無增長改善論視角下中國海警力量建設思考

高可為

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

2013年，國務院召開的第12屆全國人民代表大會第1次會議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，同年7月出臺了《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》，改革方案將國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責進行整合，重新組建國家海洋局[1]。新組建的海警隊伍作為遂行海上執(zhí)法與維權任務的一支重要力量，必然成為鞏固和發(fā)展現(xiàn)代邊海防的先鋒隊和主力軍。然而，中國海警改革不會一蹴而就，由于《國務院機構改革和職能轉變方案》和《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》對海警改革的內容只作了原則性規(guī)定，這導致改革過程中出現(xiàn)了相關立法缺失、職責權限不明確等問題，并且海警隊伍自身也存在著人員教育培訓不系統(tǒng)、裝備體系不完善等狀況，這些都制約著海警隊伍的建設與發(fā)展。

一、“無增長改善”的原理

(一)“無增長改善”的基本概念

“無增長改善”被普遍認為是英國德文郡警察局局長約翰·安德遜于1976年在其所著的《從人力資源到觀念的轉變》一書中首次提出[2]。約翰·安德遜所提出的“警力無增長改善論”核心精神是在保持警力資源基本不增加的基礎上，通過改革警察機關及其內設機構，推動立法完善相關政策，提升警務人員素質以及科技強警等方式，綜合提升警力的優(yōu)化配置水平和執(zhí)法能力水平。

(二)“無增長改善”的具體內容

“無增長改善”的理論有以下幾層具體含義：一是優(yōu)化警務結構，精簡職能任務重疊的機關，縱向根據(jù)所管轄地區(qū)的面積、工作量等因素設置不同數(shù)量的各級警察機構，橫向根據(jù)職能進行機構整合，精簡機構設置。二是完善立法進而推動執(zhí)法，明確警務機構的權利與義務使警察機關可以更好地履行職能，通過立法推動執(zhí)法效率的提高，根據(jù)實際情況制定政策，并且注重各機構之間的協(xié)作協(xié)議以及機構內執(zhí)法規(guī)范的頒布。三是提高有效警力比例，使警力下放到真正需要的基層一線。四是提高警察綜合素質，進一步加強警察個人能力和提高警察個人素養(yǎng)，通過系統(tǒng)的培訓教育等方式，增強警務人員的實戰(zhàn)能力，同時設置一定的錄用標準，使警務人員的質量在源頭上得到提升。五是運用科技，推動警務提高信息化與現(xiàn)代化水平?，F(xiàn)代警務十分需要科技作為支撐，依托科技力量可以有效增強硬實力，例如更新警務裝備、建立數(shù)據(jù)庫、建設一體化指揮系統(tǒng)與信息處理系統(tǒng)等。六是偕同社會，向社會借力，適當征聘警察輔助人員進行執(zhí)法活動，例如通過招募“志愿隊”或“輔助執(zhí)法隊”的形式，選用一些非專職人員協(xié)助進行相關執(zhí)法工作，協(xié)助進行安全、犯罪、法律等方面的教育工作。

二、以“無增長改善”為視角觀察外國海警隊伍建設發(fā)展所取得的效果

無增長改善論的理論根源就在于“無增長”，其含義不能簡單理解為其數(shù)量上絕對不變，而是應該以一種相對的角度進行理解。在此語境中，對于無增長的著眼點應在于對有效警力的增量與發(fā)展上面，即在警察數(shù)量相對變化較小的情況下，通過優(yōu)化有限的警力結構、完善法律與政策、調整機構設置、增加科技投入等措施，整體提升有效警力。在此以“無增長改善”的視角對日本和美國的相關海上執(zhí)法機關進行評估。

(一)日本海上保安廳的發(fā)展經驗

日本海上保安廳從平成二十一年(2009)至平成二十九年(2017)，增員人數(shù)為1 151人，增幅達約8.3%。其中增員幅度最大的一年為平成二十五年(2013)，平成二十四年(2012)至平成二十五年一年內海上保安廳人數(shù)增加了425人，而其他年間的增長幅度比較穩(wěn)定，平均每年的增長幅度約為100人。

表1 日本海上保安廳2009—2017年人員數(shù)量

日本海上保安廳的幾種職責的相關數(shù)據(jù)(如表2所示)顯示，日本自平成二十一年(2009)起至平成二十七年(2015)期間的船舶現(xiàn)場檢查數(shù)量總體上呈現(xiàn)增長態(tài)勢，從2.6萬艘增加至2.8萬艘，增幅約7.05%，處理的港務事務也呈現(xiàn)出增長態(tài)勢。而最為明顯的是控制船舶交通的任務量從4.5萬艘上漲到12萬艘，增幅約62%，而與此相對應的日本海上保安廳各管區(qū)內的犯罪處理量卻總體處于下降趨勢，下降幅度約15.07%。

表2 日本海上保安廳2009—2015年職責任務量

以上數(shù)據(jù)在一定程度上表明海上保安廳近年來在沒有大量增補人員的情況下，雖然其控制船舶交通部分職能的工作量有所增加，但是其犯罪率呈現(xiàn)下降趨勢，反映了日本海上保安廳執(zhí)法水平的提高。結合日本的各項政策進行分析，這歸結于以下幾個原因：一是法律層面。日本在2012年通過了《日本海上保安廳法》最新修正案，該修正案明確了海上保安廳與國土交通省的隸屬關系，規(guī)范了其職責范圍，對海上保安廳執(zhí)法過程中可以采取的強制措施等進行了規(guī)定。二是機構層面。日本海上保安廳在此時期進行了層級分明的機構設置，各內部機構權責分明，分別對技術裝備、航行相關業(yè)務、情報信息等進行明確分管，設立管區(qū)海上保安本部，下設11個管區(qū)負責指定水域內的治安、救助和交通等事項，并且海上保安廳根據(jù)國內外形勢針對具體問題設立相應的處理機構。例如在2012年為了應對地震設立“環(huán)境防災科”，為了強化情報信息收集和強化警察權設立“警備情報科”。三是教育層面。海上保安廳下設海上保安大學和海上保安學校，專門培養(yǎng)干部職員與海上保安官，進行海洋科學和航運等方面的學習。四是技術裝備層面。近年來海上保安廳越來越重視發(fā)展如飛機、艦艇等武器裝備，并根據(jù)實際任務需要分別使用不同類型的裝備。

(二)美國海岸警衛(wèi)隊的經驗借鑒

美國海岸警衛(wèi)隊被譽為世界范圍內建設水平最高、力量最為強大的海上執(zhí)法隊伍之一，可以作為世界上其他國家海岸警衛(wèi)隊建設發(fā)展的重要參照[3]。美國海岸警衛(wèi)隊2016年各類隊員共有87 569人，其中現(xiàn)役人員40 992人，后備役(兼職)人員7 000人，文職人員8 577人，志愿輔助隊員31 000人。美國海岸警衛(wèi)隊近五年的現(xiàn)役人員與文職人員的變化以及2012—2015年任務工作量統(tǒng)計如表3和表4所示。

表3 美國海岸警衛(wèi)隊2013—2017年4月人員數(shù)量

表4 美國海岸警衛(wèi)隊2012—2015年部分職能任務工作量

美國海岸警衛(wèi)隊近五年的人員編制(現(xiàn)役人員與文職人員)的變化幅度非常小，每年的變化人數(shù)浮動約100人。而從美國海岸警衛(wèi)隊在2012年至2015年的工作量情況來看，除登臨檢查外，其余任務的工作量沒有明顯變化，但登臨檢查在2015年達到13萬次，有了非常大幅度的增加。

結合美國的政策變化進行如下分析：在政策方面，美國為了在保持海上經濟往來的前提下最大限度降低美國本土的安全風險程度，極大增強了海岸警衛(wèi)隊在海上治安方面的工作比重；在裝備與技術層面，美國海岸警衛(wèi)隊對于船舶的檢查進行了區(qū)分，建立了一套完備的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，將船舶的威脅等級進行分類標識，對不同安全等級的船舶進行有區(qū)別檢查，從而減少其工作量，提高工作效率，避免警力浪費的情況出現(xiàn)。

從世界各國海岸警衛(wèi)隊伍的建設與探索來看，基本上都在有形與無形中遵循了“無增長改善”的一般規(guī)律，即在保持人員數(shù)量小幅變化的情況下，通過健全法律與政策調整、發(fā)展武器裝備、組織人員素質培訓等方式提高執(zhí)法水平，并取得了一定成效。

三、現(xiàn)階段我國海警力量建設出現(xiàn)的問題

在“無增長改善”視角下，完善立法、優(yōu)化警務結構、提高執(zhí)法人員素質、運用科技手段和社會協(xié)同管理等方式，可以提升警力與執(zhí)法水平，但我國海警力量建設在這些方面仍有很大不足。

(一)相關立法缺失

亞里士多德曾說過，“法律就是秩序，有好的法律才會有好的秩序”。這句話充分強調了法律對于維護秩序的重要作用。2013年實施的海警機構改革，其依據(jù)是《國務院機構改革和職能轉變方案》和《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》，對海警機構的設置以及職責權限等事項作了原則性規(guī)定，但這顯然無法滿足賦予海警隊伍性質、執(zhí)法依據(jù)以及法律權限等需要。長期缺失海警相關立法的情況導致中國海警隊伍執(zhí)法依據(jù)不足、執(zhí)法權限不明、執(zhí)法程序不規(guī)范等問題出現(xiàn)。

(二)機構職能體系設置不完善

2013年中國海警局進行組建，我國雖結束了“五龍鬧?！钡幕靵y局面，但仍存在諸多問題：一是執(zhí)法部門不夠精簡化。雖然中國海警在名義上完成了原五支隊伍的整合，組成了新的中國海警，但是在目前實際執(zhí)法操作中仍然是“各掃門前雪”的狀態(tài)，需要哪家執(zhí)法單位，就派出哪家執(zhí)法單位，沒有顯示出海警整合的優(yōu)勢，海警內部的結構優(yōu)化、執(zhí)法隊伍的職能統(tǒng)一還遠沒有達到。二是現(xiàn)有的海上執(zhí)法機關除了中國海警外，還有交通運輸部海事局。但經過4年的實踐后，整合后的中國海警在海上維權和執(zhí)法中仍與海事部門存在機構職能交叉和政策出臺部門不統(tǒng)一而導致執(zhí)法困難的問題。

(三)海警隊伍人員執(zhí)法能力與觀念有待改善

目前中國海警執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平需要進一步加強，人員的執(zhí)法素質需要進一步提高，執(zhí)法人員需要具有很強的法律觀念以及執(zhí)法專業(yè)技能。此外海警隊伍的教育培訓沒有形成一套完整的體系，這在警力源頭導致中國海警維權和執(zhí)法能力的不足。與此同時，海警隊伍人員觀念是需要盡快轉變的，由于改革整合，其內部沒有形成職業(yè)認同感，職業(yè)文化建設不足。由于改革是“五龍鬧海”的隊伍進行合并，原各部門的人員需要時間對新的中國海警的角色定位進行適應，如果不及時進行引導，這個漫長的過程將會嚴重制約海警力量的進一步發(fā)展。

(四)海警隊伍裝備建設需要完善

近些年，在我國周邊海域維權與執(zhí)法壓力不斷增加，處理海上爭端、海上執(zhí)法案件不斷增多的背景下，海警隊伍的裝備水平已經有了顯著的提高。但是在建設過程中，還是不可避免地出現(xiàn)了一些問題，例如裝備型號不一、相互兼容性差的問題等?，F(xiàn)階段中國海警裝備體系建設仍處在發(fā)展建設初期，缺乏統(tǒng)一高效的作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)，而國外的執(zhí)法實踐中已經有了建設作戰(zhàn)指揮系統(tǒng)的先例，例如美國海岸警衛(wèi)隊就在“綜合深水系統(tǒng)”建設項目中，把C4ISR電子信息系統(tǒng)作為提高美國海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法效能與應急反應能力的核心，以此來提高其執(zhí)法能力。

(五)社會協(xié)同管理沒有形成常態(tài)

取力于民進行社會管理是建國60多年來我國摸索出來的一條維護國家安全與社會治安的道路，警民協(xié)同在海警維權與執(zhí)法活動中仍可以發(fā)揮重要作用。近些年我國在進行海上維權活動的過程中，中國漁民在提供情報、協(xié)作維權等方面發(fā)揮了重要作用。但海警隊伍的警民協(xié)同并沒有形成一個常態(tài)機制[4]，具有臨時性、應急性等缺陷。由于沒有健全的機制，部分漁民的海洋維權積極性沒有被充分調動，這也在一定程度上限制了警民協(xié)同的效果。

四、“無增長改善”視角下提高海警力量建設水平的建議

通過完善立法和相關法律配套措施，制定符合實際的相關政策，精簡機構、優(yōu)化系統(tǒng)內部配置，提高人員綜合素質，加大警力的科技投入等，可以有效完善警務工作，提高執(zhí)法效能。下文將基于海警改革發(fā)展和執(zhí)法工作實際需要，以“無增長改善”的具體內容為視角，提出幾點有關海警力量建設的思考。

(一)完善海警相關立法

根據(jù)《中華人民共和國立法法》第8條有關規(guī)定，海警隊伍的部分職能涉及到中國海洋主權事項、對公民人身自由的強制措施和處罰、財政、稅收、海關或外貿基本制度等方面，因此應當制定一部相應的“中國海警法”[5]，明確海警隊伍性質與其身份定位，同時對海警隊伍的職能權限劃分進行授權與規(guī)定，改變現(xiàn)階段海警缺少基本法律的尷尬處境。

在程序法方面，現(xiàn)行海警隊伍的執(zhí)法依據(jù)有《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國海關法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等，但這些法律的內容對于處理海上案件的情形有些并不適用，并且缺乏操作性。相關程序法律規(guī)范則具有執(zhí)法程序不平衡、法律規(guī)范不完整、政策規(guī)范不統(tǒng)一等弊端?；谝陨锨闆r，我國應根據(jù)原有法律法規(guī)和歷史經驗出臺針對海警執(zhí)法與維權方向的中國海警執(zhí)法操作規(guī)范，內容包括規(guī)范海上治安、刑事案件、打擊海上走私、偷渡、販毒等海警執(zhí)法任務的操作規(guī)程[6]，通過修訂有關執(zhí)法操作規(guī)范來解決原海警執(zhí)法規(guī)范可操作性差、規(guī)范過時等問題。

(二)解決海警機構職能不協(xié)調問題

重組后的中國海警與原部門會有一定程度上的職能重疊，容易造成工作交叉或互相推諉的情況發(fā)生。據(jù)此，我國應學習借鑒國外經驗，把中國海警建設成為海上唯一的綜合執(zhí)法機構，擴大海警隊伍的相應職能權限，增強中國海警執(zhí)行多樣化任務的綜合能力與水平，打造一支具有多任務執(zhí)行能力、高效穩(wěn)定的海上執(zhí)法隊伍。而在目前海警改革實踐的現(xiàn)實狀況下，應努力提升海警各部門之間的融合度，加強執(zhí)法統(tǒng)一性，盡早結束名義上機構合并、實際執(zhí)法中仍是改革前“各掃門前雪”的舊執(zhí)法方式，早日形成新的“大海警”體制的執(zhí)法模式。

(三)多方式綜合提升海警隊伍人員素質水平

為了提升海警隊伍的執(zhí)法能力與執(zhí)法水平硬實力，應建立完善、系統(tǒng)的海警教育培訓與用人機制。一是從海警教育培訓角度，提供專業(yè)的海警業(yè)務教育與培訓，如利用已經開設海警和海上執(zhí)法方向的院校進行海上執(zhí)法的教育培訓，提升現(xiàn)有海警隊伍人員執(zhí)法能力與水平，促進執(zhí)法專業(yè)化。二是從執(zhí)法角度，針對目前海警隊伍存在執(zhí)法人員素質參差不齊的情況，為了短期提高執(zhí)法的專業(yè)化水平，可以參考美國海岸警衛(wèi)隊的做法，為了應對法律咨詢和其他法律職能工作任務，聘請專業(yè)的法律顧問或者委托律師。與此同時，可以引入、培養(yǎng)法律學位的入警人員以便對中國海警的專業(yè)執(zhí)法隊伍持續(xù)輸送后備力量。

由于中國海警隊伍整合時間較短，各機構人員對于新的中國海警缺乏認同意識，提高中國海警隊伍的軟實力就要通過各種方式提升海警隊伍的職業(yè)認同感與歸屬感，建設富有中國特色的海警隊伍文化。從海警隊伍自身來說，加強對海警隊伍人員的認同教育，培養(yǎng)中國海警的集體意識與榮譽感，所謂“內修于心，外化于行”，給精神“補鈣”。從而提高工作質量。從外部環(huán)境來看，應加大對于中國海警的宣傳力度，擴大中國海警在普通民眾中的認知度，提高中國海警在社會中的認同度，這樣也有助于提高海警隊伍的社會地位，從而提升中國海警隊伍人員的職業(yè)心態(tài)。

(四)全面提高海警裝備建設與運用水平

海警裝備建設包括海警艦艇、飛機、指揮系統(tǒng)、后勤供給系統(tǒng)等部分的建設。中國海警應著眼未來，做到：(1)全面穩(wěn)固推進裝備建設，通過不斷協(xié)調統(tǒng)一海警艦艇型號，增強船艇之間的協(xié)同度，從而提高海警艦艇海上綜合執(zhí)法能力；(2)通過大力建設固定翼飛機、直升機以及無人機等方式推進海警航空裝備體系建設，補齊中國海警航空力量短板；(3)通過增加陸地基建項目、提高海警后勤保障投入從而解決海警進行海上執(zhí)法的后顧之憂。最終，建立海警系統(tǒng)內高效統(tǒng)籌艦艇、航空、后勤等方面的立體指揮系統(tǒng)和與之相配套的地理信息系統(tǒng)，合理減少指揮層次，提高數(shù)字化程度，從而實現(xiàn)海警隊伍各部門、各執(zhí)法裝備、基層部隊與指揮機關之間的密切聯(lián)系和協(xié)作統(tǒng)一。

海警裝備建設固然重要，但是對現(xiàn)有裝備的應用水平，是決定海警部隊戰(zhàn)斗力強或弱的一個關鍵因素。中國周邊海域情況復雜，在不同海域中國海警工作也有所側重，因此在部署、運用海警裝備時要考慮船艇是否會擱淺等地理因素的制約，考慮各海域工作對于海警裝備的不同需求，以免造成好裝備無用武之地的尷尬境地和不必要的資源浪費。

(五)形成固定長效的警民協(xié)同管理模式

取力于民是我國在實踐中探索出的寶貴經驗，借助社會和人民群眾的力量可以在很大程度上緩解警務壓力，在海警力量建設中也可以借鑒：一是構建暢通的情報收集與情報獲取渠道。與涉海企業(yè)、漁民建立長期聯(lián)絡與合作機制，使海警隊伍在部分執(zhí)法工作上有能力做到“情報主導警務”，進而增強海警隊伍出警的針對性和有效性。二是建設一支海警輔助隊伍。以美國為例，美國海警輔助隊的建設比較完備，其輔助隊人員數(shù)量和現(xiàn)役人員數(shù)量相當，其輔助隊可以很大程度分擔現(xiàn)役人員的執(zhí)法壓力，我國可以進行效仿，建立一支性質類似“輔警”的中國海警輔助執(zhí)法隊，分擔海警隊伍的部分海上執(zhí)法任務，減輕海警執(zhí)法壓力。

[1] 刀亞楠.中國海警制度的法律問題和對策研究[D].大連：大連海事大學，2014：8-9.

[2] 曹立偉.警力“無增長改善”途徑探析[J].公安研究，2011(3)：87-92.

[3] 李培志.美國海岸警衛(wèi)隊[M].北京：社會科學文獻出版社，2005：273-274.

[4] 王子黎.新時期海警部隊海上執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)及對策研究[J].科技資訊，2014(13)：215-216.

[5] 馮江峰.我國海警法律制度構建研究[J].中國水運，2015(12)：60-63.

[6] 李培志.我國海上綜合執(zhí)法存在的問題及對策[J].公安教育，2004，15(3)：31-35.