政六十年的主線》，馬國川：《共和國部長訪談錄》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009年，第295頁。。

就在1993年7月宣布全面推行分稅制改革的全國財政工作會議和全國稅務(wù)工作會議上，財政部拿出《關(guān)于建立分稅制分級財政體制的設(shè)想》，供會議討論。不出所料，文件同與會代表甫一見面，就遭到“近乎炮轟”，“第一個提出異議的是上海市。接著福建、山東、江蘇的代表都慷慨陳詞，認(rèn)為這個體制無法弄”[注]翁禮華：《歷史不能假設(shè)——我國分稅制財政管理體制改革五年之回眸》，《浙江財稅與會計》1998年第8期。。中央不為所動，只是根據(jù)會議討論中提出的一些具體意見對方案作了修改完善。朱镕基在會上強(qiáng)調(diào)：財政、稅收、金融這三個改革方案，“是一個長治久安的基礎(chǔ)，是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)。有了這個基礎(chǔ)，目前存在的困難就可以得到緩解，甚至于基本解決，大好形勢就可以繼續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度還可以保持在一個較高的水平上”[注]《朱镕基講話實(shí)錄》第1卷，第329頁。。

有了朱镕基等人的堅決態(tài)度，改革方案的制定十分迅速。僅僅十幾天后的8月12日，國務(wù)院在北戴河召開的專題會議上，討論通過了財稅、金融、投資、外資、外匯五大宏觀改革方案。8月30日，國務(wù)院常務(wù)會議討論財政、稅收、金融、國有資產(chǎn)管理體制和外貿(mào)改革總體方案。[注]《國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會大事記(1982—1998)》(內(nèi)部資料)，第181頁。李鵬在會上明確指出，在這項(xiàng)總體改革方案中，“核心是財稅制度的改革，難度最大，必須做好艱苦細(xì)致的工作”[注]《市場與調(diào)控——李鵬經(jīng)濟(jì)日記》，第995頁。。9月2日至3日，中央政治局常委會審議并原則同意了財稅體制改革方案。[注]劉仲藜口述，汪文慶、劉一丁整理：《1994年財稅體制改革回顧》，《百年潮》2009年第4期。分稅制改革進(jìn)入實(shí)施階段。

與財政包干制不同，分稅制將中央、地方和企業(yè)作為各自獨(dú)立的利益主體納入經(jīng)濟(jì)體制之中，同時將地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長納入全國宏觀經(jīng)濟(jì)“一盤棋”中，是兼具總量調(diào)節(jié)和系統(tǒng)控制功能的制度設(shè)計。這是一項(xiàng)從根本上改變原有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的改革，既涉及中央與地方利益關(guān)系的重大調(diào)整，又涉及宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行邏輯由“地方推動”向“中央掌控”的改變，“絕不是幾個起草文件的人能夠做到的”[注]王夢奎：《社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的第一個總體設(shè)計——參加起草十四屆三中全會〈決定〉的回憶》，《百年潮》2008年第7期。。這意味著，分稅制改革的實(shí)施注定是阻力重重。當(dāng)然，有了80年代的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，中央實(shí)施這次改革有明顯的策略性——首先從外圍入手。從1992年6月到12月，中央連續(xù)發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》和《企業(yè)財務(wù)通則》《企業(yè)會計準(zhǔn)則》，重新定義了預(yù)算外資金的范圍和統(tǒng)計口徑，其中最重要的是不再包括國有企業(yè)的利潤留成[注]參見楊之剛：《公共財政學(xué)：理論與實(shí)踐》，上海人民出版社，1999年，第191頁。。中央試圖以此避免地方政府將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外體系運(yùn)轉(zhuǎn)。這一舉措可謂立竿見影，在1993年，地方政府的預(yù)算外收入和支出出現(xiàn)了跳躍性下降，預(yù)算外收入與預(yù)算內(nèi)收入的比例由110.67%下降至30.3%[注]《中國財政年鑒2011》，第471頁。。這就斷了地方的退路，將改革的“擠出效應(yīng)”壓到最小，使地方不得不在改革方案劃定的框架內(nèi)與中央對話[注]預(yù)算外資金是不納入國家預(yù)算，由地方和各企事業(yè)單位自收自支的資金。在放權(quán)讓利的改革思路下，國有企業(yè)的利潤留成是地方預(yù)算外資金的主要來源。預(yù)算外資金的快速增長，是財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重迅速下滑的重要原因，也是固定資產(chǎn)投資膨脹和消費(fèi)基金膨脹的重要原因。將企業(yè)稅后留利及專項(xiàng)基金排除之后，地方預(yù)算外收入只剩行政事業(yè)性收費(fèi)和一些自籌統(tǒng)籌資金，其規(guī)模大幅縮水。。

分稅制改革方案在9月3日最終確定后，一些地方反映強(qiáng)烈，主要是“認(rèn)為這個方案比較‘緊’，并有一定的抵觸情緒”。廣東省還給中央寫了報告，要求單獨(dú)實(shí)行包干制。還有的省長私下說，以后我們要到朱镕基那里領(lǐng)工資。[注]劉仲藜口述，汪文慶、劉一丁整理：《1994年財稅體制改革回顧》，《百年潮》2009年第4期。朱镕基覺察到問題的復(fù)雜性，決定“立即行動起來，到地方上做解釋”，不然，“推行分稅制的阻力就會更大”[注]劉克崮、賈康主編：《中國財稅改革三十年：親歷與回顧》，第351頁。。受江澤民和李鵬之托，朱镕基帶領(lǐng)由體改委、財政部、國家稅務(wù)總局等有關(guān)部門組成的隊(duì)伍，在1993年9月9日到11月21日共74天的時間里，趕赴17個省、市、自治區(qū)(包括計劃單列市)，與這些省市進(jìn)行“一對一”談判。

在整個談判過程中，廣東是最為關(guān)鍵的一站。廣東省在此前實(shí)行財政包干體制時財政留成比例較大，因而對實(shí)行分稅制存在很大顧慮。對于可能遇到的阻力，中央已有所準(zhǔn)備。對于廣東省提出要單獨(dú)實(shí)行包干制的要求，朱镕基在來廣東之前請示江澤民。江澤民明確表態(tài)，“搞分稅制是中央的決定，不能再討論是不是實(shí)行分稅制的問題”[注]趙憶寧：《我國分稅制決策背景歷史回放》，《瞭望》2003年第37期。，而且在收入上“中央要拿大頭”[注]項(xiàng)懷誠：《中國財稅體制改革回顧》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2007年第6期。。同時，分稅制改革也得到了鄧小平和陳云的支持[注]參見項(xiàng)懷誠：《改革是共和國財政六十年的主線》，馬國川：《共和國部長訪談錄》，第293頁。。經(jīng)過反復(fù)解疑釋惑，尤其是朱镕基從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度解釋說，“越是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地方，中央從那里拿走的財政收入的比例就越低”，反而是工業(yè)比重大、增值稅上繳多的省份如上海和遼寧，被中央拿走的財政收入比例更高，[注]參見《朱镕基講話實(shí)錄》第1卷，第361—362頁。廣東省基本同意實(shí)行分稅制，但提出要以1993年的財稅收入為基數(shù)。事實(shí)上，廣東方面清楚繼續(xù)搞包干制是不行的，不能長期實(shí)行下去，而分稅制是大勢所趨，“最關(guān)鍵的問題是基數(shù)怎么定，因?yàn)槎愂辗窒淼谋壤⑽从刑酄幷摚鶖?shù)對廣東的既得利益影響最大”[注]廣東省財政廳科研所史鑒辦：《分稅制親歷者——原廣東省財政廳廳長曾炳生訪談實(shí)錄》，《新理財(政府理財)》2014年第5期。。關(guān)于這個問題爭議較大。分稅制改革方案中的基數(shù)，是分稅制實(shí)施后中央財政對地方稅收返還的數(shù)額依據(jù)。設(shè)立中央財政對地方稅收返還這一緩沖辦法，本身是為了保護(hù)富裕地區(qū)在財政包干制下獲得的“既得利益”，減小分稅制改革的阻力。這也是1986年“價稅財聯(lián)動改革”方案中設(shè)想過的辦法。原來分稅制的改革方案是以1992年的財稅收入為基數(shù)，當(dāng)時1993年還沒有過完，還有3個月才作決算。以1993年的財稅收入為基數(shù)，就形成了動態(tài)基數(shù)，不僅不好算賬，而且容易造成地方當(dāng)年財政基數(shù)猛增。經(jīng)過幾番討價還價，朱镕基為了最大限度爭取地方對改革的支持決定讓步，同意“以1993年為基數(shù)”的“個人意見”。[注]參見《朱镕基講話實(shí)錄》第1卷，第363—364頁。這樣，廣東省最終同意了實(shí)行分稅制改革。

朱镕基作出這樣的讓步，在隨行人員看來是不能理解的。從一開始財政部就拒絕接受廣東省提出以1993年為基數(shù)的意見。“財政部門比較務(wù)實(shí)，從技術(shù)操作層面考慮問題多一些。說白了，就是擔(dān)心地方的數(shù)字弄虛作假，擔(dān)心錢在一九九三年都收光了，都成了地方政府的基數(shù)了，以后年年要給它。擔(dān)心今年收入上去了，明年又下來了無以為繼怎么辦？”[注]項(xiàng)懷誠：《改革是共和國財政六十年的主線》，馬國川：《共和國部長訪談錄》，第294頁。然而，中央在這一問題上的讓步態(tài)度發(fā)出一個明確信號：這次改革是著眼于創(chuàng)設(shè)新的宏觀經(jīng)濟(jì)管理制度和運(yùn)行機(jī)制，是要“不惜一切代價”來推行的。所以中央寧可損失一些眼前利益，也要實(shí)現(xiàn)機(jī)制的轉(zhuǎn)換。[注]參見翁禮華：《歷史不能假設(shè)——我國分稅制財政管理體制改革五年之回眸》，《浙江財稅與會計》1998年第8期。朱镕基明確講到，分稅制改革“只能成功，不能失敗，如果失敗了，我們整個改革就有失敗的危險”[注]《朱镕基講話實(shí)錄》第1卷，第417頁。。這一點(diǎn)在此后與中西部省份談判的過程中進(jìn)一步彰顯。與中西部省份的談判相對比較順利，但也出現(xiàn)了不同聲音，主要是對分稅制實(shí)施后如何確保地方財政收入有很大顧慮，因此要求修改稅制分成方案，增加增值稅和消費(fèi)稅的分成比例。對此，朱镕基明確表示，稅制改革，全國必須統(tǒng)一，“沒有一個地方可以特殊”。他解釋說，待中央財力集中之后，對中西部地區(qū)的支持就會增加。[注]《朱镕基講話實(shí)錄》第1卷，第374頁。幾經(jīng)討論之后，在9月29日召開的中南、西南10省區(qū)經(jīng)濟(jì)工作座談會上，江澤民代表中央正式宣布以1993年為基期年。[注]劉克崮、賈康主編：《中國財稅改革三十年：親歷與回顧》，第354頁。具體做法是，以1993年地方稅收收入數(shù)額為基數(shù)，按照分稅制計算的地方上劃收入超過這一基數(shù)的部分，由中央返還給地方。以后增值稅和消費(fèi)稅每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。[注]參見《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第513頁。

這一讓步的代價是很大的。當(dāng)時只是1993年9月，地方尚有四個月的征稅時間。于是各地政府蜂擁而上，集中征稅。有許多地方將企業(yè)多年所欠稅款一次性收上，更有甚者，出現(xiàn)了“寅吃卯糧”的現(xiàn)象，即提前征收未來若干年份的稅收。結(jié)果，1993年9月至12月地方財政收入增長756.95億元，比上年同期分別增長51.8%、62.5%、86.1%、121.3%。[注]項(xiàng)懷誠：《改革是共和國財政六十年的主線》，馬國川：《共和國部長訪談錄》，第294頁。直到1993年12月，還有地方不惜弄虛作假，把增值稅基數(shù)壓低[注]參見《市場與調(diào)控——李鵬經(jīng)濟(jì)日記》，第1017頁。根據(jù)分稅制改革方案，增值稅的“大頭”劃歸中央(中央75%、地方25%)；且按照1 ∶0.3的返還系數(shù)，時間越長，地方拿到的增值稅越少。。這就直接造成1994年中央財政赤字大幅擴(kuò)大，中央不得不通過發(fā)行1000億元國庫券來解決財政平衡。但這一讓步換來的是各地接受分稅制改革。換言之，中央以改革方案技術(shù)操作層面的讓步，換來整個改革的推行?！皬泥囆∑酵咎岢鼋ㄔO(shè)有中國特色社會主義、領(lǐng)導(dǎo)我們實(shí)行改革開放以來，我們還沒有進(jìn)行過一次這么廣泛、深刻的改革。盡管在制定方案過程中我們作了一些讓步，但是框架已經(jīng)樹立起來了，機(jī)制已經(jīng)建立起來了，現(xiàn)在就是一天一天地朝著預(yù)定目標(biāo)前進(jìn)的問題了?！盵注]《朱镕基講話實(shí)錄》第1卷，第401頁。12月26日，也就是僅剩5天就要正式施行分稅制時，朱镕基還在提醒有關(guān)方面要從機(jī)制轉(zhuǎn)換的高度看待這次改革：“明年稅制改革出臺，包含很大風(fēng)險，可能引發(fā)一些突發(fā)事件……先抓大的機(jī)制轉(zhuǎn)變，盡可能穩(wěn)住既得利益，不要急于求成，因小失大。”[注]《國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會大事記(1982—1998)》(內(nèi)部資料)，第188頁。事實(shí)證明，“這一讓步爭取了民心，統(tǒng)一了思想，保證了分稅制改革的順利推行”，“這是必要的妥協(xié)，這個代價必須付出”[注]項(xiàng)懷誠：《改革是共和國財政六十年的主線》，馬國川：《共和國部長訪談錄》，第295頁。。況且隨著時間推移，這種技術(shù)上的代價逐漸被化解。中央財政在實(shí)行分稅制后從廣東拿走的錢，相當(dāng)于原體制下廣東上交中央財政的兩倍。后來朱镕基肯定說：“廣東的同志最后顧全大局，犧牲自己的部分利益，也是為了發(fā)展中國經(jīng)濟(jì)、完成黨中央交給的任務(wù)?！盵注]彭森、陳立等：《中國經(jīng)濟(jì)體制改革重大事件》(下)，中國人民大學(xué)出版社，2008年，第448頁。

經(jīng)過兩個多月的談判，分稅制改革在全黨范圍內(nèi)取得了共識。1993年11月14日，中共十四屆三中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出在中國建立市場經(jīng)濟(jì)制度的總體規(guī)劃和若干重點(diǎn)方面的改革方案設(shè)計，為分稅制改革提出了目標(biāo)、擬定了方案，指出：“把現(xiàn)行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系”，“逐步提高財政收入在國民生產(chǎn)總值中的比重，合理確定中央財政收入和地方財政收入的比例。實(shí)行中央財政對地方的返還和轉(zhuǎn)移支付的制度，以調(diào)節(jié)分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)”。[注]《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第462頁。李鵬在日記中說：“《決定》把社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制加以具體化和規(guī)范化，功不可沒。其中最突出的功績在于通過分稅制，理順了中央和地方的關(guān)系，有現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)的意義?！盵注]《市場與調(diào)控——李鵬經(jīng)濟(jì)日記》，第1011頁。經(jīng)過十多年的探索，中國改革終于進(jìn)入到“整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合”“微觀改革與宏觀改革相配套”的新階段[注]《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第454、455頁。。根據(jù)全會精神，12月15日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，分設(shè)中央稅務(wù)機(jī)構(gòu)和地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)，并規(guī)定了一系列配套措施。[注]具體稅種劃分和配套措施參見《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第512—515頁。從1994年1月1日開始，分稅制財政管理體制在全國范圍內(nèi)推開。

分稅制改革的實(shí)施取得了良好的運(yùn)行效果。后來分管財政工作的李嵐清將其總結(jié)為兩個突出表現(xiàn)：一是初步建立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財政體制框架，為新體制下政府實(shí)施宏觀調(diào)控奠定了制度基礎(chǔ)，中央宏觀調(diào)控能力得到增強(qiáng)；二是建立了財政增收機(jī)制，“兩個比重”逐年提高，基本實(shí)現(xiàn)了財政收入的規(guī)范化和制度化[注]李嵐清：《建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財政》，《學(xué)習(xí)時報》2000年4月17日。。分稅制之于提升“兩個比重”的作用是顯而易見的。經(jīng)過1994年一年的運(yùn)行，到1995年初，“中央財政收入由于分稅制改革，占全國收入的比重已由去年的22%升至55.8%，扣除轉(zhuǎn)移支付返回各地24.5%后仍占31.3%，大大加強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控能力，是一大成績”[注]《市場與調(diào)控——李鵬經(jīng)濟(jì)日記》，第1111頁；另據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》1994年的數(shù)據(jù)為55.7%。。財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由于用企業(yè)所得稅替代國有企業(yè)利潤上繳，呈現(xiàn)出先減后增趨勢，從1998年開始逐年上升。從更長的時限看，在稅制、稅種和稅率以及收入分配比例基本不變的情況下，中央財政收入和地方財政收入均快速增加。1994年至2002年期間，中央財政收入年平均增長率為17.3%，地方財政年平均增長率為17.7%；財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1993年的12.3%提高到2003年的18.6%，中央財政收入占全國財政收入比重由1993年的22%提高到2003年的54.6%。[注]《中國財政年鑒2004》，中國財政雜志社，2004年，第327、331、354頁。

數(shù)據(jù)變化僅是一個表象，從改革開放的歷史進(jìn)程來看，分稅制改革對于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的作用是更深層次的。有了新的財稅體制，中央對宏觀經(jīng)濟(jì)的駕馭趨于嫻熟，進(jìn)行了改革開放后第一次成功運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段完成的宏觀調(diào)控。為配合1993年6月的“十六條”，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段擴(kuò)大調(diào)控效果，從1995年開始，中央將進(jìn)一步抑制通貨膨脹作為宏觀調(diào)控的首要任務(wù)，并以此為中心，實(shí)行適度從緊的財政政策和貨幣政策，對經(jīng)濟(jì)過熱進(jìn)行治理。與以往宏觀調(diào)控中財政只是發(fā)揮行政作用不同，這次發(fā)揮出財政政策的經(jīng)濟(jì)杠桿作用：分稅制改革帶來財政收入大幅增長，同時嚴(yán)格控制支出增長，財政赤字沒能擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了財政上的從緊控制；稅制的統(tǒng)一，特別是增值稅主體地位的確定，有效堵住了減免稅的漏洞；中央與地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)，強(qiáng)化了稅收征管；徹底取消向中央銀行的透支或借款，財政上的赤字全部以舉借國債方式彌補(bǔ)，從制度上斬斷財政赤字與通貨膨脹之間的必然聯(lián)系。經(jīng)過三年時間，到1996年出現(xiàn)了國內(nèi)生產(chǎn)總值增長9.6%、物價指數(shù)增長6.1%、通貨膨脹率下降16個百分點(diǎn)的“高增長，低通脹”局面。[注]《中國統(tǒng)計年鑒2007》，中國統(tǒng)計出版社，2007年，第26、309頁。國民經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)年度經(jīng)濟(jì)增長率只有一兩個百分點(diǎn)波動幅度的“軟著陸”。[注]鄭有貴主編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)史(1949—2012)》，當(dāng)代中國出版社，2016年，第235頁。宏觀經(jīng)濟(jì)不僅出現(xiàn)了“1979年以來最好的”[注]《朱镕基講話實(shí)錄》第2卷，人民出版社，2011年，第320頁。形勢，更重要的是，這種形勢是建立在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制發(fā)生改變的基礎(chǔ)上的，是制度性而非臨時政策性的穩(wěn)定。對此，朱镕基也給予肯定的表示：“很多同志擔(dān)心，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的好形勢是不是穩(wěn)固，是不是會逆轉(zhuǎn)。我認(rèn)為，當(dāng)前的好形勢主要表現(xiàn)在通貨膨脹得到了抑制。這不僅是靠行政措施，而是帶有治本的性質(zhì)，只要堅持下去，這個經(jīng)濟(jì)的好形勢就能夠得到鞏固和發(fā)展?！盵注]《朱镕基講話實(shí)錄》第2卷，第347頁。

這一判斷在隨后來臨的亞洲金融危機(jī)中得到驗(yàn)證。中國經(jīng)濟(jì)不僅抵御住了危機(jī)的沖擊，而且逆勢而上，在危機(jī)中開啟了新一輪的增長周期。事實(shí)證明，“中央所采取的深化改革、加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的決策與措施是成功的”。而這個成功，一是源于“堅持實(shí)行適度從緊的財政和貨幣政策，沒有這一條，極有可能早就發(fā)生泰國現(xiàn)在的問題”，二是源于“對財政、稅收、金融、外貿(mào)、外匯、價格體制等進(jìn)行了重大改革”，“特別是稅制改革”。[注]參見《朱镕基講話實(shí)錄》第2卷，第476—477頁。

宏觀改革的成功，為微觀改革創(chuàng)造了必要條件。分稅制改革將微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境從宏觀經(jīng)濟(jì)政策中分離了出來，使國有企業(yè)擺脫了地方政府直接而快速的影響，改變了微觀經(jīng)濟(jì)與宏觀經(jīng)濟(jì)“一榮俱榮、一損俱損”的運(yùn)行組合。改革中的一些措施，諸如所得稅率從55%降到33%，允許把還貸利息打入成本，提高折舊率以擴(kuò)大企業(yè)自有資金來源等，不僅沒有“犧牲了微觀，犧牲了國有企業(yè)的利益”，反而“都是為了搞活企業(yè)”[注]《朱镕基講話實(shí)錄》第2卷，第325—326頁。。此外，改革對增值稅和消費(fèi)稅兩個主體稅種的比例分割，弱化了地方國有企業(yè)與地方財政收入之間的聯(lián)系，改變了地方政府對企業(yè)所有權(quán)的偏好。曾經(jīng)以發(fā)達(dá)的種煙業(yè)作為紓解財政困難主要途徑的貴州省，就因受改革沖擊而發(fā)生干部職工教師發(fā)不出或發(fā)不足工資、煙農(nóng)收入上不去的情況，引發(fā)多起群體性事件，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展難以為繼的險象。隨著轉(zhuǎn)移支付力度的加大，這一問題在第二年得到緩解。[注]參見周曉農(nóng)：《煙農(nóng)的憤怒：一個觀察當(dāng)年分稅制實(shí)施的視角》，《貴陽文史》2014年第5期。

盡管有如此大的“副作用”，分稅制改革還是為國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革奠定了制度基礎(chǔ)?！昂暧^改革為企業(yè)改革創(chuàng)造了一個條件，但是沒有企業(yè)根本性質(zhì)的改革，宏觀調(diào)控、宏觀改革也不可能真正成功?！盵注]《朱镕基講話實(shí)錄》第2卷，第62頁。1996年3月，中共中央在制定“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要時，明確提出今后要“把國有企業(yè)改革作為經(jīng)

濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)”[注]《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第708頁。。隨后，中共十五大和十五屆四中全會對國有企業(yè)改革作出新的部署。經(jīng)過以分稅制為中心的宏觀制度創(chuàng)設(shè)之后，中國經(jīng)濟(jì)改革重回以企業(yè)為中心的微觀改革。

20世紀(jì)80年代放權(quán)讓利思路的微觀經(jīng)濟(jì)改革，釋放了中國經(jīng)濟(jì)在高度集中的計劃體制下積蓄已久的發(fā)展動力，帶來經(jīng)濟(jì)的快速增長和人民生活的巨大改善，也為改革積累了巨大聲望。因而，這一思路的選擇有其歷史必然性和合理性。只是當(dāng)80年代后期由于市場因素快速發(fā)育使得物價等問題顯性化，進(jìn)而造成宏觀經(jīng)濟(jì)劇烈波動時，改革思路沒有從放權(quán)讓利及時轉(zhuǎn)換到宏觀層面的制度創(chuàng)設(shè)，也沒有適時發(fā)揮財政政策對于宏觀經(jīng)濟(jì)的逆周期調(diào)節(jié)作用。這里面固然有在思想認(rèn)識上尚未接納市場經(jīng)濟(jì)的原因，更重要的原因則在于改革實(shí)踐中沒有構(gòu)建起以財稅體制為核心的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定機(jī)制。放權(quán)讓利的改革思路并不必然帶來經(jīng)濟(jì)的劇烈波動；但如果沒有宏觀穩(wěn)定機(jī)制，這種波動就變得不可避免。陳云在計劃經(jīng)濟(jì)時期和改革初期所力主的“綜合平衡”，事實(shí)上執(zhí)行著宏觀穩(wěn)定的任務(wù)，其中，財政平衡更是綜合平衡之首(另有信貸平衡、物資供需平衡、外匯收支平衡)。歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)問題都要求進(jìn)行宏觀層面的財稅體制改革，改革思路的轉(zhuǎn)換隨之水到渠成。經(jīng)過分稅制改革，“放開搞活”與“綜合平衡”在新的更高層次上結(jié)合起來，為中國經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展開拓了新路。歷史在這里走過了一條“否定之否定”的螺旋式上升道路。