高松林，王東海

（1.重慶市 江北區(qū)人民檢察院，重慶 400025；重慶市 江北區(qū)人民檢察院 辦公室，重慶 400025）

一、樹立科學(xué)理念

思想觀念決定行動方向，什么樣的理念決定什么樣的行動。增強人大監(jiān)督工作的針對性和實效性，首先要解決的就是思想觀念問題，監(jiān)督者和監(jiān)督對象以及全體人民都要堅持科學(xué)的思想觀念。只有思想觀念正確、科學(xué)，人大監(jiān)督工作才會具有針對性和實效性。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)發(fā)展大局

歷史和現(xiàn)實表明，做好中國所有的事情，關(guān)鍵在黨的領(lǐng)導(dǎo)。“堅持和完善人民代表大會制度，必須毫不動搖堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”［1］。增強人大監(jiān)督工作的針對性和實效性也不例外，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！爸挥袌猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證我們的政策正確，方向正確，才能充分發(fā)揮人民代表大會制度的獨特優(yōu)越性”［2］。

對人大及其常委會來說，要學(xué)懂弄通做實黨的十九大精神，用“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”武裝頭腦，自覺主動接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，“保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行”［3］。要善于通過法定程序把黨的決策主張轉(zhuǎn)化為國家意志，使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對法律法規(guī)的實施情況和“一府兩院”人員的履職情況進行監(jiān)督。人大的監(jiān)督工作，要在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟社會民生發(fā)展大局，關(guān)注人民群眾切身利益，積極主動與黨委加強溝通，將黨委的中心工作和事關(guān)人民群眾切身利益的工作作為監(jiān)督的重點，立足當(dāng)下、著眼長遠、通覽全局、抓住重點，確保黨委的中心工作和重要決策主張落到實處，確保改革發(fā)展的成果惠及全體人民。

對監(jiān)督對象“一府兩院”來說，要嚴(yán)格執(zhí)行黨委決策部署，牢固樹立“四個意識”，堅持以人民為中心，不折不扣地將黨的決策部署抓實抓細(xì)抓長，聚焦黨的中心工作和經(jīng)濟社會發(fā)展大局，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全力做好維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會和生態(tài)文明健康發(fā)展等各項工作?！耙桓畠稍骸币獦淞ⅰ氨槐O(jiān)督”的思想觀念，自覺主動接受人大監(jiān)督；牢記為人民服務(wù)的宗旨，不能有抵觸情緒，不能將人大監(jiān)督看成是“負(fù)擔(dān)”和“找茬”，要深刻理解人大監(jiān)督的意義和作用，在人大及其常委會的監(jiān)督下依法開展各項工作，確保各項工作符合黨委決策、符合發(fā)展大局、符合人民群眾利益。

當(dāng)然，人大監(jiān)督工作“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)發(fā)展大局”并不是黨包辦一切，而是要改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，要妥善處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督的關(guān)系，黨委領(lǐng)導(dǎo)不能忽視甚至是無視人大監(jiān)督。實踐中，在一些地方的個別區(qū)縣，黨委以黨的領(lǐng)導(dǎo)代替人大監(jiān)督，無視人大的法定職能，事無巨細(xì)，包辦一切，“代行或干預(yù)地方國家權(quán)力機關(guān)行使職權(quán)，導(dǎo)致地方人大難以發(fā)揮正常的功能”［4］。這些區(qū)縣的黨委需要正確處理“國體”與“政體”的關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督的關(guān)系，避免“黨委不點頭，不能監(jiān)督”［5］和“由于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式方法不科學(xué)而嚴(yán)重影響和制約人大監(jiān)督職能發(fā)揮”［6］等情況的出現(xiàn)。

（二）筑牢法治理念，增強責(zé)任意識

法律是治國之重器，事關(guān)國家長治久安和人民幸福安康，堅持和完善人民代表大會制度，必須全面推進依法治國。人大監(jiān)督工作的順利開展，需要各方筑牢法治理念，在法治的框架內(nèi)履職盡責(zé)。特別是作為監(jiān)督對象的“一府兩院”，更應(yīng)增強法治理念，尤其是憲法理念，因為“樹立憲法意識、恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命，是對國家工作人員的基本要求”［7］。

各級人大及其常委會行使監(jiān)督職權(quán)，既要立足區(qū)域?qū)嶋H，又要通覽全局發(fā)展，要從依法治國的大局出發(fā)，充分認(rèn)識到人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)的重要性，以及人大監(jiān)督工作對于人民代表大會制度的重要意義。要從維護憲法和法律尊嚴(yán)、保障人民群眾根本利益的角度和高度出發(fā)，切實履行憲法和法律賦予的監(jiān)督職權(quán)，樹立“人大工作決不是‘二線’崗位，而是依法治國第一線”［8］的思想觀念；時刻銘記權(quán)力來自于人民，要將人民群眾的切實利益、所思所想放在心上，牢記為人民服務(wù)的宗旨和使命，將廣大人民群眾普遍關(guān)注的問題作為重點監(jiān)督事項，增強責(zé)任意識；在憲法和法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，敢于、善于對“一府兩院”的工作和法律法規(guī)的實施情況進行監(jiān)督，既要杜絕庸政懶政、不作為，也要防止瀆職失職、亂作為。各級人大及其常委會要堅持權(quán)力法定原則，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下與“一府兩院”和廣大人民群眾共同解決問題，推動社會不斷進步。

作為監(jiān)督對象的“一府兩院”是行政執(zhí)法和司法的主體，更應(yīng)當(dāng)樹立法治理念，增強責(zé)任意識。“一府兩院”作為黨的路線方針政策和法律法規(guī)的具體實施者和執(zhí)行者，必須在法治的軌道上開展工作，不斷增強依法行政和依法行使檢察權(quán)和審判權(quán)的法治意識，不能知法犯法、以權(quán)壓法。政府機關(guān)對關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域和重點行業(yè)要依法加大執(zhí)法力度，確保黨的決策部署落實落地，使人民群眾利益得到有效維護；司法機關(guān)要依法行使檢察權(quán)和審判權(quán)，保障人民群眾參與司法，強化人權(quán)保障?！耙桓畠稍骸币龅赜蚶妗⒉块T利益和個人利益的藩籬，自覺將各項工作納入人大監(jiān)督的法治框架，尤其是對作為人大常委會監(jiān)督工作重點的“三農(nóng)”問題、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護、拆遷補償、社會治安，以及冤錯案件、刑訊逼供、司法不公、執(zhí)行難等問題，相關(guān)部門應(yīng)積極配合人大及其常委會開展的“聽取專項工作報告，進行執(zhí)法檢查，開展重點監(jiān)督”［9］等工作。

二、健全人大監(jiān)督機制

人大監(jiān)督工作的順利推進，需要系統(tǒng)的機制予以保障，以確保各項工作的有序開展。

（一）發(fā)現(xiàn)問題機制

發(fā)現(xiàn)問題是開展監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提，是人大監(jiān)督能夠取得實效的重中之重。在監(jiān)督實踐中，有的地方設(shè)立了民情聯(lián)絡(luò)員，有的地方建立了人大代表接待信訪制度，有的地方與政府信訪部門建立聯(lián)系機制，并取得了一定成效。但是，這些舉措尚未形成一個系統(tǒng)性的整體，有些工作機制會隨著領(lǐng)導(dǎo)的變化而發(fā)生變化甚至是被廢止。因此，必須建立健全發(fā)現(xiàn)問題的系統(tǒng)性長效機制。

1.履行好法定責(zé)任，強化對傳統(tǒng)手段的運用。

根據(jù)《監(jiān)督法》第九條的規(guī)定，人大監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的渠道主要有六個，即執(zhí)法檢查、代表的建議批評和意見、常委會人員提出、調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)、人民來信來訪、社會普遍關(guān)注。從監(jiān)督實踐來看，人大監(jiān)督工作對這些發(fā)現(xiàn)問題的手段運用不足，監(jiān)督事項來源于代表建議的比例偏低，執(zhí)法檢查很少發(fā)現(xiàn)問題，人民來信來訪未受到應(yīng)有的重視等現(xiàn)象還大量存在。因此，要加強對傳統(tǒng)手段的運用，如在執(zhí)法檢查時不提前通知，不單純聽取匯報，而是直接到被檢查單位或部門實地查看情況；安排一定級別的人大代表定期接待人民來信來訪，并對辦理情況持續(xù)跟蹤；制定調(diào)查研究的具體辦法，定崗定責(zé)、定時定量、定目標(biāo)定任務(wù)。通過將具體的工作手段進行量化，加強對傳統(tǒng)手段的運用。

2.建立“定時定人定職責(zé)”的崗位制度，強化對社情民意的收集?！叭舜蟊O(jiān)督如果脫離了社情民意就是無源之水，無本之木”［10］。然而，目前的部門工作匯報存在著“成績多問題少”的現(xiàn)象，對此，必須通過實地查看，明察暗訪等方式將調(diào)查工作重心下移，深入基層，通過多種方式直接接觸基層群眾，收集社情民意，了解真實情況。收集社情民意，需要廣泛發(fā)動群眾，提高廣大人民群眾的積極性，讓他們真正當(dāng)家做主。比如，將社情民意的收集與社會綜合治理的網(wǎng)格化管理相結(jié)合，在不增加投入的基礎(chǔ)上賦予網(wǎng)格員社情民意收集職能，與現(xiàn)有的社情民意聯(lián)絡(luò)員制度形成有效整合和對接；在社區(qū)的每棟樓，鄉(xiāng)村的每個村民小組設(shè)立反映社情民意的郵箱等。長效機制的安排，應(yīng)當(dāng)采取“定時+定主題”的模式，如每周固定一天安排人大常委會的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進行信訪接待，每月舉辦一次人大代表與選民座談會，每季度舉行一次人大代表下社區(qū)活動等，建立起一整套有章可循的收集社情民意的制度，暢通人民群眾反映問題、人大代表及時全面掌握問題的渠道。建立健全多層次、多角度、全方位的民意收集機制，能夠確保人大監(jiān)督工作真正符合民意，反映人民的意愿。同時，還要加強對收集的社情民意的篩選、評估、答復(fù)工作，重視群眾提出的問題和建議，給群眾一個明確的答復(fù)，這樣可以提高人民群眾的參與熱情，不能讓他們所提的建議“石沉大海”。在監(jiān)督議題的選擇上，應(yīng)當(dāng)增加代表建議轉(zhuǎn)化為議題的數(shù)量和比重，將涉及人民群眾切身利益的教育、醫(yī)療、食品藥品安全、環(huán)境等方面的事項列為重點監(jiān)督議題。

3.充分利用現(xiàn)代科技手段，建立公開征集意見、建議制度。在深挖傳統(tǒng)手段價值，創(chuàng)新工作方式方法的同時，還要充分利用現(xiàn)代科技手段，“善于結(jié)合實際創(chuàng)造性推動工作，善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作”［11］，合理運用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)，向社會公開征集監(jiān)督工作重點。除了運用電視、報紙、廣播等傳統(tǒng)的方式征集外，還要加強對“兩微一端”等現(xiàn)代科技手段的運用。特別是要建立網(wǎng)絡(luò)輿情巡查制度，設(shè)置專人定時對網(wǎng)絡(luò)民意進行收集，并與公安、宣傳部門的網(wǎng)絡(luò)巡查互通有無，資源共享，準(zhǔn)確把握民情民意，實時掌握經(jīng)濟社會發(fā)展大局，發(fā)掘人民群眾關(guān)注的重點難點問題，拓寬監(jiān)督來源渠道。要充分利用民意調(diào)查數(shù)據(jù)，收集涉及人大監(jiān)督的各方面的案例數(shù)據(jù)，形成用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)分析、用數(shù)據(jù)決策的思維方式，“通過大量真實的數(shù)據(jù)材料和客觀、全面、公正的大數(shù)據(jù)思維，依法開展人大監(jiān)督，能夠有效提高監(jiān)督的針對性、準(zhǔn)確性、實效性和權(quán)威性”［12］。

《監(jiān)督法》中規(guī)定了人大常委會需要做好的“四個規(guī)定動作”和“三個自選動作”，人大常委會要善于將規(guī)定動作與現(xiàn)代化手段相結(jié)合，構(gòu)建符合時代特征的發(fā)現(xiàn)問題機制，選準(zhǔn)熱點、難點和重點，確保把關(guān)系改革發(fā)展、穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的問題作為監(jiān)督的對象，提高監(jiān)督的針對性和實效性。

（二）選人用人機制

人是一切的關(guān)鍵，再好的制度也需要人來執(zhí)行。加強人大監(jiān)督工作的針對性和實效性，需要完善選人用人機制。習(xí)近平總書記指出，好干部的標(biāo)準(zhǔn)從大的方面來說是“德才兼?zhèn)洹保爬ㄆ饋碚f就是“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”，特別強調(diào)了信念堅定和敢于擔(dān)當(dāng)［13］。加強人大監(jiān)督工作，增強人大監(jiān)督工作的針對性和實效性，必須要遵循習(xí)近平總書記所強調(diào)的選人用人標(biāo)準(zhǔn)，將經(jīng)驗豐富、思維活躍、認(rèn)真履職、知識豐富、群眾工作能力強的人選進人大隊伍。

在人大常委會組成人員的選擇上，應(yīng)兼顧老中青相結(jié)合，將基層經(jīng)驗豐富、善于做群眾工作、能夠統(tǒng)攬全局、善于抓住重點的人選進人大常委會，解決目前存在的一些人大常委會組成人員經(jīng)驗不足、知識不夠、能力欠缺等問題。在人大代表的選擇上，要適當(dāng)限制黨政機關(guān)官員代表的比例，增加工人和農(nóng)民代表的比例，增加新生社會階層、女性代表和非黨員代表的比例。特別是要把敢于擔(dān)當(dāng)，有時間、有熱心從事人大工作的人選進來，杜絕把那些將人大代表視為政治榮譽甚至是借助人大代表名分撈取個人利益的人選進人大。在社情民意聯(lián)絡(luò)員與網(wǎng)格員的選擇上，同樣應(yīng)注重能力和擔(dān)當(dāng)兼?zhèn)涞娜诉x。通過科學(xué)的選人用人機制和導(dǎo)向，配精配強從事人大監(jiān)督工作的隊伍。同時，為了解決人大常委會“事多人少”的矛盾，要充分利用各專門委員會的作用，并通過聘請專家團、顧問團等方式，解決知識不足和人員不足的問題，為人大監(jiān)督的針對性和實效性提供人員保障。如重慶市江北區(qū)聘請的律師顧問團隊、財經(jīng)預(yù)算審查團隊等做法，已經(jīng)取得了良好的效果。

（三）科學(xué)獎懲機制

激發(fā)人大常委會組成人員、人大代表和社情民意聯(lián)絡(luò)員等人員的工作積極性，必須明確獎懲，針對人大代表履職情況，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的考核評價和獎懲機制。如C市J區(qū)人大常委會實行的代表履職積分制，用履職積分來督促人大代表參加監(jiān)督活動，并作為評價人大代表業(yè)績、是否能夠連任等的重要依據(jù)。對于工作認(rèn)真負(fù)責(zé)的人大代表，要給予物質(zhì)獎勵和精神激勵；對于工作懶散、履職積極性不高、履職效果不好的人大代表，要依法對其進行警告；對于履職不力情節(jié)嚴(yán)重者，必要時可以通過法定程序?qū)ζ溥M行懲戒，甚至是罷免其代表資格，并限制或剝奪其再次當(dāng)選人大代表的資格。通過建立健全代表履職公示機制、述職機制、日常管理和考核機制等，暢通相關(guān)人員特別是人大代表的進退留轉(zhuǎn)渠道，真正將態(tài)度端正、認(rèn)真履職、能夠代表人民群眾利益的人大代表選進來并用起來。

（四）上下聯(lián)動機制

整個人大系統(tǒng)應(yīng)形成一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，要建立上級人大機關(guān)和下級人大機關(guān)的聯(lián)動機制，形成監(jiān)督合力。特別是對于區(qū)縣人大來說，更需要上級人大機關(guān)的指導(dǎo)、幫助和支持，需要與上級人大形成監(jiān)督合力。對于同時涉及多個區(qū)域的重大問題、涉及垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門等問題，需要通過上下聯(lián)動的機制加以解決。

三、提升人大監(jiān)督能力

（一）提升自身素質(zhì)、自內(nèi)發(fā)力

近年來，人大監(jiān)督的范圍不斷拓展，這就對監(jiān)督者的知識結(jié)構(gòu)體系和專業(yè)化程度提出了更高的要求。特別是對于地方人大及其常委會來說，較為欠缺的知識結(jié)構(gòu)與日益增長的監(jiān)督需要產(chǎn)生了明顯的矛盾，這就需要通過制度性的安排，促使工作人員加強學(xué)習(xí)，不斷優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，豐富知識儲備。如可以建立人大常委會組成人員和人大代表每月2天的學(xué)習(xí)制度，并定期舉辦或者根據(jù)法律法規(guī)的修改變化適時舉辦法治講座，特別是要加強對《監(jiān)督法》《預(yù)算法》等法律的學(xué)習(xí)；掌握寫好人大代表建議的方法和技巧、學(xué)習(xí)研討如何做好調(diào)查研究工作。強化學(xué)習(xí)能夠切實提高人大常委會組成人員和人大代表們的法律意識、履職意識，拓寬其知識結(jié)構(gòu)，從而建設(shè)一支政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)、紀(jì)律、作風(fēng)過硬的監(jiān)督隊伍。

同時，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，“信息化和經(jīng)濟全球化相互促進，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)融入社會生活方方面面，深刻改變了人們的生產(chǎn)和生活方式”［14］。智慧政務(wù)已成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流和趨勢。因此，人大常委會組成人員和人大代表，除了要具備“五個過硬”的能力外，也應(yīng)具備信息素養(yǎng)，必須要熟練駕馭現(xiàn)代技術(shù)，充分利用現(xiàn)代信息手段對龐雜的信息進行處理，篩選、整合出監(jiān)督工作所需要的信息，即需要具備“不斷地通過鮮活的案例、方便的操作和實用的技巧，在日常工作中幫助常委會提高信息素養(yǎng)”［15］。

（二）廣泛發(fā)動群眾，從外加壓

監(jiān)督能力的提升，在通過內(nèi)在加壓提升自身素養(yǎng)的同時，也需要從外部加壓。根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，各級人大常委會行使職權(quán)的情況應(yīng)當(dāng)向人民代表大會報告并向社會公開，接受社會的監(jiān)督。因此，應(yīng)當(dāng)建立人大常委會和代表履職公示制度，定期通過報紙、雜志、“兩微一端”、門戶網(wǎng)站等渠道，將履行監(jiān)督職責(zé)的過程和結(jié)果、承辦部門和責(zé)任人、辦理情況等信息及時向社會公眾公開，保障人民群眾的知情權(quán)，借助廣大人民群眾的力量促使人大常委會和人大代表積極履職，監(jiān)督承辦單位和部門認(rèn)真辦理，真正實現(xiàn)“人大代表來源于人民，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”。通過向社會公開，也可以達到有效督促“一府兩院”不斷改進工作，解決經(jīng)濟社會發(fā)展的重點難點問題和關(guān)涉人民群眾切身利益的問題。同時，應(yīng)當(dāng)進一步完善《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》，將人大代表應(yīng)盡的責(zé)任義務(wù)進一步明確化；明確選民對代表進行監(jiān)督的形式、手段、方法、程序等，如重慶市江北區(qū)寸灘街道探索建立了《人大觀察員制度》，選出了一批熱心選民對街道人大工委、轄區(qū)人大代表的履職情況進行跟蹤監(jiān)督，取得了良好效果。此外，還要建立對代表的問責(zé)機制，在考評后對不稱職的代表進行教育、警告、懲罰、罷免，“把不作為、不稱職的代表剔除出人大代表隊伍”［16］。通過外部監(jiān)督加壓，強化對代表履職的約束力，不斷增強人大監(jiān)督的針對性和實效性。

四、豐富人大監(jiān)督手段

對于人大監(jiān)督的方式和手段，《監(jiān)督法》中規(guī)定了人大常委會需要做的“四個規(guī)定動作”和“三個自選動作”。但是，僅僅依靠上述手段還遠遠不夠。在新的形勢下，必須在原有的手段和方式的基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新，進一步豐富監(jiān)督手段。

（一）強化事前調(diào)查研究

毛澤東曾提出，“不做調(diào)查沒有發(fā)言權(quán)”，而且“不做正確的調(diào)查同樣沒有發(fā)言權(quán)”［17］。習(xí)近平總書記也指出，“調(diào)查研究不僅是一種工作方法，而且是關(guān)系黨和人民事業(yè)得失成敗的大問題”，“重視調(diào)查研究，是我們黨在革命、建設(shè)、改革各個歷史時期做好領(lǐng)導(dǎo)工作的重要傳家寶”［18］。各級人大常委會組成人員和人大代表，必須具有調(diào)查研究的思想意識和能力。要定期深入田間地頭、學(xué)校、工廠、醫(yī)院、村民小組等，與基層廣大群眾進行面對面的交流，收集真問題。只有找到真問題，對“一府兩院”的監(jiān)督才會具有針對性，才會取得實實在在的效果。

（二）落實事中督查

《監(jiān)督法》已經(jīng)對事中督查做出了明確規(guī)定，比如組織人大代表開展視察、檢查，聽取專項工作報告等。但是，實踐中往往存在視察走形式、看風(fēng)景、被安排等情況，并沒有看到問題的實質(zhì)；在聽取報告時，也只是看到了書面報告的成績等。事中督查并沒有起到應(yīng)有的作用，對工作的推進效果不明顯。因此，事中督查應(yīng)當(dāng)進行明察暗訪，視察前不打招呼不通知，事中督查的前期應(yīng)開展廣泛深入的調(diào)查，充分發(fā)揮專門委員會和專家顧問團的作用，找準(zhǔn)問題，帶著問題進行督查；督查時將匯報材料和評議過程向社會公開，確保督查不走過場。

（三）加強事后跟蹤

人大監(jiān)督要取得實效，事前調(diào)查研究和事中督查是關(guān)鍵，但是也離不開事后的跟蹤督查。從調(diào)研的情況來看，人大監(jiān)督的事后跟蹤不到位，各地普遍存在監(jiān)督對象對審議意見不予回復(fù)的情況，如某一區(qū)縣的審議意見反饋比例不足20%。因此，必須加強事后跟蹤，對于短期內(nèi)能解決的問題，要求監(jiān)督對象必須給出具體措施和解決問題的期限；對短期內(nèi)不能解決的，要給出時間表和路線圖；對不能解決的，要做出合法合情合理的解釋。特別是對于那些具有長遠性、根本性的又一時難以解決的重大疑難問題，以及涉及經(jīng)濟社會發(fā)展大局和廣大群眾切身利益的熱點問題，由于不能通過執(zhí)法檢查、視察等手段解決問題，所以要連續(xù)跟蹤監(jiān)督。要制定一個長遠規(guī)劃，特別是要制定相應(yīng)的責(zé)任追究機制和問責(zé)辦法，一抓到底，一直到問題得到解決、取得實際效果，“對能辦不辦、互相推諉等行為進行嚴(yán)厲問責(zé)”［19］。對于辦理滿意度的調(diào)查，應(yīng)引進第三方進行測評，增強測評的客觀性與真實性。

事前調(diào)查研究、事中督查和事后跟蹤，要形成一個連貫有序的有機整體，確定一個有計劃的長遠監(jiān)督機制。對于確定的監(jiān)督事項，要通過明察暗訪、座談交流等形式提前深入基層了解詳情和實情，要“既注重利用常委會會議、主任會議集體分析，也注重邀請專家、學(xué)者深入研討，務(wù)求真正發(fā)現(xiàn)問題切實找到原因”［20］，并強化事中帶著問題的實實在在的督查，事后扎扎實實的跟蹤。如重慶市江北區(qū)人大常委會采取“視察意見書”“重點督辦意見書”“審議意見書”相結(jié)合的“三書一簽”制度［21］，來豐富監(jiān)督手段，提升監(jiān)督的針對性和實效性。

五、強化人大監(jiān)督剛性

人大監(jiān)督具有權(quán)威性，其權(quán)威性的取得必須依靠剛性的監(jiān)督。強化監(jiān)督剛性，既需要充分運用法律賦予的職權(quán)，也需要與黨委等部門形成合力。

（一）充分利用法律賦予的監(jiān)督職權(quán)

根據(jù)《監(jiān)督法》的規(guī)定，人大常委會的監(jiān)督職權(quán)有七種，即：聽取與審議人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報告；審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告；法律法規(guī)實施情況的檢查；規(guī)范性文件的備案審查；詢問和質(zhì)詢；特定問題調(diào)查；撤職案的審議和決定。除此之外，根據(jù)我國《憲法》及相關(guān)組織法的規(guī)定，各級人民代表大會還有罷免法院院長和檢察院檢察長的職權(quán)。但是，從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，人大監(jiān)督“一府兩院”工作的主要方式是前四種，而對于威懾力較大的后三種手段卻幾乎不愿用、不敢用。有學(xué)者統(tǒng)計，自1980年至2010年期間，全國人大只提過2件質(zhì)詢案，省級地方人大常委會共提起質(zhì)詢案26例［22］。雖然黨的十八屆三中全會指出，“完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切”［23］。但是，實踐中的運用依然艱難，這些威懾力十足的手段并沒有起到實質(zhì)性的效果，特別是“重武器”的閑置，導(dǎo)致了人大監(jiān)督工作缺乏權(quán)威性。因此，對發(fā)現(xiàn)的重大問題，地方人大要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)事實證據(jù)和法律依據(jù)大膽運用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職罷免手段，力求實現(xiàn)零的突破，牢固樹立人大監(jiān)督的權(quán)威性，增強監(jiān)督實效。

（二）與任職提升等考評形成合力

強化監(jiān)督的剛性，不能僅靠人大一家“單打獨斗”，而是需要黨委和上級部門的大力支持，要與黨任用提拔領(lǐng)導(dǎo)干部以及對國家工作人員的考核形成合力。實踐中，雖然領(lǐng)導(dǎo)干部以及法官檢察官的任命經(jīng)過人大，但一些時候是走形式；并且，一旦任命，除非這些人員有違法犯罪行為，期間的履職情況往往游離于人大監(jiān)督之外。因此，在強化對事監(jiān)督的同時，必須加強對人的監(jiān)督。對此，人大應(yīng)與黨委協(xié)商，強化對監(jiān)督結(jié)果的運用，要建立健全代表履職積分公示制、“一府兩院”對監(jiān)督事項的辦理評判等量化機制，形成年度綜合評價量表和報告，并及時移送黨委組織部門。人大可以對“一府兩院”辦理監(jiān)督議題、代表建議的情況進行分類，辦理效果好的給予表彰、辦理一般的在給予肯定的同時提出繼續(xù)努力的建議、辦理差的給予通報批評甚至是懲戒，并將評價的結(jié)果和事實依據(jù)形成專項報告或年度報告，移送黨委領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)組織部門。黨委在對干部的任免、評先評優(yōu)、職務(wù)晉升進行考核時，應(yīng)重視人大及其常委會對干部的考核評價意見，使其“作為評價、使用干部的依據(jù)，這樣就有效地增加了人大監(jiān)督工作的實效性”［24］。

六、結(jié)語

人大監(jiān)督的針對性和實效性是研究人大監(jiān)督這一課題的一個永恒話題，其不僅關(guān)涉理論研究，更與人大監(jiān)督實踐密切相關(guān)。人大作用的發(fā)揮，人大權(quán)威的樹立，國家權(quán)力機關(guān)職權(quán)的行使，都離不開人大監(jiān)督的針對性與實效性。然而，從目前的監(jiān)督實踐來看，特別是從區(qū)縣人大監(jiān)督的現(xiàn)實狀況來看，區(qū)縣人大監(jiān)督的針對性和實效性距離制度設(shè)計的初衷和人民群眾的期待還存在一些差距。造成這些差距的原因是多方面的，包括思想觀念認(rèn)識不到位、監(jiān)督機制和制度不完善等。針對這些原因，應(yīng)對癥下藥，明確指導(dǎo)思想，解決各方主體認(rèn)識不到位、法治觀念和責(zé)任意識有待提升的問題；健全監(jiān)督機制，解決發(fā)現(xiàn)問題不及時不全面、選人用人不科學(xué)、獎懲評價不完善的問題；提升監(jiān)督能力，解決知識結(jié)構(gòu)和自身素質(zhì)不足、外在監(jiān)督乏力的問題；豐富監(jiān)督手段，解決事前調(diào)研空白或者不充分、事中監(jiān)督走過場、事后監(jiān)督不到位的問題；強化監(jiān)督剛性，解決監(jiān)督手段剛性不足、制裁措施與黨委考評脫節(jié)的問題。同時，要“把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力”［25］，為實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化提供有力保障。

［1］［3］習(xí)近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-09-06（02）.

［2］李慎明.毫不動搖堅持并與時俱進完善人民代表大會制度［N］.人民日報，2014-09-30（12）.

［11］［25］習(xí)近平.決勝全面建成小康社會.奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2017-10-28（01）.

［4］鞏章義.如何加強人大監(jiān)督的針對性與實效性［J］.人民論壇，2011，（23）.

［5］［6］石旭齋.地方人大監(jiān)督機制改革路徑分析——基于對安徽省地市、區(qū)縣人大機關(guān)的問卷調(diào)查［J］.人大研究，2015，（2）.

［7］不斷提高人大工作整體水平——張德江委員長在十二屆全國人大常委會第十五次會議閉幕會上的講話［J］.中國人大，2015，（13）.

［8］程湘清.論人民代表大會制度在構(gòu)建和諧社會中的地位和作用［J］.北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2006，（1）.

［9］［24］韓天亮.監(jiān)督法與人大監(jiān)督的針對性和實效性［N］.人民代表報，2008-06-10（03）.

［10］楊惠德.地方人大監(jiān)督工作.“四個務(wù)必”［J］.上海人大，2013，（10）.

［12］楊建華.人大監(jiān)督工作與大數(shù)據(jù)思維［J］.人大研究，2016，（12）.

［13］薛林群.學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平選人用人思想［J］.黨政論壇，2015，（9）.

［14］總體布局統(tǒng)籌各方創(chuàng)新發(fā)展 努力把我國建設(shè)成為網(wǎng)絡(luò)強國［N］.人民日報，2014-02-28（01）.

［15］宋涵斌.增強人大決策的科學(xué)性和民主性［N］.人民代表報，2007-11-17（03）.

［16］周瑩.人民代表大會質(zhì)詢制度研究［J］.中共中央黨校學(xué)報，2014，（4）.

［17］毛澤東農(nóng)村調(diào)查文集［M］.北京：人民出版社，1982.13.

［18］習(xí)近平.談?wù)務(wù){(diào)查研究［N］.學(xué)習(xí)時報，2011-11-21（01）.

［19］張春麗.圍繞“精”字做文章，切實提高新形勢下地方人大監(jiān)督工作實［N］.朝陽日報，2016-07-11（04）.

［20］楊惠德.地方人大監(jiān)督工作.“四個務(wù)必”［J］.上海人大，2013，（10）.

［21］高璐.江北：“三書一簽”強化人大監(jiān)督［J］.公民導(dǎo)刊，2010，（9）.

［22］孫瑩.論人大質(zhì)詢的啟動要件［J］.人大研究，2010，（6）.

［23］中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.29.